我国行政执法理念偏差表现及其纠正研究

我国行政执法理念偏差表现及其纠正研究（一） 政协福州市委员会 陈小刚 一、行政执法理念的内涵和特征 “理念”为：“一种理想的、永恒的、精神性的普遍范型。 本人认为， “理念”是指人们对事物进行价值判断、认识客观规律过程中形成的一系列观 念、思想和价值的集合体，属于理性认识范畴，是一个依赖于一定的社会物质 条件并不断更新其内容的概念。 那么，行政执法理念的涵义又是什么呢？行政执法上的指导思想是指执政 党所持的体现其统治阶级意志的管理国家或社会的方针、政策和理论观点，较 之理念更表面化、更具政治含义。行政执法理念的特征主要有： 1、主体特定性。行政执法理念的主体是行政主体，即国家行政机关及其工 作人员，而不是所有人都应当具备这种理念。 2、阶级性。由于行政执法理念的主体是国家行政机关及其工作人员，其表 象是执行法律法规，但深层次是实现占统治地位的阶级即执政党的意志，体现 的是执政党的观念、思想和价值，因此具有明显的阶级性。 3、抽象性。行政执法本身是具体的，是可以通过具体的程序而为人所见所 知的。而行政执法理念是一系列观念、思想和价值的集合体，具有抽象性或假 定性，是不可见但可以被假设存在的，是一种人类不断探索和企望的理想目标 模式。 4、社会性。行政执法理念依赖于特定的社会物质基础条件，是某一历史阶 段行政主体所具备的，因此具有鲜明的社会性。不同的物质条件会产生不同的 执法理念，如我国封建社会统治阶级的执法理念多是压民、挠民，不会有以人 为本或法律至上理念。再如我国 80 年代和 90 年代，由于传统计划经济和片面 强调国家、政府利益的观念而忽视对民众正当权益的尊重与保护等。 二、当前我国行政执法理念偏差表现及其原因分析 （一）当前我国行政执法理念的偏差表现 我国行政执法机关在行政执法过程中，总体上坚持了依法行政，并逐步贯 彻落实以人为本理念，但是一些基层政府和部门仍然较为普遍地存在执法理念 偏差或理念错误，进而不时产生违法执法、知法犯法、人情执法、钓鱼执法等 现象。比较典型的执法理念偏差表现有：以官为本理念、法律是工具理念、执 法谋利理念、行政管制理念。 1、以官为本理念 长期以来，法律在我国被作为阶级斗争的工具。受法律工具主义观念 影响，一些行政执法人员在实际工作中或将权力替代法律、压制法律，“有利 时用，不利时弃”；或滥用权力，信奉“有权不用、过期作废”；或法律虚无， 认为“我不做坏事，法律与我无关”，有人甚至说“不用时讲党性，需要时讲 法律”。一些行政执法人员在该观念影响下，执法时对自己有利的部分严格执 行，不利的不执行或变通执行，甚至有些法律特别是其中的约束行政机关条款， 制定了多年却从不被执行，造成该法律或一些重要条款的名存实亡。如城市拆 迁中，一些地方政府或部门为了尽快体现政绩，一纸会议纪要就可以放任或协 助开发商未批先建、未补偿先拆除、遇到阻力不走法律途径而是先行政强制执 行，遇到集体抗议或上访时，就采取一手压制、一手代替开发商出面谈补偿方 式，造成一些项目骑虎难下，欲速不达。如震惊全国的 2004 年湖南省嘉禾拆迁 事件，该县委、县政府为建商贸城而在未依法批地、未补偿、未依法听证情况 下，责令相关部门大面积违法强拆，不仅对被拆迁户动粗，还实行干部“株连” 政策，完不成任务的不能回单位上班，同时打出“谁影响嘉禾一阵子，我就影 响他一辈子”的横幅。受法律工具主义观念影响，还有一些行政执法机关大搞 “运动执法”，如 2009 年发生的河南焦作创卫事件，该市在创建全国卫生城市 期间，各职能部门动用行政权力，临时关闭大量中小饭店、报刊亭、中小理发 店，并责令路边店“转行”，而新挂上旅行社、建材门市部、舞蹈培训班等招 牌，检查结束又恢复原状。 3、执法谋利理念 执法谋利，是指具有行政执法职能的部门，在履行国家赋予的职责过程中， 运用行政权力谋求或追求执法活动中部门自身生存与发展的不恰当利益。行政 执法利益至上、执法趋利、片面的发展观，是我国行政执法体制改革中不容忽 视的一个现实问题。长期以来，由于我国公共财政保障体制的滞后和区域经济 差异，公共财政对一些行政执法机关的经费保障存在着不保障、保障不好或者 虽有保障但难以到位等问题。在这种以“自找皇粮、自种皇粮”为特征的经费 保障模式主导下，一些行政执法机关出于维护自身利益特别是保证生存、提高 生活质量的客观需要，其执法行为就有可能甚至不可避免地要发生种种趋利动 机。