我国公共政策制定过程中的公民参与

我国公共政策制定过程中的公民参与 1 引言 现阶段，随着社会主义市场经济和政治民主乃至行政民主的迅速发展，公 共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之 一，其作用和影响愈来愈大。能否制定出科学、合理、公正的公共政策，关系 着国家未来的发展方向。于是人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨 及实践。其中，公民参与可谓是提高公共政策质量的重要途径之一，甚至将其 视为公共政策的基石。美国学者约翰克莱顿托马斯这样强调:“公民参与是 信息时代政治社会生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环 境和情形。 ”我国公民参与公共政策制定虽进入新的发展时期，但如何将有效的 公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效 的公民参与，仍需要长期的努力。 公民参与，具有极其重要的功能，它贯彻民主信念的进一步落实可以发挥 集体智慧去解决社会问题。可以使更多的公民认识政府政策的制定和执行。经 过集体参与，互相取长补短，可减少政策上的流弊与个人的私欲、影响政策的 成败、促进公民个人的成长。由此可见，公民参与对于公共政策的制定具有举 足轻重的作用。 2 公民参与的相关概念及理论 2.1 公民参与的概念 公民参与是指一个国家的普通公民个体以及由普通公民所组成的各类社会 组织和群众团体在国家法律规定的范围内，依据法律赋予的权利和手段，按照 法定程序，通过一定的参与渠道参与国家社会政治生活，从而影响政府公共政 策或公共事务的行为过程，是普通公民在政治生活中运用和行使公民权利来对 公共政施加影响的合法行为。其参与行为具有非法定职业性，参与重心在于影 响政府的公共政策制定过程，参与的目的在于促成特定利益的实现。公民参与 是现代民主政治制度下一项基本的公民权利，也是民主政治的重要标志之一。 2.2 公民参与的发展历程 最早的公民参与形式出现在古希腊，因其是城邦共和国自由民全部参与政 治决策，享有政治自由。而在现代的西方最早提出公民参与概念的是研究比较 政治的西方学者。例如著名的政治学者阿尔蒙德和维巴将具有高度参与的政治 文化称为“公民文化” ，以强调民主政治中公民的地位与角色，同时凸显公民参 与的重要性。 从 20 世纪 50 年代开始， “公民参与”的概念便被大量引入政治学和公共管 理学领域。在此期间有许多学者对公民参与持有不同的观点。布斯和斯莱格森 认为， “公民参与就是影响或试图影响公益分配的行为” 。纳尔逊认为， “公民参 与是旨在影响国家或地方政府的行动或有组织的平民的行动” 。孔奇认为， “公 民参与是个人或个人组成的集体有意或无意地反对或支持、改变或维护一个政 府或团体的某些特征的一切行动（或不行动） ”。维巴和奈伊认为， “公民参与是 在政治体制的各个层次中，意图直接或间接影响政治抉择的个别公民的一切自 愿活动” 。赫伯特麦克劳斯基认为， “公民参与是表示社会成员选择统治者以 及直接或间接的在公共政策形成等方面的自愿活动” 。公民参与的理论先驱安斯 坦认为， “公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政 治、经济等活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑” 。 随着“公民参与”的概念被大量引入政治学和公共管理学领域。有一个重要的 转变那就是“公民参与”的概念不在仅仅存在于“公民行使选举权”这样的代 议制民主的范围内，也进入了“公民参与公共决策”这样的协商民主领域。 从 20 世纪 60 年代开始随着“新公民参与运动”的开展，特别是新公共管 理的兴起，掀起了公民参与公共政策的新高潮。20 世纪 60 年代美国政府颁布 了新的公民参与保护法案，传统的专家治国理念受到了更加严重的挑战，在与 公民切身利益息息相关的公共事务领域公民参与公共政策制定已成为日常政治 生活中必不可少的一部分。对于公共政策许多学者持有不同的观点。公共政策 的创始人之一哈罗德拉斯维尔和亚伯拉罕卡普兰认为， “公共政策是一项含 有目标、价值与策略的大型计划” 。政治学学者戴维伊斯顿认为， “公共政策 就是对全社会的价值作权威的分配” 。这种理解从政治学的角度出发，强调的是 公共政策的价值分配功能。政策论研究者詹姆斯安德森认为， “公共政策是政 府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者未处理某一问 题或事务采取的” 。托马斯戴伊认为， “公共政策是政府选择作为或不作为的 行为” 。这种理解突出强调公共政策的行为特征。随着公共政策制定中公民参与 程度的不断深入，国外学者们的理论研究也不断深入。国外学者们的这些理论 对中国公共政策制定中公民参与的研究有一定的借鉴意义，但由于中国的社会 制度与特有的国情与西方国家有着巨大的差异，他们的理论不能完全解决中国 公共政策制定中公民参与存在的问题。所以，不能生搬硬套西方的理论，而应 结合中国现有的特点，提出完善中国公共政策制定中公民参与的对策。 2.3 公民参与的理论分析 由于公民参与公共决策的制度建设在我国当代社会发展中具有特别重要的 地位，2001 年国家自然科学基金和 2002 年国家社会科学基金都将“听证制度” 作为了重要研究项目。