当前我国依法行政存在的主要问题和对策

作者：哈尔滨市人民政府行政执法监督局 孙 举 依法行政是现代法制国家政府行使权力时普遍奉行的基本原则，是依法治国的必 然要求和根本标志。依法行政使我们的各项管理工作纳入法制化轨道，保证各项工 作的有序进行，从而提高工作效率，保障社会稳定，为经济发展创造一个良好的政 治环境。但是，当前依法行政方面还存在一些问题，与社会预期相比，与推进依法 行政、建设法治政府的要求相比，还有很大差距。如何理性地把握和分析这些矛盾 和问题及其根源，并积极提出相应的解决对策，是当前行政法治建设的一项重要课 题，也是政府法制工作的一项紧迫的任务。 一、依法行政存在的问题 1、依法行政工作体制不顺畅。推进依法行政，必须构建完善、系统、顺畅的工 作体制。目前，我国的依法行政工作的主管部门是各级政府法制机构，它承担着依 法行政工作规划的制定和组织实施的重要职责。实践证明，哪个地方、哪个地区政 府法制机构建设搞的好，其依法行政也就搞的比较好，社会经济事业的发展也比较 顺利。因此，党中央、国务院高度重视政府法制机构的建设，在 2001 年的党政机 构改革中，各级政府法制机构都不同程度的得到了加强。但是，目前我国的依法行 政工作体制与依法行政工作的要求还有不相适应的地方。一是“倒三角”的工作体 制影响了基层依法行政工作的开展。从机构设置情况看，政府法制机构的设置为国 家、省、市、县四级，乡一级政府未设置专门的机构。从人员分配来看，国务院法 制机构人员编制为 200 人，省级法制机构一般为 4070 人，地市政府法制机构一 般为 1020 人，县级法制机构一般 4 人左右，有的甚至只有 2 人，多数还是兼职 人员。由此可以看出，我国依法行政工作体制呈现出上强下弱的“倒三角”态势， 这种状况势必影响基层依法行政工作的开展。二是政府法制机构内部人员结构不尽 合理。从知识结构看，目前，政府法制机构的部分工作人员是从行政工作岗位转行 而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等 方面还不能完全适应依法行政的要求。从年龄结构看，尚未在总体上形成梯次的年 龄结构。从个人状况看，政府法制机构工作专业性较强，个人发展受限制，一些长 期从事政府法制工作的人员得不到提拔重用，不利于调动工作人员的积极性和主动 性。三是对“事”不对“人” ，影响政府法制机构权威。政府法制对于违法执法人 员的处理只有“建议”权而没有直接处理权，严重影响监督效果和政府法制机构的 权威，对依法行政工作产生负面影响。 2、 依法行政意识树立的不够牢固。依法行政在我国是一个全新的管理理念和管 理方式，是带有方向性和全局性的工作，做好依法行政工作就必须使依法行政成为 自觉的行为，并使之真正融入到行政管理的各个环节和领域中去。但在现实工作中， 一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于什么是依法行政，为什么要依法行政， 怎样才能依法行政，还存在模糊的、甚至是错误的认识和作法。有的把依法行政作 为一句时髦的口号，喊在嘴上，写在纸上，钉在墙上，却没有落实到行动上；有的 把依法行政同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，制定土 政策、土办法，抵制依法行政；有的长官意志严重，习惯于传统的思维方式和工作 方法，轻视法律手段重个别处理，轻制度管理重协调解决，遇到问题拍脑袋，决策 问题拍胸脯，出了问题拍屁股，导致决策失误；有的片面强调行政相对人应当服从 行政机关的管理，重权利轻责任，重利益轻服务；有的唯上、畏上、唯权、畏权， 以言代法，以权压法；有的只重视领导的讲话、批示，忽视法律的规范、引导功能， 讲话没有准则，办事随心所欲，导致行政执法水平不高；有的得过且过，不思进取， 以会议落实会议，以文件落实文件，制定政策、部署工作脱离实际，导致依法行政 缺乏具体实际的内容。 3、部分规范性文件不规范。规范性文件是指各级国家行政机关为实施法律，执 行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命 令及行政措施等。通过制定规范性文件，可以对法律法规起到必要的和有效的执行 作用，有利于完善各级政府的行政法制工作，及时解决行政管理过程中出现的新问 题，对依法行政起到了积极的推动作用。但是，在规范性文件制定工作中，也暴露 出一些突出问题：一是程序不规范。由于一些文件起草单位和个人的程序意识淡薄， 有的不按规定上报文件制定项目，有的不遵守文件制定计划，有的未进行充分的调 研论证，仅凭上级的文件或者是领导讲话便制定一个规范性文件，有的不经过政府 法制机构审核便进入审议程序等等，给规范性文件制定工作造成了一定的混乱，致 使一些急需出台文件却迟迟不能出台，使行政管理和行政执法工作陷入被动局面。 