对检察机关内设机构设置问题的思考

对检察机关内设机构设置问题的思考 【内容提要】检察机关恢复重建三十多年来,各地检察改革力度不断加大。 人民检察院组织法对检察机关内设机构的设置做了原则性的规定:“最高人 民检察院根据需要,设定若干检察厅和其他业务机构 ,地方各级人民检察院可以分 别设立相应的检察处、科和其他业务机构” 。这一规定突出了内设机构设置的灵 活性,为基层检察院的改革和完善提供了发展和探索的空间。进一步改革和完善 基层检察院机构设置,是一个值得实践与探索的重要问题。 【关 键 词】基层检察机关 内设机构 改革 在深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的 今天,基层检察机关作为履行法律监督职能的基础单位, 其内设机构设置是否科学、 合理,直接影响到检察职能的发挥以及检察机关在人们心目中的形象和地位。因 此, 思考检察机关尤其是基层检察院内设机构的改革, 建立科学合理的内设机构体 系, 对于促进各项检察业务的深入开展,加强法律监督能力建设,全面推进检察事 业, 具有非常重要的意义。 一、基层检察院内设机构设置的现状 从 2002 年机构改革以来,基层检察院根据人民检察院组织法 的有关规 定, 以宪法赋予检察机关的法律监督权能为中心,一般设立了侦查监督科、公诉科、 反贪污贿赂局、反渎职侵权局、监所检察科、民事行政检察科、控告申诉检察 科、办公室、政工科、警务科、监察科、案件管理中心等内设机构,这些机构的 设立从数量上来看,基本都是上下对应设置,从功能上来说,与法律赋予检察机关 的职能基本相适应,较好地履行了法律监督职能,维护公平正义,打击犯罪, 维护社 会稳定,对促进社会和谐起到了重要作用。但是随着社会的发展变化, 现行检察机 关基层院内设机构体系,显示出了不少不适应或即将不适应社会发展和检察事业 发展的环节和部位,主要表现在以下几个方面: (一)内设机构设置乱。检察机关内设机构的设置与检察职权的内部配置密切 相连,内设机构设置的是否科学、合理,直接反映了对检察权的认识。目前全国甚 至是同一地区的基层检察院的内设机构没有统一标准。同样是基层院,山东省淄 博市的基层院都设研究室,而东营市的基层院则没有设研究室 ,研究工作或设在办 公室或设在政工科。以东营市职务犯罪预防科为例,目前仅东营区院计划单设预 防科,其他县区院则把预防科放在反贪局内。预防机构独立设置, 还是与反贪局合 为一体,反映了对职务犯罪预防职能的不同观念,即检察机关进行职务犯罪预防与 查办职务犯罪案件是不是各自独立的两个职能。 (二)内设机构名称乱。在现有的内设机构中,职能大体相同的内设机构,名称 却存在着明显的差别。同是检察政治工作部门,山东省的淄博、济宁等市的基层 院设政治处,下设组织人事科,宣传教育科, 而东营市的基层院设政工科, 不再具体 划分。又如,研究工作, 有的设研究室, 有的设政研室, 有的设法律政策研究室、有 的设宣传调研科。同样是基层院,有的反贪局按一个副科级单位设置 ,有的内设侦 查一科、二科、综合科等几个副科级单位。 (三)派出机构乱。有的派出机构是副科级,有的甚至连副科级也算不上。有 的叫派出检察室、有的叫派驻检察室、有的叫乡镇检察室。目前山东省正在大 力推行派出检察室,淄博市的基层院设了大量的派出机构 ,仅博山区院就设置了三 个派出检察室,均为副科级,临淄区院也设置了两个派出检察室,没有明确级别, 而 东营市基层院的派出检察室则正在筹建中。派出检察室的设置直接涉及到检察 职能延伸的空间问题,也涉及到对检察权性质功能的理解。 (四)内设机构设立缺乏自主权。根据人民检察院组织法的规定,内部机 构的设置应当由检察机关根据工作需要进行确定,但现实情况却大相径庭。基层 院要设立某个业务机构,不仅本身无权决定,而且连上级检察机关也难以左右,必 须报本级机构编制部门进行审查批准。而机构编制部门往往以政府各级部门之 间是否平衡作为是否批准的出发点,致使有的业务机构 ,尽管从检察机关来看确属 需要,非设不可, 但机构编制部门却很难予以批准。即使按照上级检察机关命令下 文设立机构,如果得不到机构编制部门的认可,也难以名正言顺。目前东营市基层 院的监察科(或称监察室)、案件管理中心即属此类情况。 二、现行机构设置对行使检察权的影响 基层检察院内设机构设置上的混乱在一定程度上反映了检察机关对自己的 职能如何分类尚无统一的、明确的认识。这在很大程度上影响了检察权的有效 行使和检察机关的公众形象。 (一)部分检察权的行使出现空白。机构设置是权力行使的组织保障。法律赋 予检察机关的职权,只有通过一定的机构设置,落实为具体职能部门,才能保证其 行使。例如,刑事诉讼法第 224 条明确规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的 活动是否合法实行监督”,即法律赋予检察机关对刑罚执行活动进行监督的职权。 但是由于基层检察院的内设机构只有监所检察科,所以对刑罚执行活动的监督仅 限于看守所,而对于法律规定由人民法院执行的大量的财产刑, 由派出所执行的缓 刑以及对假释、保外就医的社会服刑人员,就没有机构承担监督的职责。 (二)影响检察资源的充分利用。检察机关的资源本身十分有限,但是由于机 构设置的不科学、不合理,使有限的资源不能充分发挥作用。例如 ,东营市基层院 的政工科,一般是二至四人,除了干部人事、教育培训、检察宣传、检察政工四项 基本工作之外,还要负责机关党建、各类主题实践活动、劳资保险、表彰奖励、 精神文明建设、社会治安综合治理等工作,人少事多 ,常常是年头忙到年尾。同时 各项主题活动要开展的有声有色,就得经常找些事来做 ,这无疑又给业务部门增加 过多的非业务活动,以致把检察机关的大量精力用在检察职能以外的活动上。 (三)影响执法规范化建设。近年来,检察机关努力加强执法规范化建设,这是 保障检察机关依法独立公正行使检察权的重大举措。但是,执法规范化的基本前 提是组织机构的规范化。如果检察机关内设机构本身就不规范,各个检察机关有 自己的设置,全国、全省甚至全市就很难形成统一的执法规范, 规范化建设也自然 无法实现。因为机构设置与职权划分是分不开的。机构设置不同,职权划分、制 约以及对行使职权的考核就无法相同,执法规范也就难以做到统一。比如 ,同样是 基层院的反贪局,设两个侦查科和设三个侦查科的院 ,在职务犯罪侦查权的分解方 面必然会有所差别,而这种差别也就必然会带来具体规范上的差异。 三、检察机关内设机构设置应遵循的原则 基层检察机关内设机构设置要根据宪法和法律的规定,结合基层检察工作的 实际,以实现强化法律监督职能,维护公平正义为目标。因此,应遵循以下原则。 (一)统一规范原则。基层检察机关之间以及基层检察机关与上级机关之间内 设机构的数量、名称应大体一致,相互对应。所设机构的职能目标应统一 ,分工和 隶属、制约关系要明确,务求形成完整统一,相互协调,各司其职, 各负其责的法律 监督体系。 (二)依法设立原则。基层检察机关内设机构的设置,必须根据我国宪法和法 律的规定进行,必须在具有中国特色的社会主义法治前提下 ,依照人民检察院组 织法开展。 (三)协调发展原则。宪法和法律赋予了检察机关法律监督的权利,因此,在内 设机构设置上必须从强化法律监督的整体功能和有利各项业务工作协调,可持续 发展的要求,防止片面追求某一方面的强化和发展而导致整体功能发挥的不全面、 不协调、不稳定。 (四)精简高效原则。基层检察机关的内设机构设置要进一步完善法律监督职 权配置的科学性、合理性,在宪法和法律的规定范围内 ,从既有利于协调、配合, 又有利于监督制约,既有利于发挥法律监督单项职能 ,又有利于发挥法律监督整体 职能出发,对机构进行适应的精简、调整、合并和充实, 使机构设置更为合理、科 学、精干高效,为实现法律监督功能的最大化和最优化构建立相应的组织载体。 四、基层检察机关内设机构改革的思考 基层检察机关内部机构设置是一项系统工程,应根据宪法和法律的规定 ,以充 实基层检察机关的业务工作为主,合并职能重叠部门 ,以求达到提高工作效率和工 作业绩的目的。 (一)将侦查监督科、公诉科合并,成立刑事检察科。基层检察机关分设侦查 监督科和公诉科,主要是为了加强内部监督制约,现在各基层院都专门成立了案件 管理中心,其在承担案件受理、分流、登记、备案的程序性职能之外, 应该更加充 分履行对案件的监督管理职责。这样,就可以将侦查监督科和公诉科合并 ,节省、 整合司法资源,推行谁批捕、谁主诉的办案机制,减轻集中受案的压力,加快办案 速度。 (二)将公诉科的抗诉职能并入民事行政检察科,成立审判监督科。以山东省 东营市河口区院为例,2007 年至 2011 年上半年间,刑事案件提出抗诉 26 件,改判 1 件,而提起公诉的案件有 777 件, 提抗和改判率仅为公诉案件总数的百分之四。 究其原因,主要是因为有些公诉案件怕被法院判决无罪, 影响办案质量,所以对法 院有所忌惮,公诉人不愿抗将公诉职能与抗诉职能相分离, 必将大大增加刑事案件 的抗诉数量和质量,形成监督机制以保证办案质量。刑事抗诉职能与民事、行政 案件,都是针对法院不公的判决、裁定,完全可以合二为一,成立审判监督科。 (三)将控申科(受理举报部分 )反贪局、反渎局、司法警察大队合并,成立职务 犯罪侦查局。控申科受理的自侦案件线索,与反贪局、反渎局一脉相承 ,将控申科 受理举报职能编入职务犯罪侦查局,有利于对举报线索的协调、递转、快捷地处 理, 减少流转程序, 提高工作效率。反贪局、反渎局同属检察机关职务犯罪侦查部 门, 而在基层院司法实践中,遇有大要案、疑难复杂案件,往往整合这二个局的侦 查资源,而且渎职贪贿案件往往相互交织在一起,统归一个部门管辖,有利于线索 的深查细挖,形成反腐合力,提高侦破职务犯罪成功率,有效利用司法资源。司法 警察大队基本上是为职务犯罪侦查提供警务上的保障,可以归入职务犯罪侦查局。 (四)将监所检察科改为刑罚执行监督科。从刑事诉讼法规定的职能看,监所 检察科的名称完全不能涵盖其职能,因为监所科除对监狱、看守所等刑罚执行机 关的执法监督外,还承担了对监外五种人的检察监督。因此 ,可以将监所检察科改 为刑罚执行监督科,以体现检察机关刑罚执行监督的属性。 (五)将监察科(监察室 )并入政工科