国内学术界近年来对公民参与公共决策的机制和方法的 研究已渐成热点。据不完全统计，仅 2006 年，国内就发表有关论文数十篇。但 是，从总的情况看，当前我国学术界对公民参与公共决策的机制和方法的研究 主要集中在听证制度方面，(如彭宗超、薛澜、阐坷合著的听证制度就是其 代表作) ，而对其他的一些公民参与公共决策的新形式仅停留在一般性的介绍方 面，( 如李建中的长三角发达地区公民参与公共决策动作模式分析2005 年； 吴利平著中国转型期的公民政治参与2006 年)，总体上还缺乏系统的分类归 纳和理论分析。因此，以建设社会主义和谐社会理论为指导，系统总结我国公 民参与公共决策的机制和方法创新的过程与经验，分析公民参与公共决策的方 法的内在结构、适用范围和实施途径，确立公民参与公共决策的种类方法的选 用模型，已成为具有重要的理论和实践意义的课题。 党的十六大政治报告明确提出：“各级决策机关都要完善重大决策的规则 和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的社会听证制度， 完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。 ”显然， 党中央将确立适合我国国情的公民参与公共政策的有效机制和科学方法，使公 民参与公共决策的活动能够在“有序”的形态下展开，作为了我国社会主义政 治文明建设的核心内容之一。 3 公民参与我国公共政策制定的作用 现代政府对公民参与政策制定的推动和公民参与政策制定的热情暗示了公 民参与对于政策制定具有十分重要的意义和作用。具体分析，公民参与政策制 定的作用有以下三点。 3.1 保证公共政策的公共利益价值取向 公共利益是公共政策的本质所在和制定依据。当代民主国家是人民主权国 家，所以维护和增进社会公共利益是政府行动的最高越属性义务和责任，政府 制定的政策必须服务和增进社会公共利益，以公共利益为政策制定的出发点和 决策依据，以公共利益为政策的最高目标。但是，在现实的政策制定过程中总 是存在着背离公共利益的离心力。正如公共选择学派所指出的那样，从事政治 活动和从事经济活动的都是理性自利的追求效用最大化者；政策制定人员并非 道德完善，一心为公，他们一有机会就会谋求个人私利。在缺乏有效监督的情 况下，政策制定人员手中的权力为他们谋取私利提供了机会，他们进行权钱交 易，以公共政策背离公共利益的代价换取个人私利的满足。以整体形象出现的 部门和行业与个人一样更愿意实现本部门，本行业的利益最大化。他们垄断政 策制定权制定出的公共政策更多的代表部门利益和行业利益，而非公共利益。 迫使公共政策背离公共利益的第三种力量是某些个体和利益集团的寻租活动。 这些个体和利益集团利用特殊的关系网络和资源优势，向政策制定人员行贿， 改变公共政策的规定性，将公共政策变成寻租者对某一领域或行业实施控制， 获取高额垄断租金得工具。公民参与对公共利益异化的治理，保证公共政策的 公共利益价值取向是通过权利分享，权力监督和博弈制衡实现的。公民参与政 策制定打破了政府内部的政策制定人员对政策制定权的垄断，公民获得了部分 政策制定权。权力的分享可以实现以权力约束权力，限制政策制定人员和部门、 行业谋取私利的行为。公民参与使政策制定过程透明化，公民获得了更多的知 情权，对政策制定权力运用的监督更加有效，各种权钱交易现象就会减少。公 民以合法的途径普遍参与政策制定，有益于形成各种利益力量和利益集团之间 的博弈制衡局面，促使政府在政策制定过程中不得不考量个方面的利益诉求， 形成代表公共利益的公共政策，从而避免个别利益集团用非法形式对政策制定 施加单独影响，扭曲公共政策的公共利益价值取向。 3.2 提高公共政策的科学性 公共政策的科学性是政策达到目标，实现价值的保证。一项科学的公共政 策至少要符合三方面的要求。1，目标导向性。公共政策必须以解决公共政策问 题，维护或增进公共力利益为目标。2，社会可行性。公共政策在执行中不会遭 到社会普遍或一部分人的强烈抵制，最好可以得到社会较为广泛的支持和认同; 同时，公共政策的执行不会造成严重的社会问题和历史遗留问题。3，经济效益 性。公共政策尽可能以最小的成本投入获得最大的收益产出，形成最佳的投入 产出比。成本和收益不仅要包括可以用货币衡量的经济价值，还要包括无法用 货币衡量的社会价值。要实现贡政策的科学性必须具备充分的信息，创造性的 思维和专业技术知识等条件。公民参与有利于帮助提供实现政策科学性所要求 具备的条件。公民参与从不同角度，不同层次提供了关于政策问题的丰富信息; 公民巨大的创造力在参与政策制定中得到发挥，有助于形成最优的政策方案;公 民中的专家学者则提供了实现政策科学性所必需的专业知识。公民参与还增强 了政策的目标导向性。公民参与政策制定的基本动机是为了维护和扩大自身的 利益，因此，他们必然要求公共政策的目标导向性，确保公共政策制定是为了 解决政策问题，实现公共利益。公民参与也提高了公共政策的社会可行性。公 民亲自参与选择的公共政策容易得到公民的广泛认同和支持，使政策在执行中 不会遭到普遍的抵制。公共政策可行性的提高又降低了公共政策执行的成本， 公民为追求利益的广泛参与扩大了公共政策惠顾的范围，增加了公共政策的产 出收益，公共政策的经济效益性也得到了提高。所以说公民参与提高了公共政 策的科学性。 