我国红十字会的法律分析

我国红十字会的法律分析 以非政府组织的视角 摘要 我国红十字会在经历“郭美美”等一系列事件之后，经历了严重的信任危 机，笔者由此产生了详细了解红十字会的想法。本文是笔者在查阅了相关资料 之后，试求以非政府组织的视角来观察红十字会，力图在介绍清楚非政府组织 兴起的大背景下，分析我国红十字会的一些情况，最后提出自己的一些看法。 关键词 非政府组织 红十字会 法律分析 一、红十字会的起源和发展从非政府组织谈起 （一） 非政府组织的概念 1. 什么是非政府组织？ 非政府组织，简称 NGONon Governmental Organization，这 是在西方社会所普遍使用的词汇，21 世纪以来，在我国当下社会中， 非政府组织的使用也越来越频繁。 关于什么是非政府组织的问题，联合国经社理事会于 1996 年通 过了第 31 号决议认定： “任何不是根据政府之间的协定成立的，建 立在地方、国家或国际层次上的非营利性的、自愿的组织都属于非 政府组织。 ”1应松年教授认为非政府组织即政府之外的、并不包括 企业在内的社会组织，与非营利组织范围大体相同，是与作为第一 1 Arrangement for Consultation with Non-Governmental Organizations, ECOSOC Resolution 1996/31. 部门（公共部门）的政府组织和第二部门（私人部门）的企业相对 应的所谓“第三部门” ，也称为“民间组织” 。 1 笔者认为上述应松年教授的对于非政府组织概念的界定是恰当 的。非政府组织指的是政府以外的非企业性质的社会组织，有的也 称非营利组织、第三部门和民间组织等，这些称谓虽然界定的侧重 点有所不同，但范围基本相同，例如非营利组织是侧重于与营利组 织的营利性的对比，第三部门是强调其相对于第一部门的政府组织 和第二部门的企业组织的区别，而民间组织则是强调相对于具有强 制力的政府组织的区别。 2 关于非政府组织的特性，一般认为有如下几点：1.有正式的组 织形式，有正式的组织章程，有固定会员和经常性活动；2.民间性， 独立于政府的存在，不是政府的组成部分；3.非营利性，组织不以 营利为目的，所得收益不能分配给成员，只能用于组织活动；4.自 治性，组织自己管理自己；5.志愿性，组织的活动是志愿参加的， 而非强制性的；6.公益性，组织活动的目的是为了公益。 3 2. 红十字会的起源 红十字会毫无疑问是非政府组织中的一员。国际红十字会的最 初构想是由瑞士人亨利杜南在 19 世纪中期提出的， 1863 年 2 月 1 应松年：非政府组织的若干法律问题 ，载北京联合大学学报（人文社会科学版） ，2003 年 9 月 第 1 卷第 1 期总 1 期。 2 王建芹：非政府组织的理论阐释兼论我国现行非政府组织法律的冲突与选择 ，中国方正出 版社，2005 年版， 2-3 页。 3王建芹：非政府组织的理论阐释兼论我国现行非政府组织法律的冲突与选择 ，中国方正出版 社，2005 年版，第 9 页。 9 日，包括亨利在内的 5 人在瑞士日内瓦宣告成立“伤兵救护国际 委员会” （又称“日内瓦 5 人委员会” ） ，1875 年改名为“红十字国 际委员会” ，这是国际红十字会的诞生。红十字会发展到现在已经成 为遍布世界各国的公益慈善组织，对社会贡献卓著。 1986 年 10 月日内瓦国际红十字大会第二十五次会议通过了 国际红十字和红新月运动章程 ，其中确立了国际红十字会的七项 基本原则，一是人道性：“国际红十字与红新月运动的本意是不加 歧视地救护战地伤员，不管是国际冲突还是国内冲突。努力防止并 减轻人们的疾苦，不论这种疾苦发生在什么地方。本运动的宗旨是 保护人的生命和健康，保障人类的尊严，促进人与人之间的相互了 解、友谊和合作，促进持久和平” ； 二是公正性：“本运动不因国籍、种族、宗教信仰、政治见解 而有所歧视，仅根据需要，努力减轻人们的疾苦，优先救济困难最 紧迫的人” ； 三是中立性：“为了继续得到所有人的信任，本运动在冲突双 方之间不采取立场，任何时候也不参与涉及政治、种族、宗教或意 识形态的争论” ； 四是独立性：“本运动是独立的。虽然各国红会是本国政府人 道工作的助手并受本国法律的制约，但必须始终保持独立，以便任 何时候都按本运动的原则行事” ； 五是志愿服务：“本运动是志愿救济运动，绝不期望以任何形 式得到好处” ； 六是统一性：“任何一个国家只能有一个红十字会或红新月会， 它必须向所有人开放，必须在全国范围内开展人道工作” ； 七是普遍性：“国际红十字与红新月运动是世界性的，在这个 运动中，所有的红十字会或红新月会都享有同等地位，负有同样责 任和义务，并相互支援” 。 