在文件制定过程中突出部门利益，如国土资源、建设、水利等部门为争城 市地下热水的收费管理权而相互发文争管辖；难管事项或执法成本高的事项不 作为，如九龙治水难管水；为罚款而执法办案；滥用自由裁量权，罚与不罚的 尽量罚，少罚与多罚的尽量多罚，单罚与并罚的尽量并罚；收费养人、罚款养 人，如上海曝光的“钓鱼执法”；以罚没款多少考评执法办案力度，如交警下 达处罚指标。 4、行政管制理念 行政管制理念认为行政执法就是管制，而管制就是收费和处罚。行政执法 缺少服务，重审批轻服务。一些行政执法人员没有真正理解权力的来源和执法 的目的，对人民群众的权益漠不关心，麻木不仁，情感缺位、移位、错位，有 意无意地形成了对群众感情的真空地带。在执法过程中习惯于简单粗暴地把老 百姓的要求拒于千里之外，不解释、不说明，置老百姓的情感于不顾。如 2009 年 5 月 1 日凌晨，河南林州陵阳镇政府组织工作人员，连夜铲掉该镇农民约 200 亩麦田。铲田的原因是陵阳镇要在该村南边开辟一条道路，需要占用一部 分农田，由于大多数村民不愿接受，随之引起镇政府强制铲田。一些部门只要 钱收到位，不出大的纰漏，可以不处罚也不过问其他社会危害后果，甚至一些 部门成为企业违法产品的“保护伞”。如本人工作过的闽北某县的环保局、土 地局和水利局，在五年期间没有一起行政处罚案件，是没有违法行为吗？非也， 因为同时期该县城区违章建筑到处可见。而实际处理措施就是：有关系的，罚 款一下，被动地补办手续；没关系的罚款一下，因没钱也不去补办手续，留下 尾巴。 （二）行政执法理念偏差原因分析 当前行政执法中存在各种不科学、不正确、偏差的行政执法理念，我认为 除制度建设有待加强、执法体制有待进一步理顺外，其深层原因还在于认识有 误区，如对民主社会权力与权利关系的认识不到位，对民主社会法的认识有不 到位，错误的权力观、政绩观，以及现行行政体制设置及运行的缺陷等。 1、对民主社会权力与权利关系的认识不到位 “以官为本”理念实际上忘记或违背了执法权力来源于人民权利让渡和法 律授与的基本原理，造成公权力在具体运用中出现异化，这是对民主社会权力 与权利的正确关系存在认识误区，同时是对权力运行目的淡忘。在现代民主社 会，权力与权利是一对紧密联系的概念，权力源于权利的让渡，也进一步保障 权利的正常享受。在宪政学上，政府的权力源于宪法的授予，而从宪法的产生 和功能来看，宪法的首要职责是限制政府的权力，它对政府授权的目的是要政 府保障民众的权利，所以说政府从事某一行为是因为其享有权力不如说是因为 其要履行职责。对这一性质的正确认识有助于防止政府行为的失控，防止政府 成为践踏人民权利的工具。执法权力是政治权力的一种，也是一种政治工具， 它反映的是一种政治关系，即支配与服从、控制与被控制的关系。执法权力具 有权威性、支配性、强制性、扩张性、排他性，但是它的基础来源于社会经济 关系。从我国政治上和法律上而言，人民是公权力包括执法权力的最终所有者， 任何部门或任何个人的权力运用，都必须充分体现权力的公共化取向，全心全 意为社会、为人民服务。“以官为本”理念抹杀了权力来源于权利的本性。权 力作为一个政治范畴的概念，不是人类的本质属性；它是伴随着国家的建立而 产生，社会的发展而分化的；它是由国家的暴力机器作后盾，由公职人员按职 分级行使管理国家内外事务的权威力量。权力取得的方式有强力征服式、世袭 传承式、法律赋予式。现代民主社会国家，权力取得的方式主要是法律赋予式。 但由于一些行政执法机关对权力的本质属性认识不清或有意模糊，在权力运用 过程中自觉不自觉地衍生出谋取部门（个人）利益这个“副产品”，形成“权 力部门化、部门利益化、利益个人化”的现象，从而导致公权力产生异化。 2、对法治社会“法”的认识不到位 长期以来，我国传统行政文化中强调法律工具主义思想，也就是注重“人 治”而排斥“法治”，其根源是对法治社会“法”的性质与作用认识不到位， 法律意识和责任意识的欠缺。法治社会“ 法”的性质是统治阶级领导下的人民 意志的体现。法的作用是指法对社会产生的影响，具体体现在法与社会的交互 影响中，直接表现为国家权力的行使。法的作用分为规范作用和社会作用，其 中规范作用主要有指引作用、评价作用、教育作用、预测作用、强制作用；社 会作用主要表现为法具有政治职能（通常说的阶级统治职能）和社会职能（执 行社会公共事务的职能）。规范作用是手段，社会作用是目的。可见，法律具 有工具性，但更是为一定的目的服务。法律是工具主义者只强调或看到法具有 政治职能，也就是通常说的阶级统治工具，而忽视法的规范作用和社会职能。 