3.3 优化公共政策体系 公共政策体系是一个国家或地区不同层次，不同方面的所有政策形成的结 构和系统。单项公共政策的质量再高，也无法改变一个国家或地区贫穷落后的 面貌；政府管理社会，推动社会进步发展的功能是依靠完善的政策体系实现的。 公共政策体系在纵向上包括元政策、基本政策、方面政策三个层次；在横向上 包括经济政策、政治政策、文化政策和科技政策等诸多方面。完善的政策体系 既指纵向各个层次政策的相互协调，又指横向上各个方面政策的相互配合。在 现实的公共政策实践中，信息不完全，个人、行业、部门利益的驱使，不了解 社会公众的政策需求，政策制定者视野狭隘、目光短浅，对政策方案的预期效 果缺乏科学预测，对政策执行效果缺乏正确的反馈、评估等因素造成了各个层 次，各个方面政策之间的冲突、矛盾，以及缺乏协调、配合的政策体系不完善 现象。如上文分析，公民参与政策制定有助于解决个人、部门、行业通过公共 政策追求私利和信息不完全的问题，从而减少了因这些因素形成的政策冲突和 政策不协调现象。其次，公民参与政策制定使政策制定主体更加清楚社会公众 的政策需求，在原有政策基础上制定出与之相互协调配套的政策，满足公民的 要求。公民参与有助于扩大政策制定主体的视野，使政策制定建立在对整个政 策体系审视分析的基础上，减少政策之间的矛盾。最后，公民基于利益动机， 对政策方案的预期效果有最为深刻的洞察，最为敏锐的把握；公民作为各种政 策的对象，受所有政策效果的影响，对各种政策的执行效果最为清楚；公民参 与提高了对政策方案效果预测的科学性，使政策制定者获得了各种政策执行效 果的准确反馈。政策制定者在比较政策方案预期效果和正在执行的政策的执行 效果的基础上制定政策，将会减少与现有政策的冲突。各项政策之间冲突的减 少，协调、配合程度的增加，优化完善了政策体系，推动了社会的和谐发展和 全面进步。 公民参与公共政策的制定是民主的必然要求，它真实地反映了政府与公民 的关系，能够使公民的利益得到更好的维护和发展。公民参与公共政策的制定 也为公共事务的有效治理提供了一种全新的思路。有了公民的积极参与，政府 活动所需的信息就更为充分和真实；有了公民的直接监督，政府的中存在的腐 败行为就有望得到解决；有了公民的有效合作，也会减轻因社会事务越来越复 杂而给政府管理带来的压力，从而提升政府能力。大力提倡和施行公民参与式 的民主行政，对于落实以人为本的执政理念、推进依法行政向纵深发展和构建 和谐社会同样具有重大的意义。 4 我国公民参与公共政策制定的现状分析 随着公民参与的越来越广泛和深入，它所显示的优势愈发突出，但是也存 在的一些问题。具体表现如下： 4.1 公民参与公共政策制定的优势 4.1.1 公民参与公共政策制定逐步实现制度化 根据 1982 年宪法 ，中国的宪政结构最突出的特点，就是将公民置于了 至 高无上的地位。 宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。 ” 这 就表明中国的宪法明确而公开地承认了国家权力的来源是人民，即以宪法的高 度 确认了人民主权的概念。 宪法同时规定：“人民依照法律规定，通过各种途 径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。 ”这一规定已 经 充分显示了公民在国家政治事务、行政事务和社会事务等公共生活中至高无上 的 国家主人翁之地位。人民代表大会是国家政权结构中的最高权力机关。此外中 国 还有以中国共产党为领导的多党合作和政治协商制度以及具有中国特色的民族 区域自治制度。在此基础上还逐渐建立和完善了选举制度、听证制度、公民批 评 建议制度等。政府机关公开本机关的行政事务活动包括本机关的工作计划、工 作 总结、人员管理和经费开支等情况的公开公布，以此来让社会公众对政府的行 政 活动进行监督。随着中国民主化与法制化的不断健全，听证会这种形式受到各 级 政府和人大的青睐。立法听证会在中国的许多省市都已经举行，并有一些省市 的 人大制定了立法听证规则。如：国家计划发展委员会公布的政府价格决策听 证 办法 ，于 2002 年 12 月 1 日起开始生效，该办法首次以法规的形式规定公民可 自愿报名参加价格听证会。 4.1.2 公民参与在公共政策制定中的地位 公民参与公共政策制定是我国目前正在逐步推广的公民参与社会政治生活 的有效途径，甚至称为是公共政策的基石。在之前，政府制定政策都是统治者 单方面决定，导致许多政策执行起来比较困难，自从公民参与成为政策制定的 一份子后，政策的制定就更加体现民意，符合大众的利益，执行起来也就容易。 所以在现代政府政策的制定中都会先征求人民群众的意见，比如在一项政策执 行前会举行听证会，民间组织参政议政也越来越活跃。扮演着重要的角色，担 负着重要的责任，地位也越来越高。 4.1.3 公民参与的发展性、规范性和基层性 人民群众的政治参与不断由低层次向高层次、浅层次向深层次发展。从发 展趋势来看，大致从间接参与到直接参与，从基层参与到高层参与，从事务性 参与到决策性参与。社会主义国家政治参与的发展得到了国家支持。社会主义 国家的性质决定了只有广大人民群众积极参与政治生活，才能实现人民当家作 主，更好的治理国家。在资本主义国家中，人民参与政治往往受到资产阶级的 限制和排斥，社会主义国家的政治参与必然比资本主义国家有更大的发展空间。 真正平等的经济地位，为社会主义国家政治参与提供了充分的物质保障。 社会主义国家政治参与的发展经历了不断走向制度化、程序化的过程。