关于加快推进集体林权制度改革的意见

关于加快推进集体林权制度改革的意见 - 中共重庆市委 重庆市人民政府关于加快推进集体林权制度改革的意见 （2008 年 9 月 1 日） 为认真贯彻落实中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见 （中发 200810 号）精神，进一步深化农村改革，解放和发展林业生产力，推动生态文明建设， 促进农民增收，现就加快推进我市集体林权制度改革提出如下意见。 一、深刻认识加快推进集体林权制度改革的重大意义 改革开放以来，我市一部分集体林已实行分户经营。但仍有相当数量的集体林地产权 不清晰、经营主体地位未落实，加之集体林地流转中存在着操作不够规范、利益分配不合 理和经营机制不活等问题，影响了林木所有者和经营者发展林业的积极性，制约了林业产 业的发展，加快推进集体林权制度改革势在必行。 （一）加快推进集体林权制度改革是解放和发展农村生产力的内在要求。加快推进集 体林权制度改革，把林地的经营权和林木的所有权落实到户，确立农民的经营主体地位， 使生产关系更加适应林业生产力，充分发挥集体森林资源优势和林业发展潜力，是农村家 庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，是农 村又一次重大改革，对于解放和发展农村生产力、推动农村经济社会发展、促进农村社会 和谐稳定具有重要意义。 （二）加快推进集体林权制度改革是促进农民就业增收的有效途径。我市现有林业用 地 6118 万亩，是土地资源的重要组成部分，是农民重要的生产资料。林业是农民就业、增 收的重要领域，特别是山区农村，山多地少，适宜发展林业。区域经济发展的潜力在山， 农民增收的希望在林。加快推进集体林权制度改革，让经营者有其山，务林者得其利，有 利于提供大量的就业机会，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进林区农民脱 贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。 （三）加快推进集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态文明、维护 生态安全是林业发展的首要任务。加快推进集体林权制度改革，建立和完善权责利明晰的 林业经营制度，有利于调动社会各界造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数 量，提升森林质量，增强森林生态功能，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，推动经济社 会可持续发展。 （四）加快推进集体林权制度改革是促进农村和谐稳定的重要保证。加快推进集体林 权制度改革，进一步明晰林地权属，建立现代林业产权制度，不仅是培育林业市场主体、 满足社会对林业发展多样化需求的迫切需要，而且有利于解决集体林地界限不清、林木权 属不明等问题，减少涉林纠纷隐患；有利于从制度上规范集体林资产经营，缓解农村干群 矛盾；有利于调动农民群众保护和发展森林资源的积极性，有效遏制乱砍滥伐等破坏森林 资源的违法犯罪行为，维护农村社会稳定。 二、加快推进集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标 （五）指导思想：全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，以实施森林 工程为统领，紧紧围绕建设社会主义新农村、统筹城乡经济社会发展，坚持生态保护与产 业发展并重，不断创新林业经营体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税 费，调动全社会参与林业建设的积极性，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向 现代林业转变，繁荣林区经济，增加农民收入，促进农村经济发展和社会和谐稳定。 （六）基本原则：坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权； 坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范 有序；坚持尊重历史，因地制宜，分类指导，确保改革取得实效。 （七）总体目标：用 23 年时间，完成以明晰产权为主要内容的主体改革任务，实现 “山有其主、主有其权、权有其责、责有其利” ；逐步完善以规范流转、放活经营、健全服 务为主要内容的配套改革，形成林业良性发展机制，努力实现森林资源丰富、林业产业发 达、农民收入增长、生态系统稳定、生态文化繁荣。 三、加快推进集体林权制度改革的主要内容 （八）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，采取多种方式明晰产权，确 立农民作为林地承包经营权人的主体地位。