正是对法治社会“法”的性质与作用的片面认识，把法律当作单纯的专政工具 观念，可有可无，就产生了运动执法、情绪执法等现象。同时，行政执法人员 由于法律意识和责任意识的欠缺，一些基层公务人员尤其是执法人员的法律意 识相对淡薄，知法犯法、执法犯法的事例时有发生。如计生执法中，一些基层 计生执法人员为完成任务，明知不合法也违法强制堕胎；再如一些执法人员放 纵企业的质量监督，导致重大食品安全事件频繁。此外行政执法人员的权力意 识强，而责任意识差。正如马怀德教授在一次全国法制宣传日座谈会上所说： “虽然普了很多法，很多官员也掌握了诸多法律，但是，公务人员更多关注的 是法律赋予的权力，比如说审批权、许可权、发证权、收费权等，但对法律确 立的责任和义务理解不够，理解不深。” 3、错误的权力观和政绩观的影响 胡锦涛总书记在第十七届中纪委第三次全体会议上要求领导干部要“着力 树立正确政绩观，切实按照客观规律谋划发展。”当前仍有部分干部没有树立 起正确的权力观、政绩观，把创造“政绩”作为个人晋升的筹码，大搞“政绩 工程”。为政绩而野蛮执法、违法执法，滥用执法权，违法强制拆迁，如湖南 省嘉禾县拆迁事件；违法不整治，造成矿难履发；虚报瞒报，如湖南省耒阳市 某些基层单位在计生工作中弄虚作假，甚至花钱守在医院门口买些“三陪”小 姐冒名顶替做引流产手术，以完成任务。一些执法人员甚至官商勾结，充当保 护伞，如 2009 年春节发生的长乐网吧火灾。 4、目前行政体制设置及运行的缺陷 执法谋利为什么会出现？执法收费、以罚养人等行政执法趋利现象为何能 长期存在？主要是行政体制设置及运行的缺陷，如财政体制的保障不足、对执 法权监督无力等影响。市场经济条件下，利益作为市场经济发展进程中的必然 产物，不但影响和支配着各类市场主体的生产经营行为，而且对承担着调控市 场经济活动的行政执法机关也带来了极大的冲击和诱惑。特别是由于历史、经 济、体制的原因，我国行政执法机关普遍面临财力保障还不到位的情况，很容 易形成执法趋利化倾向，如湖南溆浦县环保局超编 80 人和河南省平顶山市叶县 环保局超编 100%，正式工和超编人员的工资待遇全部靠排污费和罚没收入。也 就是说，由于财政体制的保障不足和对执法权的监督无力等，行政执法机关作 出具体行政行为的价值取向，可能会直接或间接体现在维护自身利益和解决生 存上，使部门与利益紧密挂钩，使权力体现为利益。 我国行政执法理念偏差表现及其纠正研究（二） (三、纠正行政执法理念偏差并践行科学执法理念的建议 我国要全面推进依法行政、建设法治政府，就必须摒弃偏差的、错误的行 政执法理念。我国行政执法到底需要什么样的科学、正确理念？正确的行政执 法理念到底又有哪些构成要素呢？目前学理界对此有些探讨，如前文所述，但 尚无比较权威的定论。解放思想转变行政执法理念一文提出要树立四种理 念：“第一、必须树立行政执法服务经济建设的理念，第二、必须树立行政执 法爱民富民的理念，第三、必须树立行政执法诚实守信的理念，第四、必须树 立行政执法以人民满意为标准的理念”。6还有人提出人性化执法理念、公众 参与执法理念、寓执法于服务理念、协商型执法理念等等。上述这些所谓的执 法理念中，有些是行政执法的原则如合法性、合理性；有些是行政执法的要求， 如行政执法服务经济建设或寓执法于服务；有些是行政执法的方式，如协商。 本人认为，当前我国行政执法理念，至少应当确立三个理念，即法律至上、以 人为本、公平正义，从而防止偏差的执法理念进一步误导行政执法行为。 （一）“法律至上”的执法理念 “法律至上”应作为我国行政执法理念的构成要素之一。党的十五大政治 报告，首次确立了依法治国的纲领。1999 年宪法修正案又明确规定：“中华人 民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”江泽民同志 1996 年 2 月 8 日在中央政治局集体学习会上指出：“加强社会主义法制建设，坚持依法治 国，一个重要任务是要不断提高广大干部、群众的法律意识和法制观念。思想 是行动的先导。干部依法决策、依法行政是依法治国的重要环节；公民自觉守 法、依法维护国家利益和自身权益是依法治国的重要基础。广大干部和群众的 法律水平的高低，直接影响着依法治国的进程。”温家宝总理在国务院 2005 年 3 月 31 日上午举办的中华人民共和国宪法学习讲座上也说：“依法治国， 最根本的是依宪治国；依法行政，最根本的是依宪行政。