社 会主义政治参与是在不断对参与制度的制定和规范完善中得到发展的。比如。 我国公民政治参与不仅涉及倒完善人民代表大会制、共产党领导的多党合作制 度、社会协商对话制度和基层群众自治制度等方面，而且不断地对一些公民参 政现象加以法律上的规范。2005 年 9 月，全国人大法律委员会、财政经济委员 会和全国人大常委会法制工作委员会共同举行个人所得税工薪所得减除费用标 准听证会。这是全国人大常委会首次举行立法听证会。2007 年 4 月 5 日，国务 院颁布了政府信息公开条例 ，自 2008 年 5 月 1 日起施行。这有利于保障公 民、法人和其他组织依法获取政府信息。党的十七大报告明确提出，要保障人 民的知情权。 在我国实行人民民主专政的社会主义国家里，大量的公民参政活动是在基 层展开的。大量企事业单位职工代表大会、城乡基层群众自治、基层协商对话 制度以及基层公共事务的自治等，都是政治参与基层化的形式。这是我国人民 政治参与的重要组成部分，有利于推动社会主义民主政治的进程。公民通过在 基层的政治参与活动，可以使大量的社会性具体事务在基层得到反应和解决， 减少整个政治体系的压力和困难。 4.2 公共政策制定中公民参与存在的问题 应当看到，虽然我国在公民参与地方政府政策制定方面取得了一定的进步， 但是公民参与只是处于起步阶段，在实践过程中还存在许多问题，突出表现在 以下四个方面： 4.2.1.认识不到位 认识不到位主要是指两方面的问题：一是公民认识不到位；二是地方政府 认识不到位。公民认识不到位表现如下：第一，缺乏主体意识。一部分公民受 传统观念的束缚，把自己当做国家和政治的附属物，意识不到自己是国家的主 人，盲目崇拜权威、依附权威，对政府官员的依赖使他们的主体意识和独立人 格萎缩，淡化了参与的主体意识。第二，缺乏政治义务感。当前能够积极参与 国家政治生活的公民所占比例仍然不高，相当数量公民的参与为动员参与型或 消极参与型。有些即使参与了，但既不是基于公民的政治责任感，也不是出于 对自身权利和义务的认识，其目的主要是为了获取和维护自身的利益特别是经 济利益，或者是凭着一时的冲动，甚至为了发泄自己心中的不满情绪而参与。 地方政府认识不到位主要表现在某些地方政府官员受计划经济体制的影响，其 职能很长时间不能得到转变，认识不到公民的主体地位，仍然把公民当做公共 政策的客体，认为公民接受和服从政府制定的公共政策是理所当然的。在政策 制定过程中，习惯于自上而下地决策，把公民参与政策仅仅作为形式，这种对 公民参与的忽视往往导致管理的被动和社会的混乱。 4.2.2.发展不平衡 发展不平衡包含三层含义：一是地区间不平衡。我国一直存在着经济发展 不平衡的问题，城市与农村、沿海与内地，经济发展的规模、速度都存在很大 差异。在偏远贫困地区，人们对政治资讯的获取能力有限，参与意识淡薄，参 与社会政治活动的频度和自觉性都很低。从我国目前各地区的参与情况看，经 济发达地区和城市的公民参与地方政府公共政策制定的广度与深度要远远超过 经济落后地区和农村。例如，目前全国已经举行几千场价格听证会，但听证会 基本上都集中在经济发达地区和大城市，在经济落后地区听证会很少举行。二 是参与层次不平衡。一般说来，和公民切身利益密切相关的公共政策，尤其是 涉及经济利益方面的政策，如物价的调整、地方社会保障制度等，公民参与的 主动性特别高。但对于政府工作中具有方向性的政策，公民参与的积极性却不 高。三是影响效果不平衡。我国目前正处于社会转型期，利益分化明显加剧， 客观上形成社会成员在占有社会资源、经济资源、政治资源上的不平等，从而 也会导致人们参与能力、水平的差异。在地方政府制定政策时，国有企业、外 商等强势群体对公共政策制定的影响效果要明显优于业主、普通工人、外地务 工人员、中小民营企业主等相对弱势的群体，结果往往造成地方政府的许多政 策具有很强的倾向性，对强势群体有明显的政策倾斜。 4.2.3.制度不健全 改革开放以来，我国在为扩大公民有序政治参与提供法律保障方面取得了 令人瞩目的成就，然而现有制度重实体轻程序的现象尚未从根本上得到改观， 公民参与公共政策制定方面的制度还远远不能满足现实社会发展的需要。(1)信 息公开制度不健全。信息公开是公民有效参与的前提保障。公民的知情权是促 使和保证公民有效参与的先决条件，信息公开的程度和获取信息的途径直接影 响公民参与的广度和深度。一些地方政府出于对自身利益的保护或遭受某些利 益集团的压力，不愿公开有关政策的详细信息，使那些原本都应当向公民公开 的文件被列入保密范围。公共政策信息资源封闭，造成公民或政策对象不能准 确理解政策的价值目标，缺乏对政策的认同感，从而不能对政策制定或政策调 整提出正确的意见和建议，使公民参与的热情和效力大大降低，从而进一步影 响政策的实施。当前，尽管我国一些地方政府出台了地方的信息公开制度，但 从全国范围来看，许多地区的地方政府在信息公开制度建设方面进展不大，仍 然沿袭旧有的做法，习惯性地进行信息封锁和信息垄断，使公民对政策的制定 处于无知状态。而这种由于“不透明”所造成的令人尴尬的信息不对称在很大 程度上影响了政府的效率和廉政，阻碍了社会的发展和进步。(2)现行的一些参 与制度有待完善。虽然公民参与政策的制定有一些制度保证，但这些制度在实 际操作中存在缺陷，公民知情权、参与权没有办法切实体现。