处理行为的性质

浅谈路政追偿案件处理行为的性质 一、问题来源 4 月 16 至 17 日，省局国检预检小组到湛江局检查指导路政工作，对湛江局路政管理工作 提出了很好的指导意见，其中指出吴川分局一个交通事故损坏路产案的公路赔（补）偿 通知书中下列文字表述不妥：“上述事实，由询问笔录、勘验检查笔录、现场照片 予以佐证。本单位认为，当事人的行为违反了广东省公路条例第十八条的规定。依据 广东省公路条例第二十三条第一款的规定，应承担损坏路产赔偿责任。本单位依法做 出如下公路赔（补）偿处理决定：” ，认为公路赔（补）偿通知书是民事通知书， 不应填写：“当事人的行为违反了广东省公路条例第十八条的规定”这句话。因此， 引出了这样一个问题：路政赔偿案件的处理行为是民事行为还是行政行为？ 二、湛江局目前路政追偿案件的处理行为的性质 目前，我局路政追偿案件的处理行为都作行政行为、按行政程序去处理。原因是： （一） 路政管理规定第三十四条规定：除本规定第三十三条规定可以当场处理的公路赔 （补）偿案件外，处理公路赔（补）偿案件应当按照下列程序进行：立案；调查取证； 听取当事人陈述和申辩或听证；制作并送达公路赔(补) 偿通知书 ；收取公路赔 （补）偿费；出具收费凭证；结案。第三十五条规定：本规定对公路赔（补）偿案件 处理程序的具体事项未作规定的，参照交通行政处罚程序规定办理。 从上述第三十四、三十五条看， 路政管理规定侧重于把公路赔（补）案件作行政程 序处理看待。 （二）省局目前下发的公路赔（补）偿通知书倒数第二段结尾有这样的话：“，逾 期不缴的，本单位特申请人民法院强制执行或依法强制执行。 ”这里显然把公路赔（补）偿 案件当行政程序性质去处理，如属民事行为，公路部门单方出具的公路赔（补）偿通知 书不具强制执行力。 （三）我局从今年 1 月 1 日起才停止行使行政处罚职能，在行政处罚未剥离前，路政追偿 案件往往伴随着路政处罚，路政处罚当然得依行政程序办理，因此，习惯性也把路政追偿 案件的处理行为当行政程序去处理。 三、损坏路产赔偿纠份的性质和处理行为性质的区别 损坏路产赔偿案件涉及两个主要的概念，一个是损坏路产赔偿纠纷的性质，一个是损坏路 产赔偿案件处理行为的性质。这是二个不同的概念。 （一）损坏路产赔偿纠纷属民事纠纷，不属行政纠纷，这一点应该是能肯定的。理由有： 公路法第八十五条第一款规定：“违反本法有关规定，对公路造成损害的，应当依 法承担民事责任” ；广东省公路条例第二十三条规定：“损坏路产、污染公路应当依 法承担赔偿责任” 。这里说的是赔偿责任，而赔偿责任是民事责任的最主要方式；（三） 路政管理规定第三十六条第三款规定：“本条规定不影响当事人依法向人民法院提起 民事诉讼的法定权利” 。既然损坏路产当事人就赔偿纠纷提起的是民事诉讼，赔偿的责任当 然是民事责任，即纠纷是民事纠纷。 （二）损坏路产赔偿纠纷的性质属民事纠纷，那么处理损坏路产赔偿的行为（即路政 追偿程序）是民事行为还是行政行为呢？这就要本文所要重点讨论的。虽然民事纠纷一般 都用民事行为去解决。如，双方当事人通过协商达成协议等方式。但民事纠份也一不排除 用行政方式去解决，如公安机关处理交通事故，组织当事人和有关人员对损害赔偿进行调 解。交通事故属民事纠纷，但公安机关进行的调解是行政行为。又如，人民政府对土地权 属争议作出的裁决，土地权属争议属民事纠纷，但人民政府的裁决是行政行为。因此说， 民事争议可用行政方式去解决，那么公路部门处理损坏路产赔偿这一民事纠纷的过程是否 属行政行为呢？这就是困惑的问题。 三、困惑 其实，对于损坏路赔偿案件的处理行为是民事行为还是行政行为这个问题，本人以前就产 生过疑问，在湛江局以往举办的路政业务学习班上，我们也就这问题展开过学习讨论，但 由于理论水平有限，也一直弄不清楚。 （一）路政追偿案件的处理过程有行政行为的特征。理由：一是公路部门是授权性组织， 公路是公共产品，公路部门对损坏路产进行追偿目的是为了共公利益，因此，对损坏路产 进行追偿是对共公事务进行管理的一种活动；二是公路法第七十、七十一条及广东 省公路条例第十七条都有如下的规定：公路管理机构有权检查、制止各种侵占、损坏公 路、公路用地、公路附属设施的行为。公路监督检查人员依法在公路、建筑控制区等进行 监督检查时，任何单位和个人不得阻挠。公路监督检查人员执行公务，应当佩戴标志，持 证上岗。公路监督检查及持证上岗显然是行政行为的特征；三是路政管理规定第三十 四条规定的公路赔（补）偿案件的处理程序也符合行政行为具有严格程序性的特征；四是 公路法第八十五第二款及路政管理规定第三十八条都有如下的规定：对公路造成 较大损害、责令停驶，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。责令停驶显然也是行 政强制的措施。 （二）路政追偿案件的处理结果并没有行政行为的特征。理由：一是具体行政行为具有执 行力，即行政强制执行。根据行政法的理论，行政强制执行必须有法律上的依据，这也是 行政强执行最基本的依法执法原则。而公路法 、 广东省公路条例等法律法规及规章 都没规定依据公路赔（补）偿通知书能强制执行或申请法院强制执行。