关于农村土地权属纠纷处理的法律适用

关于农村土地权属纠纷处理的法律适用 案情简介 屏山县清平彝族乡冒水村三组彭 XX 在冒水村三组实行土地承包 经营时就承包到了现在所谓“争议”的河沟湾的土地，此后一直由彭 XX 家管理使用。一九九九年十月国家实行第二轮土地承包时人民政 府再次确认了彭 XX 的承包经营权并颁发了土地使用权证书。多年来 此宗土地都是彭 XX 家在经营管理。二 00 七在清平乡进行移民实物 指标调查登记中，同组村民刘 XX 和另一组的村民黄 XX 却提出了该 宗土地内有他们的承包地从而产生争议。争议发生后清平乡人民政府 于二 00 八年一月五日作出了关于彭 XX、刘 XX 、黄 XX 河沟湾 林地争议处理意见。彭 XX 不服该处理意见，于二 00 八年一月十 三日提出了行政复议申请。清平乡人民政府于二 00 八年一月十七日 作出了关于撤销彭 XX、刘 XX、黄 XX 河沟湾林地争议处理意见 的决定。但是，在无人申请清平乡农业承包合同管理委员会调解也 没有接到任何人通知进行调解的情况下，清平乡农业承包合同管理委 员会却于二 00 八年七月一日发出了一个关于彭洪英、刘国桃、黄 绍维河沟湾林地争议调解意见。该调解意见完全照搬了原清平乡政 府的处理决定的内容。将属于彭 XX 的承包经营权内的土地划分给了 刘 XX 和黄 XX 二人。 彭 XX 不服调解意见，多次找清平彝族乡人民政府要求重新解决 ，乡政府口头告诉彭 XX 找县农业合同仲裁机关申请仲裁。彭 XX 向 县农业合同仲裁机关申请仲裁后仲裁机关又以不属于农业承包合同为 由不受理。笔者受理彭 XX 的委托后于二 00 八年八月书面正式向屏 山县清平彝族乡人民政府提出申请要求解决土地使用权争议。但清平 彝族乡人民政府没有作出局面回复。后笔者代理彭 XX 向屏山县人民 法院以清平彝族乡人民政府行政不作为为由提起了行政诉讼。经过屏 山县人民法院协调，清平彝乡人民政府同意受理。现正在处理中。此 2 纠纷从发生到现在已经二年多了还没有处理结束，给当事人带来了很 大的损失，在当地造成了不良的影响也给当地的稳定带来了隐患。 笔者的观点： 存在的问题是中华人民共和国农村土地承包法（下简称土 地承包法）颁布实施以来，在处理农村土地使用权或所有权纠纷中 出现了一个误区。一些地方的县乡两级人民政府对农村中发生的土地 使用权和所有权争议处理时都一律按土地承包法的规定交给农业 合同管理委员会调解或仲裁。 笔者认为，这是对土地承包法的误解，是法律适用的不当。 土地承包法和中华人民共和国土地管理法（以下简称土地 管理法）适用的范围不同、解决的实质问题也不同。前者适用于因 农村土地承包合同而发生的争议，实质问题是合同的履行问题，后者 适用于因土地的使用或所有而发生的争议；解决的实质问题是土地的 使用权或所有权问题。在主体上，前者适用于农村集体经济组织内部 因发包合同或已取得承包经营权后的村民因土地流转而发生的合同履 行中发生的争议，此时的土地权属是明确的，主体是特定的。后者不 是因履行合同而是因土地的使用或所有权不明确而发生的争议，主体 也不特定，如果是使用权争议有的可能是同一经济组织内的村民，如 果是所有权争议则只能是二个或多个不同的集体经济组织。 主要理由和法律依据： 一、土地承包法第十一条规定“国务院农业、林业行政主管 部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管 理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依 照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（ 镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。” 从这一规定可以看出，土地承包法只适用于农村的土地承包和因 此而产生的承包合同争议纠纷。其争议的双方一是农村集体经济组织 和依法享有承包经营权的村民之间因发包与承包之间发生的承包争议 ；二是承包人之间因土地流转而产生的合同争议。即都是基于合同而 3 产生的纠纷。土地承包法第五十一条规定“因土地承包经营发生 纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡 （镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解 不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民 法院起诉。”这里所说的“因土地承包经营发生纠纷”也应该是在土 地发包、转包等过程中发生的纠纷。最高人民法院关于审理农业承 包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）第一条规定“农业承包合 同的当事人因承包合同发生纠纷向人民法院起诉的，人民法院应当依 法受理。”第三十八条规定“本规定适用于发包方就开发、经营和利 用本集体经济组织所有的自然资源和其他资产，以及依法取得使用权 的国家资源，与承包方所签订的承包合同，以及各承包方之间所签订 的转让、转包和互换承包经营标的物的合同。”依照上述规定，只有 属于农业承包经营合同纠纷，即双方是在履行土地承包合同中产生的 争议才应适用土地承包法的规定来解决。因此土地承包法才 规定了当事人协商不成时或不愿意协商时可以申请仲裁或直接向人民 法院提起诉讼，其诉争属于合同履约之争。 二、土地使用权的争议一般都是同一集体经济组织内的一方已 经取得了承包经营权（即与发包方签订了承包经营合同或取得了经营 权证书）而另一方又提出其也享有经营权所产生的纠纷，此时对争议 的土地来说就需要确认其使用权的归属。其性质属于土地使用权的争 议。而土地所有权的争议则大多是不同的经济组织间的村民都提出对 同一宗土地享有使用权而引起的争议。这类争议表面看起来是村民之 间的使用权争议，而实质上是二个不同的集体经济组织间的土地所有 权争议。这时也需要对土地所有权的归属进行确认。土地管理法 第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商 不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处 理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以 上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自 接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”依照这一规 4 定，在农村中发生的土地使用权和土地所有权争议必需经过政府作出 处理（确权）。此时，政府处理是诉讼的前置条件，不是由当事人选 择的。没有政府的处理，人民法院不能直接受理。其诉争属于确权之 争。 综上所述，农村中发生的土地使用权和所有权纠纷应该属于土地 使用权和土地所有权争议，而不属于农村土地承包经营合同争议。这 类纠纷仍然应该适用土地管理法的规定处理。即仍然应该由人民 政府来处理以确认土地所有权或使用权的归属，争议双方对处理不服 的再向人民法院提起诉讼。 笔者建议： 除了笔者亲自承办的这个案件反映出来的问题外，笔者在参与涉 法信访接待和平时的咨询接待中也了解到目前农村