例如，原国家发 展计划委员会在 2002 年 12 月发布的政府价格决策听证办法 ，规定政府在制 定或调整“关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经 营的商品价格”时，应该举行价格听证会。此后，地方政府也纷纷出台相关的 规定。但是多年来，听证的主动权始终没有掌握在普通百姓的手里，听什么、 证什么，百姓也没有发言权。许多时候甚至规定，听证代表只能讨论涨多少， 而不能议论涨不涨。 “逢听必涨”已成规律，民意根本无法左右物价决策。近年， 全国各地举行过数千次的各类价格听证会，但几乎都是要求涨价的部门作为申 请人，而从来没有要求降价或对价格质疑的消费者作为申请人。按照政府价 格决策听证办法 ，消费者或者社会团体可以委托消费者组织向政府价格主管部 门提出听证申请，但对于具体实施程序和办法却没有详细明确的规定。因此， 从这个案例上我们可以看出，尽管公民参与相关制度已经确立，但在如何操作， 如何保障公民的权利方面还存在许多缺陷。在百姓需要质疑价格的时候，听证 会开不了，相反，有关部门拟订好涨价方案后，听证会倒成了一个民主的花瓶。 4.2.4.渠道不畅通 虽然我国为保障公民有效参与政策制定出台了一系列法律、法规，但在实 际生活中，作为个体的公民参与公共政策制定的机会和渠道还是比较少的。目 前我国公民参与地方政府政策制定的渠道主要有：人民代表大会和政治协商会 议，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策制定过程；党和政 府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等。但从实践效果来看， 现有的政策制定参与渠道未能完全发挥作用，人民群众表达自己意见和愿望的 要求仍然无法得到充分满足。如 2004 年 10 月 15 日，南方周末以公民事务谁 决定出租换型考问公共政策制定为题，报道了北京市市民和出租车司机没有 途径参与北京的出租车换型决策的情况。北京市交通部门称：北京的出租车在 换型的标准制定问题上听取了多方意见，吸收了许多专家、学者的建议。但是， 所有的北京市民和出租车司机在出租车换型这一与自身生活息息相关的事情上 并没有获得参与的机会，公民似乎成了旁观者。中共广州市委党校、广州行政 学院课题组和广州社情民意研究中心在“广州公民政治参与状况调查”课题研 究中，对“渠道不畅通和沟通不完全有效使公民在表达意见、反映问题时感觉 不方便”情况进行了调查，其中有这样一组数据:仅有 2. 8%的被调查人感觉在 表达意见、反映问题时“非常方便” ，感觉“基本方便”的有 42.3%，感觉“不 方便”的有 54. 8%，占了多数。反映问题“不方便 ”的人认为主要原因就在于 “渠道少”和“不知有何渠道” ，分别占了 39. 2%和 37. 8%，另有 23. 3%的人 认为原因是“渠道不畅通” 。 5 存在问题的原因分析 5.1 公民缺乏现代意识 5.1.1 传统文化制约了公民的权利意识 新公共服务理论认为，尽管我们能够并且应该对政府具有较高期望，但是， 政府要有效地运转，则需要积极的公民意识。我们能够期望我们的公务员将会 尊重地对待我们并且会邀请我们积极地参与他们的工作。这样做是我们的权利。 而在北京市出租车换型风波案例中崔小姐说出租车换型这件事，她只是从报纸 上溜了两眼。还有北京大多数出租车司机认为换车可以，但希望运价不要提高。 这与新公共服务理论对公民权利意识的倡导是相违背的。透过这些言语反映出 公民自身缺乏权利意识。这主要是由于传统文化制约了公民的权利意识。权利 意识是强还是弱，主要是由文化传统的价值取向来决定的。与西方以权利为导 向的传统文化相比，中国传统文化中缺乏公民文化的内容，这就直接影响了公 民权利意识的形成。中国传统文化是以义务为导向的，只讲义务，不讲权利， 中国传统文化的消极方面严重地制约着公民的权利意识。中国是有着长期的专 制统治传统的国家，专制政治对社会的影响相当深入。长期的专制统治造就了 臣服型的政治文化，造成民众对政治权力的顺从性、臣属性、依附性，缺乏民 主政治意识、自主独立意识以及公民权利观念和参与意识。在这种政治文化形 态的影响下催生了草民心理的盛行，普通民众遇事总希望政府和官员替自己做 主，而不是求助于自己和其他社会自治组织。他们从心底里就认为官员是高于 自己的，而没有意识到自己才是真正的国家和社会主人。遇到不公正待遇，小 则忍之，大则采取上访甚至其他极端手段自己解决，而不是求助于正常的法律 途径。当官员提供了一些本应该提供的服务时，总是感恩戴德，而不是坦然受 之。民众习惯于让政府官员来掌握自己的命运。总之，民众没有公民意识、权 利意识，也没有自治意识，缺乏责任感与使命感，缺乏参与的自觉性与积极性。 他们认为公共政策的制定是政府官员的事，作为普通老百姓只要按章办事就可 以了。他们没有认识到参与公共政策的制定是自己作为公民的一项基本的政治 权利。民众中普遍存在的这种文化观念层面的误区必然制约了公民参与公共政 策制定的权利意识。 5.1.2 公民的责任意识淡漠 新公共服务理论认为，对于作为公民的我们来说，重要的是，我们应该认 识到，使我们的国家和我们的社区更加美好至少需要我们合作，并且，理想地 说，需要我们积极的参与。从定义上来说，我们的政府是属于我们的并且这是 我们的责任。而在北京市出租车换型风波案例中通过市民的言语反映出公民的 责任意识淡漠。这不符合新公共服务理论的要求。