引入社会资本参与土地整理

引入社会资本参与土地整理 对我区“两安”用地开发整理融资模式的探讨 一、撬动土地杠杆，助力城市发展 日前，长沙市委书记陈润儿接受人民日报、新华社等主流媒体采 访，描绘“两型社会”美好 蓝图时这样说到：“ 长沙的未来看河西” ，并提 出先导区建设要在推进土地管理制度等方面大胆探索，尽快实现城市 建设从粗放经营向集约经营的转变。岳麓区作为大河西先导区建设的 主战场，在其中扮演着重要角色，肩负着艰巨的历史使命。按照市委 提出的“拉开道路框架，形成承载功能，拓展 产业优势，展现新区雏形” 的三年行动计划要求，加快市政配套建设和进行产业结构调整乃当务 之急。由于岳麓区城市建设发展起步较晚，目前我区的家底薄，财力 弱， 有限的 财政预算资金难以满足城市大建设、大发展的需要。土地 是资源之母， 财富之本，是可充分利用的宝贵资源，城建投资运营主 体需要深化“ 经营城市 ”的理念，将城市建 设与土地资源的开发利用结 合起来，利用土地资源进行筹融资，用土地收益弥补项目投资缺口， 通过撬动土地杠杆，助力城市“又好、又快、跨越发展”。 根据长沙市关于进一步加强被征地农民安置工作的意见相关 精神，我区今年出台了岳麓区“两安”用地处置管理暂行办法，办法 以“ 推动土地集 约利用，促进社会主义新农村建 设， 维护农村集体经 济组织及村民合法权益” 为中心思想，由政府 进行宏观调控，运用市 场手段进行土地整理项目的运作，按照“效益 优先、有序推 动”的原则， 全面推动 “两安” 用地的开 发整理，充分 盘活区内存量土地资源。 二、资金来源受限，困扰我区土地开发整理工作 根据文件精神，我区剩余的“两安”用地由区政府委托长沙市麓山 城投土地开发有限责任公司统一收购，由其作为运作主体进行土地一 2 级开发。所谓土地一级开发是指由政府或其委托的企业，对区域范围 内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆 迁、安置、补偿，并 进行适当的市政配套 设施建设，使之达到“ 熟地”出 让标准，再对“ 熟地”进行有偿出让或转让的过程。土地从征地拆迁到 进入交易市场，往往需要 13 年的时间，而土地增值收益定向返还 所需时间可能更长，因此，土地整理运作主体必须融资垫付巨额资金 在一个较长的周期内进行土地一级开发。 目前我国土地整理项目融资主要依靠政府，绝大部分资金来源 于以下三块：第一，政府财政拨款；第二，银行信贷或集合委贷获取资 金；第三，通过信托公司发行信托产品筹措资金。统一收购开发整理 的制度实施后，客观上要求对需要盘活的土地实行敞开收购。在我区 财力有限兼顾不够的现实情况下，通过银行信贷或信托筹资成为土地 整理项目融资的主要途径，但由于国家宏观调控，信贷政策从紧，想 通过这两种方式实现融资也变得异常困难。土地整理融资难的问题进 一步凸显， 资金来源受限必定会严重影响和制约土地开发整理的推进 和产业化形成。迫切需要另辟蹊径，寻找出一种适合、高效的融资模 式。 三、土地整理项目融资模式分析 从理论上来说，土地开发整理项目的融资模式主要有以下几种： （一）政府自筹。由政府投入一定量的财政资金、专项资金或信 贷资金，以政府控股的“ 城市投资管理中心”或“ 土地开 发公司” 等作为 运作主体，组织实施土地整理项目，将该区域已整理土地的招拍挂增 值收益、土地出让金返还等资金作为后续投入来源或还款来源。因各 地财政资金普遍趋紧，加之受人力、技 术等方面资源的局限，以政府 直接经营土地整理的项目较少。 （二）代建制。即由政府招标选定项目代建单位，后者以项目法 3 人身份再行招标选定承包商，从而实现项目的运作。代建制的融资主 体为代建单位，政府只起监督和指导作用，待项目完工经审计后移交 政府。