二是内容不规范。有的内容空洞，缺乏可操作性，虽然设定了禁止条款，却于法无 据，造成了禁而不止，禁而无效的尴尬局面，降低了规范性文件的权威；有的严重 不负责任，将外地经验和文件原封不动地照抄照搬，没有细化法律法规，没有结合 实际，缺乏本地特色，致使规范性文件在本地难以施行；有的文字表述不规范，不 准确，不精炼，甚至出现法律常识性错误，致使规范性文件出现歧义，严重影响了 规范性文件的正确执行；有的名称不规范。规范性文件一般应采用“规定” 、 “办法” 之类的名称，而一些地市级政府却贯于“条例” 、 “实施细则”等名称，极易造成误 解和混肴；有的实施主体名称表述不一致，在一个规范性文件中，有时是某某行政 主管部门，有时是某某局委办，有的还从行业角度出发，编造其他名称，如燃气行 业管理部门，供水企业管理部门等，却不直接点明为建设行政主管部门，使人民群 众无所适从；有的规范性文件强化部门权利的条款多，提供服务的条款少，强调相 对人义务的多，规范行政机关行为的少，出现了不适当强化部门利益，以及部门利 益法制化的错误倾向；有的行政机关为获取更多的利益，在规范性文件中违法或者 超越职权设立收费、罚款事项，与法律相抵触；有的行政机关为了争权夺利，对同 一社会公共事务，竞相出台规范性文件，造成政出多门、相互矛盾，文件“打架” 现象，重复执法，多头执法情况屡屡发生，严重损害了人民群众的合法权益；有的 审核把关不到位。一些地方的政府法制机构由于人员力量薄弱，对规范性文件的审 核把关工作做的不深不细，致使文件粗制滥造；有的屈从于上级领导压力，不敢坚 持原则，睁一只眼，闭一只眼，导致出现违法条款。三是备案审查工作不到位。当 前较为突出的表现是制而不备以及备而不审，制而不备逃避了上一级政府的监督， 备而不审导致监督流于形式；有的地方虽然出台了备案审查的原则要求，却缺乏具 体的工作制度和组织机构作保障，使规范性文件的备案审查制度难以落实。 4、行政执法监督力度不强。行政执法监督是指上级人民政府对下级人民政府、 各级人民政府对其所属工作部门，上级人民政府工作部门对下级人民政府所属相应 工作部门，以及行政机关对其所属工作人员的执法行为进行的监督。行政执法监督 是规范行政执法的有效途径，是依法行政的重要保障。行政执法监督一般采取开展 行政执法大检查和专项检查，下达行政执法监督检查通知书、法制建议书，法制协 调和行政复议等方式。虽然方式方法很多，取得的效果却不明显：一是行政执法监 督缺位。集中开展行政执法监督检查的活动数量偏少、范围偏小，有些地方每年仅 开展 12 次执法监督检查，有的甚至几年未开展行政执法监督检查活动，而且将 主要精力放在城管、规划、公安、建设等大的执法单位，未形成系统化、制度化、 经常化和全面化的执法监督格局，造成依法行政发展水平的不平衡。二是行政执法 监督滞后。认为监督就是查错纠偏，忽视事前监督和事中监督这两个最重要的环节， 偏重于事后监督，导致违法行为得不到有效预防和控制。三是行政执法监督缺威。 由于受各种原因的限制，对于违法行政行为，往往是就事论事，对事处理的多，对 人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，而违法执法者却很少受相应的惩处，不能 从根本上解决问题。 5、违法行政问题突出。行政执法是行政机关最主要的职能，是行政机关履行管 理社会职能的重要手段，法律、法规能否在实际生活中产生作用，最终要靠行政执 法来落实。同时，执法活动直接影响公民、法人和其他组织的权利义务，人民群众 往往是通过行政执法来认识和评价政府，认识和评价法律，行政执法是否公正、廉 洁，直接关系着政府的威望和法律的权威，关系着依法行政的成败。一是行政执法 主体混乱。表现为：行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执法主体不合格； 部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执法现象严重。二是行政执法“利益化” 。目前，多数基层执法队伍经费的主要来源是罚款和收费，而且罚得越多，收的越 多，返还的也就越多，使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，造成执法行为与 执法目的严重背离。执法就是罚款，执法就是收费已经成为个别执法人员的“准绳” 。甚至有些部门从自身利益出发，给每个执法人员下达罚款任务，开展罚款竞赛。 一些部门之间有利争着上，无利躲着走，争管辖，争权利，争罚款，争收费。有的 对于违法行为不是及时制止，而是任其发展，事后收拾“残局” ，有的故意设置 “圈套” ，引诱行政执法相对人违法，然后施以重罚，陷民于不义。