他们对参与与自身利益息息 相关的公共政策制定并不是十分的积极，如果政府能够给予他们参与的渠道他 们可能会去参与。但是，问题是政府并没有给他们这样的参与渠道。他们最多 也只是发发牢骚并没有采取实质性的努力。他们并没有去争取参与政策制定的 机会，没有千方百计想尽一切办法去参与政策制定，这与公民的受教育水平是 直接相关的。与西方发达国家相比，中国的教育水平还比较低，大多数国民的 文化素质还很有限，缺乏相关的参与知识，不熟悉政治规范，对自己在政治系 统中的作用不清楚，认为自己对公共政策的制定不会产生什么影响，公共政策 的制定跟自己没有关系。公民没有把自己当作政府的主人，没有把自己当作国 家的主人。还有的公民对参与公共政策的制定由着自己的性子来，自己想参与 就参与，不想参与就不参与。这一切就导致了公民没有把参与公共政策的制定 当作自身的责任来看待。所以，在案例中北京市民所反映出的对参与公共政策 制定的不积极的态度，说明了他们没有把参与公共政策制定作为自己应承担的 义务和作为一名公民应尽的责任。没有去关心整个社会所发生的事情，缺乏社 会责任感，反映出公民自身责任意识淡薄，义务观念不强。没有良好的公民责 任意识，没有强烈的公民义务观念，对公民自身建设会造成很大的阻碍。这对 公民权的建设以及公民人格的完善是非常不利的。 5.2 公民参与不平衡 目前，我国公民在参与公共政策制定方面，参与极不平衡。表现如下：首 先，公民参与的范围不充分，主要集中在城市管理和规划、物价、环境保护、 公共卫生政策和管理等领域。在行业分配政策和相关重大社会问题的决策方面， 公民参与的力度还远远不足。其次，参与的地域不平衡。在城市、沿海发达地 区，公民的参与意识比较强，参与技术比较娴熟，参与水平相对较高。相比较 而言，在农村、偏远贫穷地区，不少公民在参与活动中表现出冷漠，被动和顺 从，缺乏主动、竞争和独立的参与意识，参与水平也远远低于沿海发达地区和 城市。第三，参与的阶层不平衡。不同阶层的主体对政策参与有不同的反应。 一般来说，知识分子以及机关事业单位工作人员具有较高的教育程度，对政治 制度和政治体制的运作比较熟悉，具备参与的自信和参与实践所需要的技能， 因此，他们参与意识和参与能力相对较强，而文化水平较低的阶层以及工人、 农民的参与意识和参与能力则相对较弱。就像北京市出租车换型一样，在举行 听证时，只是邀请了一些专家，并没有邀请一些与这件事利益相关的人群，如 出租车司机、乘客等低层人群。 5.3 公民参与公共政策制定的制度不健全 新公共服务理论认为，在政策形成的过程中，政府都是开放的并且是可以 接 近的。换型的消息向外界公开发布。而是自作主张来制定公共政策，反映出政 府信息公开化程度低。北京市交通局在制定一项与公民利益息息相关的公共政 策前，并没有经过一系列的程序来征求公民的意见。这就反映出中国公民参与 公共政策制定的程序缺失。北京市交通局在制定公共政策前并没有经过一系列 的程序去征求公民的意见，这表明法律在确认并保障公民参与公共政策制定的 具体程序方面是不足的。在北京市出租车换型风波案例中当北京市民的参与权 利受到侵犯的时候，北京市民无法通过非政府组织来影响公共政策的制定，进 而维护自身的正当权益。这表明中国的非政府组织建设还存在着不足。北京市 交通局在制定公共政策前后都没有把相关的信息在互联网上发布，这表明中国 的电子化政府建设缓慢。而这一切就是导致公民参与公共政策制定出现问题的 制度方面的原因。这说明公民参与公共政策制定的制度不健全。 5.4 政府信息公开化程度低 新公共服务理论认为，政府应具有开放性及回应性。在北京市出租车换型 风波案例中北京市交通局没有把有关出租车换型的消息向外界公开发布。而是 自作主张来制定公共政策。这与新公共服务理论的要求是背道而驰的。同时也 反映出政府信息公开化程度低。中国的政府信息公开制度的建设虽然经过多年 的努力，取得了一定的成绩，但不可否认的是政府信息公开化的程度依然较低。 政府信息公开的深度与广度都是极其有限的。虽然自 1999 年政府上网工程以来， 大部分地市以上的政府已经在互联网上开设了网站，但这些网站的信息量很小， 而且，极少更新。政府与公民之间的信息不对称对公民参与公共政策的制定来 说是极为不利的。即便是有些政府信息公开也只是在一定的范围与程度内并存 在着较为严重的随机性与随意性，形式主义很严重。这就造成了社会资源的严 重浪费，制约了经济发展与民主政治的进程，阻碍了公民参与公共政策制定的 范围与程度。在现实生活中，政府向公民公开信息的程度是较低的。政府在制 定公共政策过程中不公开的现象是比较严重的，比如北京市出租车换型风波案 例就是非常典型的政府在制定公共政策过程中不公开信息的例子。这就给公民 参与公共政策的制定造成了阻碍，增加了难度。要想制定出高质量的公共政策 就必须让公民参与到公共政策的制定过程中来，在政策制定过程中与政府进行 充分的互动。而这一切的前提就必须要让公民做到“知情” 。公民只有对公共政 策制定的有关情况与程序了解后才能够参与到公共政策的制定中来。 5.5 公民参与的程序缺失法律保障不足 当公民的参与权利受到侵犯的时候法律却没有相应的惩治规定来保障公民 的参与权利。这就反映出中国公民参与公共政策制定的程序缺失、法律保障不 足。 公民参与公共政策制定的权利需要程序的公正来保障和落实。同时公民参 与 的能力也需要程序化的训练逐渐增强。然而，在长期的制度建设中却忽略了程 序 的建设。公民是公共政策制定的主体，是公共政策重要的参与者，也是公共权 力 的拥有者，这些是在法律上明文规定的。