一般而言，代建制主要以建设道路、 桥梁等基础设施为主，考虑 到土地整理项目的政策敏感性，土整项目实行代建制的可能性不大。 （三）BOT 制。BOT(Build Operate Transfer)即建设- 经营-移交， 是指政府通过契约授予私营企业一定期限的特许专营权，许可其融资 建设和经营特定的城市建设项目，并准许其通过向用户收取费用或出 售产品的方式清偿贷款，回收投资并赚取利润。特许权期限届满时， 无偿移交给政府。这种模式适用于经营性市政设施的建设，对于土地 一级开发项目来说难于操作。 （四）PPP 制。PPP（Public Private Partnership）是指政府与企业基 于土地整理项目而形成的相互合作形式。通过这种合作形式，合作各 方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。项目运作时，政府并不 是把项目的责任全部转移给企业，而是由参与合作的各方共同承担责 任和融资风险。因此，在 PPP 模式的组织机构中，参与项目的政府和 企业之间是以平等的方式发生相互影响。一般来说，PPP 模式较其他 融资模式具有以下优势： 1、PPP 模式操作灵活。运作土地整理项目时，政府或其指定的企 业可以按照平等合作、互利互惠的原则，通过招投标等途径确定项目 资投人，双方可以就合作的领域、资金投入的多少、运作时间的长短 以及资金回报率等涉及项目运作的各方面问题进行平等协商，合作内 容、运作模式等都可以灵活操作、自由选择，最终达成项目运作的合 作协议。 2、PPP 模式能合理分配项目运作风险。PPP 是一种完全市场化， 以效益为先的运作模式，政府或其指定企业与社会投资人进行项目合 作前，都必定会对项目进行可行性研究和风险分析，有利于在项目运 4 作的初始阶段充分考虑、合理分配整个周期的运作风险，真正做到将 风险与利润相挂钩，既可以保障到投资者利益，又能有效防止国有资 产流失。 3、在 PPP 融资模式下，有意向参与项目土地二级市场开发的企 业可以尽早和项目所在地政府进行接触，能在前期规划设计等方面为 政府做大量的工作，政府亦可利用企业的资金优势及资源整合能力， 提升城市建设的品质，加速城市发展的步伐，能节约建设费用，节省 准备时间，从而取得多方共赢的效果。 4、PPP 模式下，通 过采取项目包装、宣传策划等市场化运作手段， 能有效提高土地整理项目知名度和美誉度，能吸引更多的企业参与挂 牌土地的竞拍，从而提升土地价值，提高拍卖价格，可以实现土地增 值收益最大化，市场化运作模式也有助政府吸收和积累先进的管理、 营销经验。 5、土地整理是比较复杂且系统性很强的投资运作项目，PPP 模 式易于政府部门对其进行管理和调控。这种模式下，政府对项目仍然 有主导权，包括所有权、经营权和管辖权等，可以在项目运作时集中 解决涉及居民拆迁、安置以及城市规划等诸多问题。 PPP 模式因其融资效果显著、可操作性强，在西方发达国家被普 遍采用，国内不少城市也进行过一些积极有益的尝试和探索，如重庆 市早在 2007 年就出台了关于积极引进和规范社会资金进行一级土 地整理的意见，昆明市也于今年 7 月颁发了昆明市社会资金参与土 地一级开发整理项目的办法，就鼓励、引 导和规范社会资本参与土 地开发整理工作提出了具体措施和办法，具有很强的可操作性。今年， 国务院发布的关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见，强调 了要“ 鼓励民 间资本参与土地整治” 、“积极引导民 间资本通过招标投 5 标形式参与土地整理”，这一意见的颁布，为 各城市采取 PPP 模式运 作土地整理项目提供了更为明确的政策依据。 