三是执法程序 “随意性” 。有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法 相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执 法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款后定性；有的该适用普通程序的，却 适用了简易程序，该适用简易程序的，却适用了普通程序。四是基层执法人员素质 偏低。从文化素质看，基层执法人员受过高等教育的仅占 10%，大多数为高中学历， 甚至是初中、小学学历。从法律素质看，目前，大多数执法人员没有受过法律专业 教育培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法，随意执法，滥施处罚现 象严重。从道德素质看，目前，有个别行政执法人员原属社会无业人员，甚至是违 法违纪人员，这些人在执法中“霸气”十足、 “匪气”十足，违法执法、野蛮执法 严重。 二、存在问题的原因 1、 “人治”思想因素。我国是一个有着几千年封建历史的国家， “人治”思想根 深蒂固，封建专制意识浓厚，官本位思想、官贵民轻思想、特权思想盛行，这些都 是法治的大敌。建国后，我国又长期实行计划经济体制，经济社会关系比较简单， 单单依靠方针政策调整就可以维持行政机关的正常运转，在这种情况下，整个社会 对法治既谈不上信仰、渴求，更谈不上实行、遵守。一谈到依法行政，首先想到的 不是依法治“官” 、依法治“权” ，而是 “治”民，而且这个“治”往往是鸡蛋里 挑骨头式的故意整治，可以说在依法行政中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法 等腐败问题，主要是根深蒂固的封建专制思想、人治思想在作怪。 2、地方和部门保护主义因素。对一些违法的行政行为，有的领导怕影响单位的 “形象” 、 “政绩” ，不支持有关监督部门对违法行政行为的查处。一些行政执法机 关对涉嫌并可能构成犯罪的案件在认识上存在偏差，加之在执法机制上不够完善， 该移送司法机关处理的未及时移送，影响了执法的严肃性。 3、行政执法的监督制约机制不够完善。一是行政机关内部监督力度不够，上下 迎合的多，打不开情面。二是外部监督大都流于形式，媒体监督没有放开。三是能 够对执法人员起直接监督作用的行政管理相对人，对其享有的权利、司法救济方式 以及投诉渠道不甚了解，不会运用法律武器，也不敢投诉。四是一些涉及行政执法 的地方规范性文件大多数是由行政执法部门起草的，容易出现强化部门权力和弱化 监督制约机制的倾向。 4、对政府法制机构作用认识不够。有的认为法制机构可有可无，设与不设不会 影响工作大局，不愿在法制机构建设上下功夫，花力气。有的认为政府法制机构只 会按法律框框办事，缺乏灵活性，不会领会领导意图，是“死脑筋” ，视为自己行 使权利的障碍，不愿让法制机构人员参与重大决策。有的把法制机构当作收拾残局 的工具，决策问题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再 交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构限入“两难” 境地。有的不关心法制机构工作人员的实际困难，不关心其政治进步，使一些默默 无闻、兢兢业业的法制工作人员长期得不到提拔重用，挫伤了其工作积极性。 三、对策 1、加强行政法制宣传教育。一方面，要加强对行政机关工作人员特别是领导干 部的宣传教育，促使行政机关工作人员特别是领导干部转变思想观念，清除官本位、 特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，权 力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念， 只有这样，依法行政，严格执法才会有坚实的基础。另一方面，要作好人民群众的 法制宣传教育，使人民群众不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增强自觉运用法 律武器保护自己合法权益的意识和能力。要变过去的“以教”为中心的“静态”普 法为“动态”普法，把普法的单向灌输关系变为双向互动关系。将普法有机地融入 群众的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我学法”逐步转变为“我要学法” ，公众才会在接纳法律知识的过程中受到法治思维方式和文化的感染，逐渐地拥有 法治精神，改善社会的法治文化氛围。 2、切实加强规范性文件制定工作。