但是这些规定都缺乏切实可行的程序 去 加以保障落实。也就是说，没有将这些规定具体化，没有将公民参与公共政策 制 定的方式、途径、内容和步骤等用制度化的形态予以明确的规定。因此，执行 起 来带有很大的随意性，使公民参与公共政策制定的实效大打折扣。就连被认为 是 中国公共体制改革重要成果的听证制度也形同虚设，北京市出租车换型风波案 例 就是一个典型的例子。明明在法律上已经规定了在制定有关公民利益的政策时 应 该召开听证会可交通局并未按照法律的规定去召开，这就表明听证会制度缺乏 程 序性的保障，导致听证会制度形同虚设。尽管中国在程序建设方面取得了一定 的 成绩，但并未从根本上改变公民参与的程序缺失。公务员由于缺乏程序的约束 而 忽略了公民的参与；而公民由于得不到程序化的训练，使得公民的参与能力无 法 提高。程序的缺失导致中国公共政策制定中公民参与的低效性。 当公民的参与权利受到侵犯时，法律包括宪法对此鲜有相应的惩治规定。 公 民的参与权利得不到具体法律的保障，导致公民投诉无门。在明确公民参与公 共 政策制定是公民的一项基本的政治权利这一点上，本应担当起这项责任的国家 根 本大法宪法却没有发挥应有的作用。宪法的作用本应是用来限制国家的公 共 权力，是公民用来限制政府权力的法律。然而中国的宪法却过多地强调公民的 义 务，对公民的权利规定的较少。这就削弱了包括参与权在内的公民权利及其作 用。 普通法律对公民参与权的规定也是很有限的。在中国公民参与公共政策制定的 立 法上，除了极少数法律外，还没有其他法律来专门规定公民在参与公共政策制 定 中的权利与地位。因此，当北京市交通局大包大揽在没有征求市民意见的情况 下 就擅作主张制定公共政策后，北京市民最多也就是发发牢骚，他们无法得到法 律 的救济，无法通过法律途径来保障自己的应有权利。其实，这主要还是法律自 身 对侵犯公民参与权的惩治力度不够、对保障公民参与权的规定不足。 6 完善中国公民参与公共政策制定的对策 6.1 转变传统文化观念建设服务型政府 新公共服务理论认为，政府的角色在于确保公共利益居于支配地位，确保 公 共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。 政府的主要职责就是服务。按照新公共服务理论的指导，中国一定要建设服务 型政府。所谓服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会 民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为 宗旨并承 担着服务责任的政府。即服务型政府是以公民为本位的政府、服务型政府是以 服务为宗旨的政府。 6.1.1 明确政府的服务职能定位 新公共服务理论认为，政府的主要职责就是服务。建设服务型政府最关键 的 环节就是要实现由“政府本位”向“公民本位”的转变。要想实现这种转变首 先，就要打破政府对一切社会事务的管制权，打破政府对一切社会资源的绝对 支配权，收缩公共权力的作用领域。这就要求中国要大力发展市场经济，让市 场在国家和社会资源的分配中居于主导地位，而政府的职能就是为市场主体提 供服务和创造良好的发展环境，矫正市场在保证社会公平和公正方面的失灵。 同时，市场经济也意味着整个社会经济的运行将遵循市场规律，而不是政府的 意志。所以，政府就不能以自己的意志来指挥和命令市场经济主体，而只能是 为这些市场经济主体尽可能地适应市场规律的要求而提供各方面的服务。而且， 在市场经济体制下，公民当然有权参加与自己利益息息相关的公共政策的制定。 其次，要把服务看作政府的天职和政府存在的合法性前提，认识到政府存在的 目的就是为了为公 民提供服务。政府在给公民提供了他们满意的服务时，既不能以恩赐者的姿态 而 自居，也不能要求公民给予回报，或作为政绩大肆进行宣传。再次，服务中要 体 现民本思想，即何时提供服务、提供什么样的服务、怎样提供服务等要根据公 民 的意愿来决定，而不是政府想什么时候提供服务，就什么时候提供服务，想提 供 什么样的服务，就提供什么样的服务。政府要树立起民大于天的观念，认识到 公 民就是政府的衣食父母。然后，服务中要贯彻平等原则，即政府服务对所有的 公 民来说都应该是无特权的、无歧视的和无偏私的。最后，要建立服务的问责制， 政府要对服务的结果承担责任，当政府没有达到其承诺的服务标准或者没有使 公 民满意时，政府要承担相应的责任，而且责任追究机制还应该是方便、快捷和 安 全的。 6.2 营造参与型文化氛围 6.2.1 营造参与型文化氛围强化公民权利意识 新公共服务理论认为，政府及公务员有责任营造一种氛围让公民积极地参 与 其中。就现阶段来说应该在社会上营造一种参与型的文化氛围来强化公民的权 利 意识。有必要对公民进行一次彻底的官民关系的应然性教育，在公民中强化他 们 的权利意识，使他们认识到自己才是国家和社会的真正主人，是公共权力的真 正 所有者。因而公共权力的行使或者说公共管理活动应该是公民意志的反映。而 政 府和公务员只是代行他们委托的权力而为他们服务的服务者，因而公民有权要 求 政府及公务员按照自己的意愿办事，并有权要求政府及公务员为自己提供各种 符 合公共利益的服务，政府及公务员有义务也有责任与公民进行互动并在互动的 过 程中认真倾听公民的声音。而当政府与公务员不能有效地实现这些目标时，他 们 有权重新选择新的政府与公务员。