四、PPP 模式进行土地整理应注意的事项 应用 PPP 模式引入社会资本，按市场化模式运作土地开发整理 项目，既能有效的减轻政府财政支出的压力，又能提高项目运作的效 率，同时也不会 产生公共产权争议的问题。因此，采取 PPP 模式，对 于推进土地开发整理工作，促进城市建设良性互动发展将会起到十分 积极的作用。但是，运用 PPP 模式进行土地整理，有几个需要特别注 意和重点解决的问题： 1、选择投资人必须慎重。土地整理项目特别是“ 两安”用地的整 理涉及被征地农民、被收购土地经济集体及当地政府等多方的切身利 益，在引入社会资本参与土地项目运作时，既要尽可能地实现尽量多 的项目运作收益，又要充分考虑影响项目运作的诸多不确定因素，做 到有效规避风险的同时争取收益最大化。选择可靠、具有实力的合作 方至关重要，筛选投资人时，一要进行严格的资信审查，选择出信誉 好、实力强 的投资人作为合作方，有效降低因合作方原因致使项目运 作不顺的风险；二要以招投标、竞争性谈判等方式，选择资金最充足、 投资回报要求最低的投资人作为合作方，通过竞争可以达到低成本高 效率的目的，从而使项目回报资金能更多地分配到区、乡镇（街道）两 级政府和村集体经济组织、被征地农民的手中。 2、选择项目要有计划。目前，我区未开 发的“ 两安”用地有四千多 亩，分散在各个乡镇（街道）、村，土地面 积大小各异，周边环境各有不 同，还有地理位置等多方面因素使得每宗土地的市场价值相差悬殊。 根据效益优先原则，选择地块前，必须做好土地前期效益评估，并根 据评估信息做好土地整理的计划，确保预期收益好的项目优先整理， 6 以期获得良好收益滚动开发其他项目，真正做到有序推进、良性发展。 3、政府角色需要转换。PPP 模式离不开政府的积极推动，因此政 府顺利完成角色转换也是非常重要的。按照完善社会主义市场经济体 制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性 作用，最终 建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方 式多样、中介服 务规范、宏观调控有效的新型投资体制。在这种新思 路下，政府应由过去在土地整理工作中的主导角色，转变为与私人企 业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程 中，政府应对 投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，形成风险 共担、利益共享的政府和商业性资本的合作模式。政府改变为扮演组 织者和促进者的角色，而不再是全部资金的供应者和经营管理者，不 再承担巨大的投资风险和商业风险。 4、需设计合理的风险分担结构。PPP 项目融资是否能够成功最 主要的因素是项目的风险分担是否合理。政府部门在设计风险分担结 构时要考虑项目方案的吸引力,一个合理的风险分担结构是一个项目 方案是否具有吸引力的关键。通常可根据各方获利多少的原则考虑相 应承担的风险,使项目参与的各方包括政府部门、民营企业及其它投 资人等都能够接受。只有项目方案具有较强的吸引力,项目才具有可 操作性。 5、要形成有效的监管构架。项目具有可持续性的前提是项目运 作主体必须保持良好的财务状况,同时利益相关方一定要进入监管过 程。政府监 管不利将会带来各种各样的风险,监管效率应成为政府监 管的最重要目标。良好的监管框架的形成和监管能力的执行,是一个 项目得以顺利完成以及未来的运营顺畅的重要环节。政府监管必须确 定一种承诺机制,以保证企业资产的安全性,降低企业融资成本,并给 7 企业提供投资的激励。同时,政府监管必须能够保证企业生产或运营 的可持续性,让接受监管的企业得到合理的利润收入。 6、应加强专业人才培养。