扩权强县改革：经验、问题与对策——基于江苏的分析

扩权强县改革：经验、问题与对策 1 基于江苏的分析 包宗顺 周春芳 改革开放以来的实践证明，县域经济在国民经济中的作用举足轻重。无论 是 1980 年代乡镇企业的异军突起，还是 1990 年代外向型经济的大发展，抑或 世纪之交民营经济的新崛起，其发展动力均源于县、乡。扩大县域经济管理权 限，从体制层面进一步给县（市）松绑，使其内在发展动力和经济活力进一步 充分发挥，成为现阶段江苏经济社会发展的必然要求。以扩大县域经济权限、 增强县域经济活力为目标的“扩权强县”改革，早在 2004 年就提上江苏省委、 省政府的议事日程。2007 年，江苏以“财政省直管”为突破口，进入全面推行 阶段。总体而论，改革初显成效，但改革中的问题和难点亦突出。进一步深化 “扩权强县”改革，成为江苏推进经济社会“又好又快”发展的关键举措之一。 一、江苏扩权强县改革实践与主要经验 随着市场经济体制改革的不断深化和政府职能的转变， “市管县” 体制对县域 经济发展的束缚日渐突出：管理层次多，办事效率低，财权与事权不对等，等 等。一系列行政层级管理体制性障碍，日益形成对县域经济发展的制约。近年 来，扩权强县改革的呼声日涨。2005年，江苏开始强县扩权试点工作。2006年， 江苏进一步明确试点工作具体要求：“扩大县级经济自主权，推行省直接对县的 财政管理体制改革，增强县域经济发展活力。”2007 年，江苏以财政“ 省直管”为 突破口，在全省范围内全面推行“扩权强县” 改革。 1、 “省直管县”：从财政体制改革入手 2007年，江苏省政府下发了关于实行省直管县财政管理体制改革的通知 （苏政发200729 号）文件，全面推行省管县财政体制改革， “扩权强县”在财 1 本文载于江苏经济社会形势分析与预测2010 蓝皮书 。 政领域率先启动。为了配合省管县财政体制改革的实施，江苏省财政厅举办了 “建立省直接对县财政管理体制，增强县域经济发展活力”财政局长培训班。 改革后，全省13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接，实行 “县财省管” ，县（市）财政由省财政直接管理。省辖市在保持与所属区财政管 理体制不变的同时，不再与县（市）发生直接财政联系。省辖市不得将应属于 县级范围的收入划归市级，不得以任何方式集中县级财政收入和资金，不得下 放或转嫁应由市级承担的支出责任。财政省直管后，省级在对县（市）安排项 目资金或出台政策时，一般不要求省辖市市级配套，省辖市对县（市）不能随 意开减收增支的政策口子，或要求县（市）级配套资金。各市对县（市）出台 增加支出政策时要相应安排补助资金。改革的主要目的，是在保证县（市）既 得利益的基础上，充分发挥省级财政的区域财力调节作用，加大省对县（市） 财政的指导和支持力度，调整、规范省、市、县之间的财权、事权关系，扩大 县级管理权限，缓解县乡财政困难。2007年，江苏省财政按照“省进市不退” 的原则，实行省对县（市）财政事项的“五个直达” ，即：资金直达、分配直达、 指标直达、结算直达、报表直达，对县级的资金项目扶持的转移支付力度明显 加大，省直管政策的实行，使得县（市）受益匪浅，可用财力大幅度增加。以 徐州丰县为例，2007年省补助总额达8.67亿元，比2006年增加2.14亿元，确保了 全县财政收支平衡，工资、社保及涉及民生、公益事业等各项重点法定支出得 到了较好的保障。 省直管县财政体制的实施，减少了财政分配层次，使得财政自身管理效率 和职能作用发挥得到提高，有力调动了县域经济发展的积极性，为未来更好地 推进分税制财政管理体制创造了条件。 “省进市不退”支持县发展的省直管县财 政体制，具有“以城带乡” 、 “以工补农”的功能，有利于省级财政均衡调剂财 力加大对欠发达县（市）的转移支付力度， “送利于县” ，促进县域经济的快速 发展；放权让利，扩权强县，极大限度地清除县域经济发展的障碍，为县（市） 集中财力发展经济和各项事业提供宽松环境。同时，各项往来资金由省财政厅 直接拨付到县，减少了资金转拨程序，缩短了资金在途时间，资金调度时间更 为充足，县级财政部门可即时根据国库资金存量，来测算安排各类支出，加快 支出预算的执行进度，增强县级财政的资金调控压力，推动县域经济和社会事 业的更好更快地发展；财政省直管县后，县财政项目可以直接申报到省，减少 了管理层级，有利于提高财政部门的行政效率。省财政与县级财政直接发生资 3 金项目往来，作为重要监管主体，将会更加关注对县（市）补助资金的使用效 益，财政信息在省、县间直达，使得省级能够更准确及时地了解掌握县级财政 状况，切实发挥财政分配机制的导向作用。 2、 “扩权强县”：简政放权 在总结 2007 年财政省直管县财政体制改革基础上，2008 年江苏明确提出 要“探索建立省直管县经济管理体制，进一步扩大县级经济管理权限，增强县域 经济发展活力” 。2008 年 6 月，省委办公厅、省政府办公厅联合下发了关于 进一步扩大县（市）经济管理权限的通知 ，要求根据“依法合规、能放则放、 责权统一、规范管理” 的原则，赋予县（市）更大的经济管理权限，经济管理原 则上由省直接对县；省向下分配经济资源、落实发展规划、部署经济发展任务 和工作，除特殊情况外，均直接安排到县，县承担的经济工作任务，直接对省 负责；从 2008 年 7 月 1 日起，过去规定经省辖市政府及主管部门审核，报省政 府及主管部门管理和批准的经济审批事项，由县政府及主管部门直接报省政府 及主管部门审批，同时抄报省辖市政府及主管部门。 “扩权强县”改革有力推动了各级“条线”部门的“权力下放” 。如，江苏 省环保厅于2008年分别下发了关于进一步扩大县（市）环境管理权限的通知 、 关于当前全省环保系统进一步做好服务经济发展工作的意见 ，要求逐步建立 省直管县（市）的环境管理体制，调整环境管理审批权限。与此同时，为进一 步扩大县级环保管理权限，省环保厅下放6项环境管理审批权限至全省52个县 （市） ，污染减排、排污申报登记等环保重点工作由省直接对县进行管理。该项 改革实施后，省环保厅审批的环评文件数量下降了57%，减少了中间环节，增 强了基层监管水平。省发改委于2008年9月出台省发展改革委关于进一步扩大 县（市）经济管理权限的实施意见 ，按照“能放则放、责权统一、衔接有序、 科学分工”的原则，减少经济管理事项的管理层级，实行省对县的直接管理。 规定：省发展改革委落实发展规划、安排资金、部署经济发展任务和工作等， 直接安排到省辖市和县（市）发展改革部门；省发展改革委直接受理县（市） 发展改革部门对省级权限以上核准和审批投资项目的申请；县（市）发展改革 部门直接对省发展改革委布置的经济工作任务负责等等。省外经贸厅自2008年7 月1日起改革外资企业审批制度，凡新开办的总投资在1亿美元以下至3000万美 元的鼓励类、允许类，5000万美元以下的限制类外商投资企业的申报、审核、 批复等权限，下放到13个省辖市以及昆山、张家港、吴江、常熟、太仓、江阴 等6个县级市，同时将放权领域从制造业覆盖到全部服务业。