国库集中支付制度的建立与实施

国库集中支付制度的建立与实施 董苏彭 【专题名称】财政与税务 【专 题 号】F61 【复印期号】2002 年 02期 【作者简介】董苏彭 山东省财政厅集中支付中心 一、国库集中支付制度建立的基本原则 按照现代公共财政理论和国库集中支付的要求，所有财政支出活动必须符合公平和效 率两大原则来进行，但考虑到我国财政支出管理制度是在几十年计划经济体制下发展形成 的，无论是从体系的建立上，还是理财观念的改变和接受上都会有很多阻力和困难，不可 急于求成，应当实事求是地总体规划，分步实施，由易到难，积极稳妥。具体地讲，国库 集中支付制度的建立应当遵循以下原则： 首先，国库集中支付制度要服务于政府职能的转变，满足公共财政需求。财政职能是 政府职能的体现，财政支出必须服从政府履行职能的需要。随着政府职能的转变，政府的 公共支出包括了政府基本行为的各个方面，反映着政府基本活动方向。国库集中支付要在 公共财政基本框架内，充分体现优化资源配置的优势，发挥积极的财政政策，以实现政府 调控宏观经济、促进社会事业发展、提供社会保障。同时，还要增加政务的公开性，减少 资金拨付的中间环节，做到既保证预算单位用款，又能提高财政资金的使用效益，以充分 体现政府职能的透明、快捷、高效。 其次，国库集中支付制度要科学、规范，具有可操作性。国库集中支付是国际上的通 行做法，建立我国的集中支付制度，很有必要借鉴其他国家一些成功的做法，但同时要充 分考虑我国的实际情况，这也是我国改革开放二十几年充分证明了的一条经验。无论是在 财政、银行、单位的职责的划分上，还是在资金的使用、监督方面，既要重视其制度的科 学性，又要考虑它的可操作性，使得在实际工作中，科学而又规范，便捷而又高效，从而 使国库集中支付制度能够得以顺利实施。 再次，国库集中支付制度的建立要积极稳妥，逐步推进。国库集中支付制度在发达国 家经历了几十年的实践验证，是国家行之有效的理财模式，而我国才刚刚起步，虽然有好 多经验可以借鉴，使我们的改革少走弯路，但毕竟涉及多方面的权利和利益的调整，是一 项复杂而又艰巨的系统工程，既不能望而却步，也不能饥不择食，既要有改革的精神，积 极努力工作，又要正视问题，把握好工作节奏，制定规范的政策规定，有序的工作步骤， 灵活的工作方法。还要建立高素质的集中支付机构和强大的电算化网络，只有这样改革才 能积极稳妥，规范有序地进行下去。 第四，国库集中支付的建立要有利于财政管理和监督。国库集中支付就是要直接对商 品供应商或劳务提供者支付资金，减少过去资金支付的许多中间环节，使财政资金的支付 做“直达”，提高财政资金的调度能力，避免财政资金分散闲置。要有利于推动部门预算 和政府采购改革。要建立和完善及时准确的财政资金运行信息反馈系统，使财政资金的运 行处于有效的监督管理之下，从制度上杜绝挤占、挪用财政资金现象的发生。 二、国库集中支付制度的基本内容 国库集中支付制度是以国库单一账户为基础的资金支付形式，或者说国库单一账户的 核心内容是国库集中支付。从支付的形式上讲，就是由分散到集中。在财政内部由有关业 务主管部门分别拨付改为由财政国库管理机构或财政支付机构集中支付。对预算单位就是 将原来财政拨给预算单位，再由预算单位拨给供应商或劳务提供者，改为由财政部门按照 批准的单位预算直接支付给商品供应商或劳务提供者。从支付的内容上讲，就是由“批发” 到“零售”，把专项、定额以及补助性的“切块”式拨付，改为由财政部门按具体项目和 实际发生额直接支付。其共同点就是所有财政支出统一由一个财政支付机构来承办，资金 按具体项目的实际发生数支付，减少拨款环节，提高资金使用效率，增加资金使用的透明 度。 按是否对资源和生产要素形成直接需求的标准，集中支付可分为购买性支出和转移性 支出两大类。按支付管理的要求可具体划分为工资性支出，即预算单位工资、补贴、津贴 等支出；购买性支出，即预算单位除工资性支出、零星支出以外购买服务；货物、工程项 目等支出，主要指政府采购部分；零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分；转 移性支出，即拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出和一般性转移支付 等。 三、国库集中支付账户体系 国库集中支付是在国库单一账户体系中完成的，国库单一账户，并不是只能在人民银 行国库开设账户，也不是在人民银行国库开设一个账户，是财政部门、预算单位按规定在 人民银行和商业银行开设多个不同用途银行账户所组成的一个体系。 （一）国库集中支付账户体系的构成。 1.财政部门在中国人民银行开设的国库支出账户。如工资基金专用账户、专项资金账 户等。 2.财政部门按资金使用性质在商业银行开设的零余额账户和在指定的商业银行为预算 单位开设的零余额账户。 3.财政部门在商业银行开设的预算外资金账户。 4.财政部门在商业银行为预算单位开设的小额现金账户。 5.经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设的特殊过渡性专户。 零余额账户是指财政部门按资金性质，为财政和预算单位开设的用于财政直接支付或 财政授权支付，并与国库支出账户进行清算的指定账户。所谓零余额，就是该账户无论什 么时候，实际上都不存有资金，账户中始终余额为零。 （二）国库集中支付账户体系中各类账户的功能。 1.国库支出账户也称为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政支 出活动，用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。 2.财政部门的零余额账户，用于财政直接支付和与国库支出账户清算；预算单位的零 余额账户用于财政授权支付和清算。 3.财政部门预算外资金账户，用于记录、核算和反映预算外资金的支出活动，用于预 算外资金日常收支的清算。 4.财政部门为单位开设的小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位使用现金进 行的零星支出活动，用于与国库支出账户的清算。 5.特设专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，用于与国库支出 账户的清算。 