各级政府都要把宪法 作为根本的行为准则，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。所有政 府工作人员都要学会并善于依法处理经济社会事务，提高依法行政能力”。 1、“法律至上”执法理念的内涵 “法律至上”是我国对社会主义法治内涵的最新概括，维护法律权威是社 会主义法治的根本要求。“法律至上”是指整个社会调控系统中，法律与其他 社会规范比较，具有最大的权威和最高的效力，任何组织和个人都必须服从法 律，严格依法办事。7在我国，为了管理和执法的需要，任何社会的国家机关 及其公职人员都被赋予一定的权力和权威，但法治社会中的政府权威是置于法 律授权和法律权威之下的权威。宪法和法律在政治生活和社会生活中是否真正 享有最高权威，是一个国家是否实现法治的关键。在现代法治国家，有的宣布 宪法和法律具有至高无上的权威，有的宣布任何组织和个人不得凌驾于宪法和 法律之上，都把树立法律权威作为实现法治的重要内容。一方面，法律权威要 通过立法建立具有客观性、确定性、稳定性和可预期性的法律制度。如果法律 可以随时随需而改，因人因地而异，根本没有法治可言。另一方面，法律权威 要通过执法、司法和守法来保证任何个人、组织和国家机关在法律规定的范围 内活动，特别是国家权力机关及其公职人员严格依法办事，违法必究，有效地 防止任何人或组织享有凌驾于法律之上的特权。我国宪法第五条对法律权威的 基本要求做了明确的规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、 行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政 党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法 律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。 ”因此，“法律至上”的执法理念，是指行政执法人员在行政执法中坚持把法 律精神和法律规定作为执法的基本准则，维护法制统一，反对地方和部门保护 主义，反对把领导个人意志或组织凌驾于法律之上，也就是要树立法律权威的 观念。 2、践行“法律至上”执法理念的建议 行政执法人员牢固树立法律至上理念，是建设法治政府的前提，没有法律 至上的理念也就不可能有法治社会可言，依法行政就是一句空话；是维护党的 领导核心地位的体现，党的十五大报告指出“党领导人民制定宪法和法律，并 在宪法和法律范围内活动”；还是防止特权思想、法律工具主义、人治思想和 维护人民利益至上的重要武器。树立“法律至上”执法理念，需要长期的过程。 当前重点是加大法律宣传力度，培养全民特别是执法人员的法律意识。在当代 中国，主要抓住以下环节：首先，对全体行政执法人员进行更深层面的社会主 义法治理念和法律知识教育，将法律知识考试纳入执法人员年度考核和晋升范 畴，使每个执法人员牢固树立法律至上理念，主动依法执法。其次，要继续完 善行政立法，使行政法律法规更具有严密性和细化，使之具有可操作性，更加 有效地规范和制约现代社会生活的运转。建立健全现代化行政执法、行政管理 机制，使执法者意识到其必须依法行政，所行使的行政权力是管理社会和为民 服务的服务行政，消除“法律只治百姓”的传统观念；逐步完善国家公务员考 试制度和领导干部公开选拔制度，选拔高素质和懂得法律知识的人担任国家行 政机关公职。再次，要深化法律宣传机制，通过各种渠道和各种形式传播法律 知识，要经常不断地运用各种典型实例，有选择地借鉴国外有益的实例，向社 会各个角落进行传播，使每个社会成员的法律意识升华于这种法治氛围之中。 最后，要完善法律监督和责任追究机制，严格执行行政执法责任制度，加大对 违反法律规定的执法行为惩处力度，让执法人员不得不依法办事。 （二）“以人为本”的执法理念 “以人为本”是我国行政执法理念的第二个构成要素。胡锦涛总书记在党 的十七大报告中指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基 本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。必须坚持以人为本。