通过这种教育来营造一种参与型文化，培养 公 民的民主政治意识、自主独立意识以及公民权利意识和参与意识。从而摆脱传 统 顺从型政治文化的桎梏，转变消极被动的政治心态。同时政府及公务员要对提 高 公民参与公共政策制定的能力进行培养，让公民真正理解公共政策的实质和了 解 公共政策制定的过程，着力提高公民参与水平。加强有序参与的引导和实践锻 炼， 提高公民的参政能力。 因市场经济蕴涵着自由、平等、民主的思想文化，市场经济的发展能够激 发 公民权利意识的形成，为公民的权利意识打下了良好的基础。又因为市场经济 是 以权利为基本单位的经济。公民在参与市场经济的过程中也就自然地形成了权 利 意识，并且参与的能力也有了显著的提高，参与公共政策制定的愿望也进一步 增 强。同时，由于经济基础决定上层建筑，所以随着经济的不断发展必然会导致 社 会民主化的增强，进而公民参与公共政策制定的权利意识也就在不断增强。市 场 经济的这些特质就为营造参与型文化氛围创造了条件。基于市场经济对强化公 民 权利意识的重要性，政府一定要大力推进和完善市场经济体制，为营造参与型 文 化氛围强化公民权利意识奠定坚实的物质基础。甚至也可以说，政府在大力推 进 和完善市场经济体制的过程中其实就是在营造一种参与型的文化氛围。 6.2.2 营造参与型文化氛围激发公民自觉承担责任 新公共服务理论强调政府及公务员应该营造一种参与的氛围以激发越来越 多的人们去自觉地承担他们作为公民的责任。政府及公务员应该为了增进和鼓 励公民参与政策制定的各个方面和各个阶段而管理公共组织。 1 这就是新公共 服务理论对营造参与型文化氛围以激发公民自觉承担责任的倡导。由于传统文 化的消极影响导致公民对政治权力的顺从性、臣属性、依附性，缺乏民主政治 意识、自主独立意识以及公民权利观念和参与意识。在这种政治文化形态的影 响下催生了草民心理的盛行，普通民众遇事总希望政府和官员替自己做主，而 不是求助于自己和其他社会自治组织。他们从心底里就认为官员是高于自己的， 而没有意识到自己才是真正的国家和社会主人。正因为如此，现阶段应该对公 民进行一次彻底的官民关系的应然性教育。使公民认识到自己才是国家和社会 的真正主人，是公共权力的真正所有者。培育公民的主人翁意识。由此，政府 及公务员就要激发公民自觉地承担责任。既然公民是国家和社会的主人，是公 共权力的所有者，所以公民就理所应当具有主人翁的意识。那么，作为国家与 社会的主人，公民就有责任来对公共事务进行管理，就有责任积极地参与到公 共政策的制定中来。公共政策就是体现所有公民共同的利益诉求，是公共的利 益指向，是与他们自己的利益息息相关的事情，这是他们的分内之事。他们有 责任为公共利益贡献自己的一份力量。 随着市场经济的发展进入其中的公民势必会为了自身的利益而自觉地关注 与自己利益相关的政策内容并且具有了想要参与政策制定的冲动。在最初公民 参 与到公共政策制定中来的动机是为了自身利益。随着参与公共政策制定的经济 主 体越来越多，利益冲突在所难免。经过一番博弈之后会达成一个各方都能接受 的 方案，这个最终放案就代表着公共利益。此后只要是遇到有与公共利益相关的 政 策将要制定，公民就会自觉地履行参与公共政策制定的责任。可见，市场经济 孕 育着参与型的文化。政府要想营造参与型的文化氛围来激发公民自觉承担责任， 就必须积极发展市场经济，不断完善市场体制，为营造参与型的文化氛围创造 条 件。 营造参与型文化氛围激发公民自觉承担责任的另一条途径就是政府及公务 员要在公民中树立起对法律的崇尚。要让公民充分地信任法律、尊重法律、依 法 做事，让法治的精神植根于公民的思维之中。把参与公共政策制定作为公民应 承 担的责任用法律的形式规定下来，这样公民出于对法律的崇尚就会自觉地承担 自 己的责任，积极地参与到公共政策的制定中来。 6.3 政府要积极健全公民参与制度 6.3.1 完善政府信息公开制度 新公共服务理论认为，政府应具有开放性及回应性。这是新公共服务理论 对政府提出的要求。在原因分析部分已经知道中国的政府信息公开化程度低， 这就需要完善政府信息公开制度。公民要想积极参与到公共政策的制定中来， 前提是公民必须要对政府的事务知情，如果公民连政府的事务都不知道，那么 更谈不上去积极地参加公共政策的制定了。所以，必须要将公民的知情权和政 府信息公开化写入宪法。用法律来保障公民的知情权。同时对政府信息公开化 用制度的形式规定下来。中国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权 力属于人民” ， “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管 理经济和文化事业，管理社会事务” 。这就决定了公民在国家和社会公共生活中 的主人地位。政府及公务员只是公共权力的代理者，代表公民意志对国家公共 事务进行治理，也就是说政府与公民之间是代理者与被代理者的关系，代理者 的一切行为从理论上来说都是为了最大限度地保障被代理者的利益，那么代理 者的一切行为被代理者当然也有权知道。所以，虽然中国宪法里没有明确提出 公民有了解和获取政府政务信息的权利，但公民作为国家主人的定位里已经包 含了这一权利。而且，由于这项权利关系到公民的政治地位、关系到中国民主 政治的发展进程，也是服务型政府公民参与公共管理的一个前提，其重要性已 经得到普遍地认同，所以，将这项权利明确写进宪法，作为公民的基本权利之 一，对完善中国政府信息公开制