国土资源厅制定于 2008年下发了关于扩大县（市）国土资源管理权限的实施意见 ，确定调整用 地计划、资金管理，土地利用年度计划、符合条件的县（市）重大投资项目用 地点供指标，由省直接向县（市）下达，按规定应当分配给县(市)的资金，由 省直接向县（市）拨付。 扩权改革政策的实施，减少了政府部门的管理层级，提高了行政效率，节 约了行政成本；减少了企业的办事环节，节省了运营成本，极大地改善了县域 的发展环境，调动了干部群众的积极性；同时，县级政府可以更好地把握理解 国家政策，更好地获得经济支持，也意味着有了更多经济自主权，增强了县域 经济社会发展的动力和活力。 二、扩权强县改革中的问题与难点 尽管“扩权强县”的初显成效，但改革中的问题和难点亦突出。值得相关 部门高度重视。 首先，权力下放“虚”多“实”少。扩权的主要措施是将省辖市政府的部 分管理权限下放到县政府，加强县级管理权限，弱化市级控制与干预，从而达 到强县的目的。虽然我省目前已经下放的权限有几百项之多，但这些管理权限 不少是虚的，下放权限大多是审批次数较少，甚至“零审批”的权限。有的部 门该下放的权力没有下放，有的只明确了信息共享、参加会议等皮毛内容，而 没有把应该赋予扩权县的一些关键权力下放下去；有的虽已下放，但未出台具 体的操作办法，表放而里不放，实质性权限的具体操作仍然在省级执行。同时， 权利下放的进展不一，相应的支持政策和措施有待细化，造成对接工作脱节。 这无疑增加了县级行政成本，难以实现通过“扩权”实现“强县”的目的。 其次，配套改革的滞后，使得“扩权强县”改革的实施效果大打折扣。目 前，江苏的省管县体制改革，仅仅是财政管理改革的单方突破。地市级政府对 县（市）的经济发展、行政事务、人事任免等管理权力仍然存在。在总体发展 规划、区域布局调整、重大项目建设、副县级干部任免等方面，地级市政府具 有更大的权力，这在客观上仍难免省、市、县之间事权与财权的不对等，审批 手续繁琐、效率低下等现象仍难根除。同时，国土、工商、税务、金融等垂直 管理部门在“ 扩权强县” 政策中的定位模糊。这些部门各自都有自上而下的一套 5 行政体制和管理体制，工作的灵活度不高，使得县域由一个“婆婆”变成了两 个“婆婆” ，影响了行政运行效率，制约了县域经济的发展。 再次，财政省直管下，地级市与县（市）之间的关系难以理顺。当前的行 政管理采取的是省管市、市管县，而财政实行省管县后，无形中越过了市级， 即市级对县（市）没有了财政管理权，县镇正常运转与否，主要责任在省而不 在市，市无须再对省出台的县镇增支政策、项目配套资金进行补助，造成市帮 县的积极性急剧下降，市级中心城市在统筹县域经济发展中的作用大大降低。 如，在申报大型建设项目时，省辖市往往不愿再承担原有的配套责任，致使扩 权县申报的项目配套资金无法落实，建设项目不能立项建设。甚至有一些市在 放权过程中，将应尽的权利和义务也甩出，如县级申报的许多项目的筹资需要 在中央财政投入的基础上由省和地级市配套资金，而在扩权改革后一些地级市 不愿意再承担配套责任等。以徐州市丰县为例， “市管县”体制下，市对丰县支 持力度很大。如归还基金会本金借款，省借给 60%，市借给剩余部分的 60%， 省直管县之后市就不再负担，而是利用向上争取项目资金的优势，与县争项目、 争资金，出现新体制下“市挤县”的新情况。 最后，扩权强县政策的实施，使得省级部门的行政负担明显加重，对这些 部门的工作机构、人员数量、人员素质要求较高，部分工作人员难以适应业务 衔接需要，从而影响部分职权的有效运行。我国政府职能转换尚有很长的路要 走，现实条件下，由省直接承担起县（市）经济与社会的管理责任，确有管理 幅度过宽的现实困难。