公务员职位分类(三)

那么在行政执法类职位这个大的内容之下，我要给大家讲三个内容，设立行政执法类 职位的必要性在哪里，前面提到过，设专业技术类职位，大家的意见比较统一，设行政执 法类职位，大家的意见在一段时间之内不太统一。为什么不太统一？刚才我给大家列举了 一系列数据，列举了一系列的部门，请大家反过头去反思一下，回顾一下，公安部门、国 税部门、海关部门、工商部门、质检部门。有观点认为，这些部门的公务员本来已经吃香 的、喝辣的了，不存在职位的问题，这些部门不是清水衙门，是比较肥缺的部门，是人人 向往的部门，是吸引力很大的部门，还有必要在这些系统、这些部门当中设行政执法类职 位吗？所以为什么要设行政执法类职位，必须做出正面的回答。所以，管理的科学性，我 们出台公务员法有三个目的。第一个是优化管理，第二个是加强监督，第三个是保护公务 员的合法权益，我们优化管理首先应该去掉一些感情色彩，任何人都有感情，任何人对各 大部门都有自己的特长，但是我们在设行政执法类职位这个问题上，还是应该与全国人大 已经通过的公务员法相一致，公务员法一旦通过，就不是哪个人的观点，就成为国家的意 志，我们从尊重宪法、尊重法律这种法律精神出发，还是应该依据法律的规定，在设置行 政执法类职位上，取得共识，在工作当中经过大胆而谨慎的工作，把设行政执法类职位这 个工作做好。 基于这个目的，我把设立行政执法类职位的第三个必要性给大家简要的说一下，以求 跟大家达成共识。 第一，基层一线执法队伍已经成为最难以管理的一支公务员队伍。这是对现状的基本 判断。我们党和政府从来没有停止一线执法队伍，我们党和国家从来没有停止过，想方设 法对一线执法队伍进行结构优化，提高他的素质，规范他的行为，从来没有停止过。这支 队伍数目庞大，根据基本的统计数据，一线执法队伍在公安、国税、地税、工商、质检、 环保、药检这几大系统将近两百万左右，它数目庞大，队伍庞大，作用重要。基层一线行 政执法队伍是社会管理与社会监管的直接履行者，政府职能的载体是机关，但政府职能最 微观的载体是公务员个人，社会管理职能和市场监管职能非常重要，但是社会管理职能和 市场监管职能的直接履行者、直接载体、直接承担者是基层一线执法公务员，是政府形象 的窗口，是老百姓接触最多的一个公务员群体。所以说，他作用重要。基层一线的执法队 伍成为最难以管理的一支公务员队伍，最关键的原因，方方面面的共识是现行的制度设计 约束功能不足，激励功能不够。该约束的没有到位，该激励的也没有到位，约束和激励都 没有到位，那么就难怪一线行政执法队伍已经成为党和政府十分头痛的问题，一个急需要 改变的问题。这是第一点，我们必须把问题拎出来才能有的放矢，使现行的制度设计约束 功能不足、激励功能不够，才导致一线执法队伍出现这种状况。当然我们不否认一线执法 队伍，特别是一线基层公务员队伍，执法队伍有少部分人是素质比较差的问题。 下面我给大家再深入剖析一下为什么说现行制度对基层一线的行政执法队伍约束不够， 约束不够，加以约束，我们清理整顿执法队伍，我们加大对执法队伍的监管，那不就是约 束吗？各方面的共识是这样的。为什么约束不够呢？就是因为没有行政执法类职位的设立， 所以就没有这一类职位的任职资格标准和基层一线执法公务员最基本的素质标准，坦率的 说，什么人都能执法的观念在基层政府、地方政府还有相当的市场，简单执法、粗暴执法、 执法就是犯法，这样一些负面的后果由此而生。这一讲总的标题是公务员的职位分类，在 导言当中我就给大家说过，职位分类在工作当中具体为两个方面的表现，第一是类别划分， 我们就是要划行政执法类职位，第二，就是要确定职位的任职资格条件，就是要确立他的 基本素质标准，我们设置行政执法类职位，就是要体现对行政执法类公务员的严格要求， 严把进口，明确党内职责，规范执法行为，在考核环节增加社会的评价因素，严格执法的 责任追究，这是约束不够。 