在建立健全现代化银行支付系统和财政管理信息系统的基础上，逐步实现由国库单一 账户核算所有财政性资金的支出，并通过财政和预算单位在商业银行的零余额账户处理日 常支付和清算业务 （三）国库集中支付账户的管理。 按照财政部的规定，国库集中支付体系中财政和预算单位开设账户的商业银行，都要 通过招投标的方式来确定。商业银行是指国有商业银行和股份制银行。商业银行参加投标 的资格由同级人民银行来确定。建立国库集中支付账户体系后，相应取消财政内部和各预 算单位在商业银行或其他金融机构开设的各类支出账户，按规定财政和预算单位开设的账 户，全部作为集中支付账户进行统一管理，并履行银行账户开设审批手续。为预算单位开 设的零余额账户和小额现金账户，由预算单位在财政指定的银行系统内，选择就近或单位 认可的具体承办银行，开设零余额账户，并报同级财政部门备案。 以上账户要与财政部门及其支付机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算 保持一致性，相互核对有关账务记录。 四、国库集中支付方式和程序 （一）支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付 和财政授权支付。 1.财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过集中支付账户体系、直接将财政资金 支付到收款人（即商品和劳务供应者，下同）或用款单位账户。实行财政直接支付包括： (1)工资支付、购买支付以及中央对地方的专项转移支付，拨付企业大型工程项目或大 型设备采购的资金等，直接支付到收款人。 (2)转移支付（中央对地方专项转移支付除外），包括中央对地方的一般性转移支付中 的税收返还、原体制补助，过渡期转移支付、结算补助等支出，对企业的补贴和未指明购 买内容的某些专项支出等，支付到用款单位（包括下级财政部门和预算单位，下同）。 2.财政授权支付。财政部门对预算单位规定银行、项目、时间、支付方式、资金额度 等，预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过集中支付账户体系将资金支付到收款 人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。 财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定部门预算或制定改 革试点的具体实施办法时，根据当地的工作情况和改革的需要来确定。 （二）支付程序。 1.财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支 付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及 相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门， 通过代理银行进入全国银行清算系统实施清算，财政资金从国库集中支付账户划拨到收款 人的银行账户。 财政直接支付主要通过转账方式进行，也可以采取“国库支票”支付。财政国库支付 执行机构根据预算单位的要求签发支票，并将签发给收款人的支票交给预算单位，由预算 单位转给收款人。收款人持支票到其开户银行入账，收款人开户银行再与代理银行进行清 算。每日营业终了前由国库存款账户与代理银行进行清算。 支付对象为预算单位和下级财政部门的支出，由财政部门按照预算执行进度将资金从 国库集中支付账户直接拨付到预算单位或下级财政部门账户。 2.财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支 付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代 理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开 具支付令，通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款，并与国库集中支付账 户清算。 上述财政直接支付和财政授权支付流程，以现代化银行支付系统和财政信息管理系统 的国库管理操作系统为基础。在这些系统尚未建立和完善前，财政国库支付执行机构或预 算单位的支付令通过人工操作转到代理银行，代理银行通过现行银行清算系统向收款人付 款，并在每天轧账前，与国库存款账户进行清算。 国库集中支付后银行账户的审查 孔德龙 【专题名称】审计文摘 【专 题 号】V3 【复印期号】2008 年 04期 【原文出处】中国审计报(京)2008 年 35期第页 【作者简介】孔德龙，山东省日照市审计局 行政事业单位实行国库集中支付后，仅保存零余额银行账户用于财政授权支付，有的 审计人员不再将银行账户作为审计重点，在审计中忽视了对银行账户的核查。笔者通过两 年来的实践认为，对银行账户不仅要继续审查，而且还要创新审计方法，加大审计力度。 银行账户管理中存在的问题 未清理账户依然存在。集中支付改革后，相关制度仅要求各单位对照规定自行清理账 户，部分单位仅清理财政部门掌握的基本账户，而将历年结余、“小金库”等资金通过账 项调整、虚列支出、直接转账形式转入财政部门尚不掌握的其他账户。 违反规定使用账户。一是相关部门监管不力出现的账户开立、变更、撤销不合规定的 问题；二是集中支付改革后，部分单位使用制度允许保留的银行账户，违规将财政性资金 转为定期存款，以个人名义存放公款，出租、出借账户，为个人或其他单位提供信用担保 等。 金融机构违规为预算单位开设账户。一是金融机构为吸纳存款，未经财政部门、人民 银行批准擅自为预算单位开设结算账户；二是超额或超出账户功能提取现金；三是金融机 构“默许”部分单位将公款以个人名义存放、将财政收入资金（财政拨款等）转为定期存 款。 审查的重点和方法 关注改革前银行账户及其余额去向。一是编制银行账户一览表，详列账户性质、名称、 改革前余额、改革后去向等，留意为单位领导、办公室人员办理的信用卡（存折）是否得 到清理；二是详查改革前银行存款、往来账项调整分录，核实是否存在真实、合法的经济 活动；三是加大延伸力度，到开户银行、收款单位核实资金真实去向。 关注允许保留的其他账户使用的合规性。改革后，预算单位除“零余额”账户外，经 批准还可设维修基金（住房改革