我国红十字会法第四条规定：“中国红十字会遵守宪法和 法律，遵循国际红十字和红新月运动确立的基本原则，依照中国参 加的日内瓦公约及其附加议定书和中国红十字会章程，独立自主地 开展工作。 ”我国红十字会是重要的非政府组织。 （二） 我国红十字会的发展在非政府组织兴起的大背景下 学界一般认为，现代意义上的非政府组织诞生于第二次世界大 战期间，并以 1942 年英国 OXFAM（牛津饥荒委员会，或译为乐施 会）的诞生为标志。 1从 20 世纪 70 年代末以来，非政府组织开始在 全球范围内大规模兴起，形形色色的非政府组织相继成立并发挥重 要的作用，形成了所谓社团革命。准确来说，非政府组织是在西方 发达国家市场经济体制基本成熟和政府管理模式基本成型之后才大 量涌现并广泛受到重视的，学界一般认为，非政府组织是为弥补政 府与市场机制缺陷应运而生的产物， 2在现代社会是应与政府（第一 种力量） 、市场（第二种力量）并驾齐驱的第三种力量。 3 1郭国庆：现代非营利组织研究 ，首都师范大学出版社 2001 年，第 2 页。 2王建芹：非政府组织的理论阐释兼论我国现行非政府组织法律的冲突与选择 ，中国方正出版 社，2005 年版，第 10 页。 3王建芹：第三种力量M,中国政法大学出版社 2003 年版。 我国目前的非政府组织按照法律法规的规定的标准，主要可分 为社会团体、民办非企业和基金会三种类型，而民间组织在我国当 前则成为了“社会团体”和“民办非企业”的共同上位概念。 1 国际红十字运动最初于 19 世纪 80 年代传到我国台湾。1894 年 7 月 甲午海战后，开始在中国大陆传播。1904 年 3 月 10 日，清朝商 约大臣吕海寰、工部左侍郎盛宣怀等人在上海邀请中立的英、美、 法、德代表，共同协商成立了“万国红十字会上海支会” ，并取得红 十字国际委员会的承认。清政府也立即予以承认，这是中国红十字 会的前身，1907 年更名为大清红十字会。早期的中国红十字会是由 中外合办、政府拨款资助并得到国际社会承认的。此后红十会因政 府更替的原因数次改名，但均得到红十字国际委员会的正式承认。 1952 年，新中国红十字会恢复了在国际红十字运动中的合法席位， 中国红十字会各级组织相继恢复，各项工作渐渐走向正常。此后红 十字会经历了一些发展困境，直至文革结束后才逐渐恢复。1993 年， 红十字会法通过，自此，我国的红十字会组织进入了快速发展 期。截至 2007 年，全国省级红十字会全部理顺；地市级总数 334 个,其中已理顺 273 个,占 81.7%；县级总数 2781 个,其中已理顺 746 个,占 26.8%。全国红十字会基层组织共 7 万个；团体会员单位 12 万个；志愿者 113.2 万名；会员总数 2400 多万人,其中成人会员 849 万人,青少年会员 1549 万人。全国红十字会共有编制人数 7774 人，其中专职人数为 6745 人，113 万红十字志愿者。 2 1 同上，第 3-5 页。 我国的红十字会是社会团体。 红十字会法第二条规定：“中 国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织，是从事人道主义 工作的社会救助团体。 ”红十字会章程第三条也写到：“中国红 十字会是中华人民共和国统一的红十字组织，是从事人道主义工作 的社会救助团体。”由此，我们可以得出结论，我国的红十字会是 被定义为社会团体的。 2 段雯：中国红十字会组织发展问题及对策研究 ，硕士论文，第 8-9 页。 二、我国红十字会的法律分析 要从法律上分析我国红十字会的状况，应当结合非政府组织发 展的大背景。 （一） 公民社会理论 公民社会的概念起源于近代西方社会，其理论前提是国家和社 会的二元划分，即承认国家与社会、政治与经济的分离，及在此基 础上形成的公共领域和私人领域的两分。国家机关在公共领域内行 使公共权力，保障公民权利，这是政治活动；社会主要指经济，包 括国家与社会分离过程中出现的如宗教、文化、艺术等在内的非政 治化领域，这是私人领域。市场经济是当今最合理的配置资源的方 式，也是当今世界最普遍的经济模式，但是它同样具有先天缺陷、 自身无法克服的局限性，市场无法解决长期的经济发展及总供给与 总需求均衡的问题，这时就需要政府的干预来提供市场无法提供的 公共武平并宏观稳定经济。但是，政府权力在加强的同时，一方面 维护了公共秩序和公共利益，但另一方面，政府权力的运用又不可 避免的会影响到公民权益，而此时，防止政府权力的滥用，控制其 对公民权益的影响则又成为了新的问题。因此，有限政府的概念应 运而生，即通过宪法和法律的规定，限制政府权力，保障公民权利， 让政府守法，建立法治社会。