刚才说基层一线的公务员执法队伍最难以管理，一是约束不够，二是激励功能不足。 激励功能不足体现在何处呢？我下面要给大家简要介绍，设立行政执法类职位必要性的第 二点根据就是设立行政执法类职位，是推动政府职能转变的需要，这个主要是从激励的角 度说的。 基层执法队伍、基层执法部门的队伍基数越大，压职、压级的问题越严重。我在公务 员职位分类这一讲当中第一个问题当中，现行分类制度面临的主要问题有两个问题，第二 个问题是为基层公务员提供的职业发展台阶太少，过少，这是第一层含义，同样的是基层 部门，情况也是不一样的，也是不平衡的，有的部门是基层执法部门，它的队伍基数比较 大，我们以公安系统为例。地级公安局根据测算平均是 1600 个人，县级公安局根据初步测 算，平均是 550 个人。大家想想，地级市的人事局、档案局、其他的职能部门肯定没有 1600 人，也就是 100 到 200 人左右。这里面就导致了一个小小的悖论，中国公务员的职位 层次，中国公务员的职数，是根据职务层次是根据结构规格来确定的，地级公安局跟地级 档案局机构规格都是一样的，但是队伍基数越大越吃亏，压职压级的问题越严重，公务员 的职数是根据领导职数来确定的，地级市公安局的领导职数跟地级档案局的职数是一样的， 但是队伍基数比较大。 刚才给大家说两个重要的数据，为了调动公务员的积极性，现实对警察的激励太弱了， 为了调动基层警察的积极性，有的公安机关被迫增设机构，导致内设机构混乱，降低了办 案效率。公安部有一个部门出具了一份研究报告，提供了一个数据，从科学管理的角度地 级市公安局合理的机构设置是八个左右，八个左右的机构设置能保证警力下沉，提高整个 警察的战斗力，更好的维护社会治安，保证一方平安。但是它的队伍基数太大，按常规的 办法难以调动积极性，没有办法，靠增设机构的办法，从科学管理的角度是八个，在实践 当中演变为 30 个左右，八个是最合理的，现实中是 30 个，县级公安机关从科学管理的角 度，县级市的公安机关五个左右就比较合理，实践上已经演变为 20 个左右，这种激励公务 员的做法，实际上就叫饮鸩止渴。人事管理的实践跟政府职能的转变已经构成了矛盾，我 要人力资源开发，我要人才开发，我要调动公务员的积极性，不惜想办法，从这个案例来 看，他想的办法是增设机构。请大家想一下，增设机构之后带来的后果是什么呢？带来的 后果不是优化了政府的社会管理职能，老百姓不是要求警察都坐在办公室里，老百姓要求 警察在他们需要的时候，在第一时间到达现场，帮助老百姓，为老百姓排忧解难，这才是 警察的使命，所以导致这种问题的局面，不是警察自身的问题，不是公安机关自身的问题， 是现行的制度设置本身的问题。埋怨哪一个部门，哪一个行业具体的人毫无用处。这次公 务员法当中设行政执法类职位之后，还要设行政执法职务，就是为广大的基层公务员，为 广大的基层一线公务员队伍开辟更广阔的职业发展的空间，让他在调动公务员积极性的同 时，转变推动政府职能的转变，所以如果再不为基层一线公务员提供必要的激励功能，那 么政府职能转变，特别是社会管理与市场监管的职能的转变，就没有微观保证，因为职能 最终还是通过公务员来体现的。根据调查，70%左右的基层一线执法队伍公务员，只有办 事员和科员两个职业发展台阶。 我在这个地方要顺便说一个观点，激励本身就是一种约束。约束和激励看似是一个硬 币的两个方面，有的时候激励本身就是一个约束，没有激励绝对不会有约束，在中国老百 姓的观念当中，好象有这么一种观念，都讲求政治发展，在行政学这个层次，在公务员管 理这个范围，政治发展一般把它理解成叫职业发展。 请大家试想一下，70%左右的一线执法公务员，只有办事员和科员两个职业发展台阶， 只有少数的公务员有三到四个发展台阶，也就是说，他政治发展的前途是没有的，用公务 员管理的话语系统来说，职业发展的台阶是很少的，公务员也是人，他也需要激励，他也 需要有职业发展的前途，行政执法队伍，特别是一线执法队伍为什么清理整顿效果不明显， 激励功能不足是一个根本性的原因。