从此可判断， 路政追偿案件的处理结果不具行政行为的特征；二是路政管理规定第三十六条规定： 当事人对公路赔（补）偿通知书认定的事实和赔（补）偿费数额有疑义的，可以向公 路管理机构申请复核。这里说的是复核，而不是复议，但除抽象行政行为、国防外交行为 及内部行政行为不能申请复议外，大多数行政行为都能申请复议。从此也看出路政追偿案 件的处理行为不具行政行为的特征 以上二方面显然是一个矛盾的论述，这也是本人很感困惑的原因。 三、对路政追偿行为性质的个人看法 本人认为，路政追偿即公路赔偿案件的处理行为属民事行为，不属行政行为，公路部门单 方出具的公路赔（补）偿通知书不具强制执行力。当事人收到公路赔（补）偿通知 书后不主动履行缴款责任的，公路部门只能起诉到法院，通过法院判决再执行，而不能 直接凭公路赔（补）偿通知书自己强制执行或申请法院强制执行。理由是： （一）公路赔（补）偿决定没有强制执行力。我们知道，行政行为的最显著特征是主动性、 单方面性，具体行政行为具有确定力、拘束力和执行力。要判断一个行为是否是行政行为， 可看是否具有以上方面的性质，如没有以上方面的属性，则不属于行政行为。上一点已说 过，行政强制执行必须有法律上的依据，而公路法 、 广东省公路条例等法律法规及 规章都没规定依据公路赔（补）偿通知书能强制执行或申请法院强制执行。从此可判 断，路政追偿案件的处理行为不具行政行为的特征。 （二）路政追偿行为不能归属于现行行政法所规定的具体行政行为的那一种类型。根据行 政法的理论，具体行政行为可分为以下主要类型：行政处罚、行政强制、行政许可、行政 征收、行政征用、行政指导、行政给付、行政检查、行政调解及行政裁决等。显然，路政 追偿行为不是处罚、强制、许可、征收、征用、指导、给付、检查行为。尽管行政行为有 行政赔偿及行政追偿行为，但行政赔偿是指国家对合法权益受到损害的公民、法人及其他 组织给予的赔偿；而行政追偿是指行政义务机关向行政赔偿请求人支付赔偿费用以后，依 法责令对造成行政侵权损害有故意或重大过失的工作人员或受委托的组织和个人承担部分 或者全部赔偿费用的制度。显然路政追偿与行政赔偿或行政追偿行为是两码事。那么，路 政追偿行为是否属行政调解或行政裁决行为呢？ 1、行政调解是在国家行政机关的主持下，根据当事人双方自愿为基础，以国家法律、法规 及政策为依据，通过对争议双方的说服与劝导，促使达成协议，以解决有关争议的活动。 从行政调解的概念可以看出，行政调解有如下特点：一是涉及的主体有三方，争议双方当 事人及行政机关；二是要有调解活动这一环节。损坏路产赔偿案件属高速公路的，主体有 三方：损坏路产当事人、高速公路公司及省公路管理局，虽符合行政调解主体要求，但处 理损坏路产时却没有调解这一环节。普通公路损坏路产赔偿案件，不但没有调解这一环节， 而且只有损坏路产当事人及市（县、区）公路管理机构此二方当事人，更不符合调解特征。 因此，路政追偿行为不是行政调解行为。 2、行政裁决是指行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对平等主体之间发生的、与 行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷（争议）进行审查，并作出裁决的具体行政行 为。行政裁决具有如下特征：一是跟行政调解一样，涉及三方主体；二是依申请的行政行 为，没有当事人的申请行为，行政机关不能自行启动裁决程序；三是除属于法定终局裁决 的情形外，当事人可依法申请行政复议或提起行政诉讼。损坏路产赔偿案件，一方面属普 通公路的案件只有二方当事人，另一方面赔（补）偿决定都是由公路管理机构一方决定， 并没有依当事人申请后才作出的裁决，再有当事人对赔（补）偿决定也不能依法申请行政 复议或提起行政诉讼。所以，损坏路产赔偿案件的处理行为也不符合行政裁决特征，不属 行政裁决行为。 3、或许有人说，由于行政管理的多样性，行政法不可能穷尽所有行政行为的类型，所以路 政追偿行为不能归属于现行行政法所规定的那一种类型也不足为怪。退一步来说，估且承 认路政追偿行为是行政行为，但由于公路赔（补）偿决定没有强制执行力，而我们用行政 手段去处理问题的目的是提高行政效率，节约行政成本，既然公路赔（补）偿决定不能由 我们公路部门强制执行或申请法院强制执行，仍要走民事诉讼才能进行追偿的道路，达不 到高效、节约的目的，却又要负担行政处理程序的严格性责任，那么，这样的行政行为要 不要也罢。 近日，浙江省港航管理系统基层站所标准化建设规范研究课题通过了省港航管理局的验收。 今年以来，嘉兴市港航管理局受省港航管理局的委托，开展了“浙江省港航管理系统 基层站所标准化建设规范”的课题研究工作。为完成该课题任务，嘉兴市港航管理局以开 展“行政执法规范年”活动为抓手，以立足实际、适度超前、有序推进为原则，形成了港 航基层站所的建设规范、形象标识、管理制度、执法职责、分级管理和装备配置等内容， 统一了港航基层站所的形象、装备、制度、队伍、文化等标准，建立了港航基层站所的 “三级管理”模式。通过港航基