在当今国家的发展体系中，市场经济、 有限政府、公民社会被认为是相辅相成、互为依托、三位一体的有 机整体。总而言之，公民社会应是一个不同于国家建制的、自主的 活动领域，它通过社会自我管制，达成相互联系并依存的整合秩序， 防止对社会自由的干预，公民社会对于公共事务的积极参与，应形 成和国家建制的对等监督力量。 1 我国目前的公民社会还比较弱小，政府主导地位强势。在当今 社会多元化的趋势下，政府主导的局限性愈发显现，因此，非政府 组织的发展是与公民社会的壮大是紧密相关并且意义重大的。 （二） 红十字会的法律分析 1. 非政府组织的法律分析 我国目前的非政府组织发展迅速，并且取得了一些制度上的突 破，例如，2013 年 3 月召开的全国“两会”上，关于国务院机构改 革和职能转变方案的说明，提出重点培育、优先发展行业协会商会 类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。这四大类社 会组织，可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位 审查同意。 4 月 1 日起，北京市区两级民政部门将全面接受四大类社会组织的 直接登记申请，备受诟病的社会组织“双头管理”政策，呈现出逐 渐被废止的趋势。但是，学界目前对于非政府组织的研究较多的还 是从行政法的视角来考察非政府组织。主要有如下几点： 第一，行政法学的研究范围问题。从行政法的角度观察，传统 1王建芹：非政府组织的理论阐释兼论我国现行非政府组织法律的冲突与选择 ，中国方正出版 社，2005 年版，第 5062 页。 行政法学一直将国家行政作为主要的甚至全部的研究对象，对非政 府组织的出现以及对社会公共事务进行管理方面的研究是比较少的。 对非政府组织的研究大大拓展了行政法学的视野，如何更好地理解 行政、行政权和行政法，非政府组织提供了一个比较好的视角。 第二，政府和非政府组织公共事务管理职能的划分。公共管理 具体事项，政府、非政府组织、企业应各司其职、互相补充。从非 政府组织对公共事务进行管理的职能来讲，一方面，那些本应由非 政府组织行使的权力，把以前由政府行使的权力逐渐让渡给非政府 组织；另一方面还有部分社会事务，政府的管理一直处于缺位状态， 非政府组织渐次进入到这些领域，起到拾遗补缺的作用。 第三，政府对非政府组织的依法、适度监管。我国目前的公民 社会还比较弱小，还远远达不到完全自治的程度，完全放任非政府 组织的发展是危险的，政府对其进行监管的合理性毋庸置疑。 第四，非政府组织的法律规制问题。对非政府组织适度的、合 法的监管是政府的职责所在，非政府组织的设立在各国都有登记或 者备案规定，尽管各国规制的方法和程度有所不同。 1但是，非政府 组织由于其本身在培育社会自治力量，与公民社会的一体性，在当 今世界起到了至关重要的作用。尤其在我国由建国以来的行政主导 一切的传统向着社会力量逐渐发展壮大，越来越多的分担社会职能， 但目前力量仍然很弱小的社会转型期之中，非政府组织的作用也会 1应松年：非政府组织的若干法律问题 ，载北京联合大学学报（人文社会科学版） ，2003 年 9 月第 1 卷第 1 期总 1 期。 愈加突显。此时，非政府组织更应当受到学界的重视，应当从整个 法律体系的视角来考察，而不是将其归入到行政法的领域中作为一 个分支来研究，这对于如今的社会转型具有重要意义。 2.我国红十字会的法律分析 我国红十字会在备灾与救灾、对于突发意外伤害和自然灾害的 救助、进行人道主义援助、卫生知识的宣传与普及、参与输血献血 工作等方面具有不可替代的作用，在政府不可能在这些领域投入大 量精力、而个人又远远没有力量来完成这些事项的情况下，红十字 会作为社会团体的重要作用就更加明显，此类的社会组织在当今时 代是不可或缺的。 但是，从“郭美美事件”开始的一系列有关红十字会的负面消 息的报导，引发了国人对于我国红十字会的严重的信任危机，部分 地区的红十字会甚至在一段时间内面临无人捐赠的尴尬局面。 一个不能回避的问题是：我国红十字会是由政府主导而不是通 过社会力量建立的，我国红会行政化现象普遍， 红十字会章程第 十条规定的红十字会的主要任务就包括：依照国际红十字和红新月 运动的基本原则，完成人民政府委托的有关事宜。但是，简单的将 原因归结于这一点是不合适的。一方面因为红十字会由于其承担的 重要职能，不仅需要自身的力量和个人的支持，更需要同政府密切 联系才能充分发挥其作用。而另一方面，我国当前的社会自治力量 还远远不够，完全摆脱行政主导，会造成什么后果无法预料。 我国的包括红十字会在内的非政府组