所以，激励本身就是一种约束。大家不要说他本来是 吃香喝辣的，就不要设专业技术类职位了。我们抛开感情色彩不谈，从管理的科学角度谈， 就是应该设专业技术类职位，就是应该规范管理，让每一个公务员，包括一线执法的公务 员，给他一个合理的职业发展阶梯，在这个地方，我有一个观点，顺便跟大家交流。 机关跟公务员个体相比，公务员个体处于弱势地位，机关应该处于强势地位，所以因 此加大对公务员权益的保护。第二，决策类的公务员跟执法类的公务员相比，我个人有一 个不成熟的看法，执法类的公务员，特别是一线执法类的公务员是处于弱势，所以一线执 法类公务员出了问题之后，一线执法类公务员该承担什么责任依法承担责任，该怎么责任 追究就怎么责任追究，决策是利益的一种划分，执行是利益的实现，从管理的上下游来说， 决策环节在上头，执行环节在中间，是在下游，所以，不能把所有的板子都打到一线执法 类公务员的屁股上，这是我一个个人的感受，跟大家交流。 第三，为什么要设行政执法类职位，也是最后一个根据，有利于落实中央已经提出的 关于决策执行监督相协调的改革要求，继续完善行政执法。简单的就说，落实行政三分法， 完善行政执法。中国共产党是我们中国的执政党，中国共产党在十六大报告中提出要按照 精简、统一、效能的原则，和决策执行监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，精简、 统一、效能大家耳熟能详，十六大报告确定的政府机构改革的原则，跟十六大之前有一个 最大的变化，就是十六大报告把决策执行监督相协调，作为推进政府机构改革的一项要求， 也是一项原则。在十六大报告之前，政府改革一般来说是概括为四项原则。第一，职能转 变，政企分开。第二，权、责一致。相同或相似的事情交给一个部门来管理。第三，精简、 统一、效能。第四，依法行政。十六大报告并没有否定这四项原则，但是从十六大报告的 决策来看，似乎把行政三分法，就是决策、执行、监督相协调作为改革的一项要求，也是 改革的一项原则，也就是说如果不反对的话，十六大报告是确定了政府机构改革的五项原 则，第五项原则行政三分法，决策、执行、监督相协调，是新加上去的。 其实大家都已经体察到了，行政三分发是俗称，十六大报告讲的相协调，决策讲求质 量，决策追求公平。坦率的讲，决策可以慢一点，但是它必须公平，必须质量，这是决策， 执行追求的是效率，在执行层面绝对不能议而不决，绝对应该追求效率。监督追求到位， 追求决策实行的社会后果，一个新的概念就叫效能。又是决策又是执行，最后社会效果如 何？这就是效能，怎么才能保证既定的决策，既定的执行，达到他预定的社会效果呢？监 督要到位，决策讲公平，讲质量，执行讲求效率，监督追求到位，保证决策执行有一个好 的社会后果，这就是效能。按照行政三分法，按照决策、执行、监督相协调的要求，各地 都在进行执法体制改革。 大家可能看过一个文件，中编办 56 号文件，根据这个文件进行执法体制改革，将来在 政府当中会出现两大类型的部门，一是政府决策部门，二就是行政执法机构。政府决策部 门很清楚，卫生局、交通局、公安局等各大职能部门，这是一类部门。第二类部门叫行政 执法机构。什么叫行政执法机构？可以方方面面包括若干类型。一，现在建立的综合执法 机构，二，经过授权或者委托承担执法职能的事业单位，三，把现在承担行政职能的事业 单位经过改组改造之后，重新打造的行政执法机构，作为一个独立机构，不管它分多少类 型，按行政三分法进行执法体制改革，两大类型的部门会楚河汉界，泾渭分明，越来越清 晰。既然决策机构和执行机构都清晰了，从事决策的公务员和从事执法的一线行政执法公 务员，他们的边界会越来越清楚。大量的事实证明，决策部门从事决策的公务员跟与行政 执法机构当中从事执法的一线执法公务员，工作性质、职位特点、素质能力、编制管理边 界会越来越清楚。 既然这样，职位类