规范性文件的不规范，带来的后果是相当严 重的，危害是极大的，不仅影响了行政机关的权威、声誉和形象，甚至会激化社会 矛盾，危害社会稳定。因此，在规范性文件制定过程中要着力从以下几个方面入手： 一是树立现代意识，更新“立法”观念。规范性文件制定工作要贯彻“三个代表” 的根本要求，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，不断提高理性层次。 要树立以维护市场权力为本位，强化政府服务职能为宗旨的意识，处理好政府与市 场、政府与社会的关系。二是从实际出发，科学安排规范性文件制定计划。规范性 文件制定工作应当始终立足于同改革发展进程相适应，自觉服从并服务于党和国家 的工作大局，解决群众关心的热点、难点问题，处理好及时“跟进”社会实践和适 当“超前”的关系。三是加强规范性文件制定调研工作。要下功夫提高调查研究的 质量，善于透过现象把握事物的本质和发展趋势，发现和寻找事物的客观的、一般 的规律，要立足现实，着眼未来，体现改革精神，对现实中合理的和代表发展趋势 的成功经验和做法，要及时予以肯定；对那些不合理的、束缚生产力发展和社会发 展的障碍要彻底改革，力求在体制、机制、制度上不断有所创新。四是严格履行法 定程序。制定规范性文件必须严格遵循立法法的规定，逐步建立和落实规范性 文件的起草制度、法制审核制度、集体审议制度、公开发布制度等，通过召开座谈 会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方意见，采纳合理的意见和建议，对 于规范性文件中涉及的分歧较大的问题进行沟通和协调，使制定工作步入制度化、 程序化、科学化的轨道，确保规范性文件的质量。五是进一步加强备案审查工作。 严格执行规范性文件备案审查的有关规定，抓紧建立健全上级政府对下级政府、政 府对其所属部门的规章、规范性文件备案工作体制。坚持有件必备、有备必审、有 错必纠，把备案工作的重点放到审查上来，对与法律、法规、规章相抵触的，对越 权设定行政处罚、行政收费、行政强制的，对违背 WTO 规则和我国对外承诺，设 置地方保护、行业垄断以及制定程序和公布方式不合法、不规范的，政府法制机构 要责成制定机关及时修改、或依法予以撤销。积极探索备案审查工作的新路子、新 办法，建立健全社会公众对规章和规范性文件监督的机制，建立备案工作责任制和 监督机制，保证备案工作顺利实施。 3、进一步加强政府法制机构建设。一是改变“倒三角”的工作体制，加强基层 政府法制机构设置。要在乡一级政府设置政府法制机构，使依法行政工作形成完善 的工作体制，同时进一步加强地市级以下政府法制机构力量，使地市法制机构人员 达到 20 人以上，县级达到 10 人，乡级达到 35 人，使“倒三角”为“倒梯形” ， 进而发展为“正梯形” ，为基层依法行政工作提供充分的组织保障。二是对政府法 制机构的设置取消“软指标” ，制定“硬指标” 。科学地制定出一个量化标准，确定 政府法制机构的人员配备、领导职数设置、经费保障与当地干部总数、财政收入的 比例，使各级地方政府有章可循，有法可依，只有这样，才能使政府法制机构的设 置与当地依法行政工作的开展相适应，才能为依法行政构建坚实的组织基础。三是 强化政府法制机构权威。目前在依法行政工作应做到，凡市政府常务会议研究经济 行政事务，都要求法制办负责人列席；凡市政府拟出台的政策性文件，都应注意听 取法制部门的意见；凡市政府制定规范性文件和其他涉法文件，都由法制部门审核 把关，凡未经政府法制机构负责人审核签字，涉法文件一律不得提交政府常务会议 审议；在行政执法和监督检查方面，由政府法制部门负责统一组织实施；在处理涉 法事务时，都由法制部门牵头组织处理或者提出处理意见和建议；以进一步提高政 府法制机构的权威。同时在今后的依法行政工作中，要实行下级行政首长向政府法 制机构定期报告依法行政工作开展情况的工作制度，对依法行政工作采取一票否决 制。四是要进一步改变依法行政工作的体制，使政府法制序列从国务院到地方实行 垂直领导，其人事任免、经费保障等直接由上级政府法制机构负责，各级政府法制 机构不再是当地政府的工作部门，而是当地政府和部门在依法行政工作方面的领导 和监督实施机构，使政府法制机构彻底摆脱地方政府的束缚和干扰，全心全意地开 展依法行政工作。 4、切实加强行政执法队伍建设。法律是靠人来执行的，法律秩序是靠人来维持 的，没有一支高素质的行政执法队伍，法律的落实就是一句空话，因此，要推进依 法行政，就必须高度重视行政执法队伍建设。一是要严把“入口” ，要明确规定进 入行政执法队伍的条件，并且要逐步提高门槛，在目前的情况下，进入行政执法队 伍的人员应至少具有高中以上学历，并可根据情况的发展，要求进入行政执法队伍 的人员中须具有全日制大专学历。坚持逢进必考的原则，由人事、法制部门共同组 织考试，对新录用的人员