依法将林地承包经营权和林木所有权通过家庭 承包方式落实到本集体经济组织的农户。对目前仍由集体经营管理的山林，可将林地和林 木分配到农户，也可采取“分山不分林”或“分股不分山”的形式将权益明晰到农户。对 不宜承包到户的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可通过均股、均利等方式将权益 明晰到农户。村集体经济组织可保留一定集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营 管理。 林地承包期为 70 年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。已经承包到户的 林地，符合法律规定的，要予以维护；不符合法律规定的，要依法纠正；对权属有争议的 林地林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。自留山由农户长期无偿使用，不得 随意调整。 自然保护区、森林公园、风景名胜区等管理机构和国有林（农）场等单位经营管理的 集体林地、林木，以及因实施森林工程等而新造的林木，要明晰权属关系，维护林权权利 人的合法权益。 产权明晰后，要依法及时颁（换）发全国统一式样的林权证。各级政府要重视和加强 林权管理，加快颁（换）发证进度。各级林业主管部门要做好林权登记造册、核发证书、 档案管理、林权纠纷调处等工作。要切实提高林权证颁（换）发工作质量，做到林权登记 内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。 （九）放活经营权。按照分类经营管理的要求，全面放开商品林经营权。对划定的商 品林，以及新建的速丰林和工业原料林，由经营者自主决定种植方向、管理模式和经营目 标，生产的木材自主销售。对公益林，在充分发挥生态功能的前提下，允许合理利用林地 资源，发展林下经济，促进农民增收。 （十）落实处置权。允许经营者自主处置林地经营权、林木所有权或经营权，林地经 营权、林木所有权或经营权可依法继承、抵押、入股、出租、转让或作为出资、合作条件。 承包经营权人对其承包的林地、林木可依法开发利用。 （十一）保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。征收集体所有的林地， 要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征 林地农民的社会保障费用。对承包到户的公益林，森林生态效益补偿要落实到户。对中幼 林抚育间伐材、经济林产品、生产林化产品的原料、不以原木原竹为原料的林副产品、农 民经批准采伐自用的木竹免征育林基金。 四、加快推进集体林权制度改革的配套措施 （十二）多渠道吸引社会资金参与林业建设。鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、 跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、企事业单位 的干部职工等，都可单独或合伙投资参与林业开发，从事林业建设。大力提倡承包荒山造 林、营造纪念林、认养名木古树。认真落实“谁造谁有、合造共有” 、 “谁投资、谁受益” 的政策。在税费、资源利用和投融资等方面积极为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。 对以木材为原料的制浆造纸企业建立的工业原料林基地，可按消耗每立方米木材提取 1020 元的工业原料林基地建设资金，专项用于原料林基地的造林、营林等生产活动。提 取的资金计入企业加工产品的生产成本。对次小薪材、灌木、三剩物的综合利用和废旧木 制材料、一次性木制品的回收利用，按有关规定享受税费优惠政策。 凡新造林 100 亩以上的，允许建少量配套设施、管理用房。 （十三）稳步推进林木采伐管理机制创新。进一步改进商品林采伐限额管理，简化审 批程序，提供便捷服务。建立人工林采伐限额结转制度，当年未使用的指标可结转到下年 度使用。完善采伐限额的消耗类型管理，合理控制采伐方式和强度。商品林可由业主编制 森林经营方案，并根据经营方案确定年度森林采伐量。采伐指标的分配要公开透明，并逐 步推行采伐指标直接分配到经营者的方式。未享受退耕还林政策的非基本农田承包耕地上 营造的林木，不纳入林地和采伐指标管理，权利人可自主采伐。 凡经营商品林规模在 1000 亩以上的经营实体或大户，以及新造速丰林基地和定向培育 的工业原料林，可由经营者根据市场需要，自主确定林木采伐周期，单独编制采伐计划， 其采伐限额、采伐方式、采伐年龄等可依据经批准的经营方案确定。 凡新发展的速生丰产用材林，需要采伐林木的，以蓄积量控制为主，放宽出材量控制， 并允许按伐区设计的出材量办理木材运输证，征收的育林基金实行全额返还。 （十四）完善流转制度，规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，积极 鼓励森林、林木的所有权和林地经营权合理流转，实行规模经营，创造最佳效益。流转期 限不得超过本轮承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。 集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公 示，依法经本集体经济组织 2/3 以上成员或者 2/3 以上村民代表同意。在同等条件下，本 集体经济组织成员享有优先承接流转的权利。集体林地经营权和林木所有权流转及补偿所 获得的收益在本集体经济组织成员内部分配或用于公益事业。 （十五）建立林业要素市场，搭建林业产权交易平台。统筹规划、合理布局，逐步建 立起多层次的林业生产要素市场。选择部分资源丰富、交通便利、基础较好的区县（自治 县）进行试点，逐步在全市建立健全林业要素市场，建立市级交易中心和区县（自治县） 交易所。各级林业主管部门要与有关部门协调配合，加强对林业要素市场的监管。 （十六）开展林权抵押贷款。金融机构要按照有关规定建立和完善林权抵押贷款办法， 允许以林木、林地等森林资源抵押贷款。各金融机构要创新林权贷款品种，简化贷款手续， 扩大面向林农的小额贷款规模。各级林业主管部门要做好林权证合法性和真实性的确认， 并做好产权抵押相关的登记确权工作。对贷款到期后无法还贷，且经招标拍卖仍无法变现 的抵押林木，符合采伐条件的，优先安排采伐指标。 （十七）大力推动政策性保险。按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿、稳 步推进的原则，重点推进森林火灾保险业务，积极开展林业有害生物防治保险业务，逐步 扩大保险品种和范围，所需保费由政府和业主共同负担。具体实施办法由市林业局商市财 政局、市政府金融办另行制定。 （十八）加大投入力度。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，多渠道 筹措公益林补偿基金，按照分级负责的原则适时对公益林开展生态效益补偿。建立造林、 抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、林业有害生物防治、林木良种繁育给予补 贴。进一步加大对林业产业扶持力度，对林业企事业单位发展木竹加工、森林旅游、苗木 花卉、森林食品等四大特色林业产业项目给予贷款贴息。改革育林基金管理办法，分类确 定征收比例并规范用途。各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。森林防火、 林业有害生物防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设 规划，林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设要依法纳入相关行业的发展规划。 要特别加大对渝东南和渝东北地区的林业投入。各区县（自治县）要落实集体林权制度改 革的工作经费，市财政给予适当补助。 （十九）加快现代林业产业建设步伐。加快新型林业合作经济组织建设，扶持发展林 业专业合作组织，促进林业规模化、集约化经营。积极引导农民在自愿的基础上，以资金、 技术等生产要素为纽带，组建新型林业合作经济组织和经营实体，提高林业经营的组织化 程度。指导和帮助合作经济组织制定和完善规章制度，加大对林业合作经济组织的扶持力 度，在信贷融资、采伐指标分配、科技服务等方面给予倾斜。 （二十）建立健全林业社会化服务体系。引入市场竞争机制，加快森林资源资产评估、 木竹及其制成品质量检验等中介机构建设，鼓励和引导组建专业化的林业行业协会，加强 行业自律和权益保护，为农民提供方便、高效、优质的服务。 五、加强对集体林权制度改革工作的领导 （二十一）加强领导，落实责任。集体林权制度改革，事关农村发展稳定的大局，事 关新农村建设的成效，事关广大农民的切身利益。各级党委、政府要把加快推进集体林权 制度改革作为农村工作的重大任务，由党政“一把手”负总责，制定方案，狠抓落实。把 集体林权制度改革纳入各级党委、政府和市级有关部门年度工作目标考核。林业、发展改 革、财政、国土、规划、农业等部门要在党委、政府的统一领导下，建立多部门参与、整 体联动的工作运行机制，各负其责，形成合力。 （二十二）转变作风，搞好服务。各级林业主管部门要当好党委、政府的参谋和助手， 制定和完善相关的办法和制度，认真开展政策、管理和技术培训。要进一步转变职能，加 强林业机构和队伍建设，积极推进林业行政执法体制改革，健全林业执法监督体系。逐步 完善以管理、执法、服务为主的林业管理体制，把林业工作的重点转到宏观指导、依