PPP 模式操作复杂，需要懂经济、法律、 营销、 财务 、合同管理、 专业技术等各方面的人才。PPP 模式在我国是 近几年才发展起来的，属新生事物,可以借鉴的经验不多。因此要加强 人才的培养，应着重培养复合型、开拓型人才，确保项目立项、签约、 实施能够高效率地完成，同时也能增强社会投资人的投资信心。 五、应用 PPP 模式运作我区“两安”用地整理项目 借助市、区两级政府对农民“两安”用地开发整理的优惠政策，今 年长沙市麓山城投土地开发有限责任公司通过主动与街、村接洽，积 极展开谈判，已完成了对天顶乡 271 亩和望岳街道藕塘村 260 亩“两 安”用地的收 购，另有多个 乡镇（街道）、村表达了希望加快收购整理 “两安”用地的意愿。通 过前期的大量工作，这两宗土地一 级开发的政 策性障碍基本得以克服，只待资金到位就可进行项目运作，在银行贷 款资金难以到位的情况下，应用 PPP 运作模式引入社会 资本参与我 区“两安”用地的开发整理， 预期能有效突破项目 资金瓶颈，但需从以 下几方面进行规范，完善操作程序，从而形成安全可靠、切 实可行的 社会资本进入“ 两安” 用地开发整理领域的操作管理办法。 1、确定社会资金的准入领域：“两安”用地土地整理的资金需求主 要在以下三个阶段：第一，土地收购阶段；第二，土地征地、拆迁补偿 阶段；第三，土地平整，市政配套投入及土地出让前的其他相关投入。 根据项目运作的资金需求，可以让社会投资人全程参与项目运作，也 可分阶段进行融资，即只让社会投资人参与某个领域和阶段的开发整 理。 2、明确准入资金的范畴：按照市场经济原则，准入资金的领域范 畴应尽可能地放宽，除岳麓区财政性投资以外的合法社会资金都应准 8 许进入我区“两安” 用地的开 发整理，包括国有或国有控股企 业的资金， 集体企业、股份合作、联营企业、有限 责任公司、股份有限公司、私营 企业、个体工商户、自然人等社会主体的资金，外商企业资金以及基 金、信托等各种形式的资金。 3、公开方式选择合作方：“两安”用地开发整理项目社会投资人的 选择应按照“ 公开、公平、公正”的原则，严格遵守长沙市招标管理办 法，在招投标监督机关的监督下，通过公平招标、邀请投标或竞争性 谈判等方式来确定。 4、制定项目运作模式：土地整理项目以何种模式进行合作，涉及 合作双方的责、权、利，社会投 资人应保障项 目运作资金投入，可全额 投资或按比例投资参与“ 两安” 用地的开发整理，但仅限于对“两安” 用 地的前期整理。长沙市麓山城市建设投资有限责任公司作为运作主体 则负责项目的具体运作，土地在完成整理达到挂牌条件后，严格按招 标、拍卖、挂牌的法定程序出让。 不给予投资 方取得整理土地的优先 权，不设置有利于投资方竞买整理土地的条件。 5、严格管理项目运作资金：对于“两安”用地项目运作的资金要严 格管理，土地收购、 项 目拆迁、基 础配套等费 用支出及返还资金实行 专户储存， 专款专用，封闭运行，由区 财政局全程监管，项目完成后由 区审计局进行专项审计。并建立起监察、财政、国土、建设、规划、法 制办等区职能部门参与的招标监督和实施管理机制，防范政府行政责 任风险，防止国有资产流失。 6、保障投资人的投资回报：应保障投资人能获取适当的投资回报， 可分两部分对投资人进行投资回报，一是给予其不超过百分之十/年 的投资利率，此部分为固定回报；二是土地增值收益的分配，此部分 为不固定回报，根据项目收益的多少和投资人的出资比例进行计算分 配。 9 7、建立起合理的退出机制。要充分估计项目运作终止的可能因 素，对于因国家法律法规、政策变化及不可抗拒因素导致合作项目无 法继续开展的, 合作双方可以通过平等协商，停止合作关系、提前清 算后，终止合作项目运行；对于某合作方单方面退出造成合作项目无 法开展的，需在合同约定违约责任。