省县之间的业务交往，由于行政关系的不对等，难免出 现省级部门以大压小，甚至出现权力寻租现象，增加县级办事难度。与此同时， “扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出新的考 验，如果缺乏有效的权力约束或监督，极易产生政府行为短期化或扭曲，存在 “一放而乱”的风险。 三、进一步推进扩权强县改革的对策 扩权强县改革，无疑对减少行政层级、降低行政成本、提高行政效率、扩 大县域经济自主权、增强县域经济发展动力和活力，十分有利。但是，目前除 海南省规模相对较小外，一般省级行政地域辽阔，下辖县（市、区） ，少者数十 个，多者数百个。有些省（区）的部分县离省会城市十分遥远，在现行行政体 制下，有效解决行政管理幅度过宽，以及由此衍生出的一系列问题，是扩权强 县改革成败的关键。对此，笔者试提 3 点对策建议。 1、因地制宜调整行政管理区域 克服管理幅度过宽最直接和简单的办法是划小行政管理区域。国内对这类 问题的讨论很多，这里不拟赘述。只补充强调一点：实施这一政策的关键是要 因地制宜，哪些区域宜拆分，哪些不宜拆分，需仔细权衡甄别。就全国而言， 一般说来，政治敏感区，如民族自治区不宜拆分；内部经济社会发展水平相对 较均衡的省区，经济布局如图 1 所示的“哑铃型”或图 2 所示“多中心型” ，较 适宜拆分；而经济社会发展水平梯度差距较大的“宝塔型” （图 3）或 “单一 中心型” （图 4）省区则不宜拆分。江苏省就属于典型的“宝塔型” ，苏南、苏 中、苏北之间地区经济发展差距十分悬殊，省级政府承担着推进区域内行政上 的“南北挂钩”帮扶、财政上的“以强补弱”平衡功能。江苏这类区域内经济 社会发展差距十分悬殊的省（区） ，宜保持原有规模，令其充分发挥以强带弱、 促进区域内均衡协调发展的功能。 图 1： 哑铃型 图 2：多中心型 图 3：梯度差距显著型 图 4：单一中心型 7 2、加快财政体制配套改革 消除县级“财权与事权不对称” ，是推进“省直管县”改革的主要改革依据 之一。不少人担忧， “省管县改革”并不能有效解决财政资金合理分配问题。并 认为，由于财政的“省直管县” ， “跑省前进”的现象势必增多，按照一个省上 百个县市、几百个县市来看，省级财政必将“门庭若市” ，不胜其负，很难对这 么多地方的财政情况进行强有力督促，财政乱象将会因此数十倍上百倍地增加， 公共财政效率和效益有不升反降之忧，而不是有些人认为的“财政拨款不易被 层层截留” 2。因此，为了避免“跑省前（钱）进”的财政乱象，和出现新体制 下“市挤县”的新情况，必须加快财政体制配套改革步伐。如，江苏自 2005 年 起，实行省级财政支农资金打包直接分配到县的改革试点，目前试点单位已扩 大到苏北的 15 个县市，纳入“打包”整合范围的省级财政支农专项资金包括： 农业产业化龙头企业、高效设施农（渔）业、农民合作经济组织、农村土地流 转等专项资金。资金分配根据人口、土地面积等一系列基础经济数据测算出来， 分配结果直接在网上公示，有效地克服了财政资金分配上的“你争我夺” 、 “跑 省前（钱）进”难题。 3、尽快推进行政综合配套改革 当前的“省直管县”改革，主要是财政体制改革。因此，不少人对这种财 政单兵突进式的改革，能否顺利进行并达到制度设计目标，并不乐观。目前的 行政制度环境的制约，无疑导致实现“省直管县”最终改革目标将步履艰难。 换言之， “省管直县”仅从财政体制方面进行改革是远远不够的。比“财政体制” 改革更重要的是干部管理体制。此外还有工商、税务、土地、金融等部