全心全 意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始 终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的 出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益， 走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发 展成果由人民共享”。温家宝总理在一次全国政府系统秘书长办公厅主任会议 上也说：“坚持以人为本、执政为民，建设人民满意的政府”。温家宝总理在 国务院第三次学习会上还说：“所有政府工作人员都要认识到,政府的权力是人 民赋予的,必须对人民负责,为人民服务,接受人民监督。”这些都要求行政执法 人员牢固树立“以人为本”执法理念。 1、“以人为本”执法理念的内涵 坚持以人为本，体现了马克思主义的基本观点，是我们党根据历史唯物主 义关于人民是历史发展的主体、是推动历史前进的根本力量的基本原理提出来 的。王书道先生认为“以人为本”中的人，是指最广大人民群众，在当代中国， 就是以工人、农民、知识分子等劳动者为主体，包括社会各阶层在内的最广大 人民群众。“以人为本”中的本，就是根本，就是出发点、落脚点，就是最广 大人民的根本利益。8因此，“以人为本”执法理念是指行政执法人员在行政 执法时，坚持把人民的正当合法利益放在首位，以是否符合大多数人民的利益、 是否便利人民群众作为执法的准则之一，在确需行政处罚或强制时，尽可能采 用影响其权益小的方式的一种观念。实践中，就是要避免野蛮执法、运动战执 法。 2、践行“以人为本”执法理念的建议 在行政执法中确立以人为本执法理念，是坚持最广大人民群众的主体地位 的需要，是构建和谐社会的内在要求，还是尊重和保障人权的需要。因此，我 们必须着力提倡打击违法与保护权益并重的观念，增强以人为本、文明执法的 意识。树立“以人为本”的执法理念，就要坚持正确的政绩观，建立科学的政 绩考核与评价体系。首先，让人民群众真正成为评价政绩的主体。领导干部的 政绩如何，最有发言权的是人民群众，应当由广大群众评说和裁定，因此必须 真正把人民赞成不赞成、拥护不拥护、高兴不高兴、答应不答应作为我们评价 干部政绩的根本尺度。其次，要把科学的发展观融入政绩考核当中。再次，完 善政绩监督制度。要建立重大问题集体决策制度、社情民意反映制度、重大事 项社会公示制度和社会听证制度，完善专家学者（智囊团）咨询制度，实行决 策的论证制和责任制，确保决策的民主性和科学性。要拓宽监督渠道，充分发 挥人大政协监督、民主党派监督、群众监督和舆论监督的作用。要建立决策责 任追究制度，对制造“政绩工程”造成重大损失的干部进行责任追究。最后， 也是最重要的是要加快立法步伐，运用法律手段来惩治“政绩工程”上的腐败， 从而加大热衷于搞“政绩工程”者自身的成本投入，使其不敢腐败。法制手段 的强化，将有力地减少和消除“政绩工程”，真正树立起科学发展观和政绩观， 为国家和人民创造真正的政绩。 （三）“公平正义”的执法理念 “公平正义”应作为我国行政执法理念的第三个构成要素。中共中央关 于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定提出 “要加强制度建设，保障 社会公平正义。社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的 根本保证。维护社会主义法制的统一和尊严，树立社会主义法制权威。坚 持公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，依法保证公民权利和自由。加 快建设法治政府，全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履 行职责，健全行政执法责任追究制度，完善行政复议、行政赔偿制度”。 因此， “公平正义”执法理念在当前中国显得尤其重要。 1、“公平正义”执法理念的内涵 “公平正义”执法理念的内涵是什么？一般而论，“公平”是指按照一定 的社会标准（法律、道德、政策等）、正当的秩序合理地待人处事，是制度、 系统、重要活动的重要道德品质。公平包含公民参与经济、政治和社会其他生 活的权利公平、机会公平、过程公平和结果分配公平。“正义”则是公正的义 理，包括社会正义、政治正义和法律正义等。公平正义是每一个现代社会孜孜 以求的理想和目标，是社会主义法治的基本价值取向，是衡量一个国家或社会 文明发展的标准，也是我国构建社会主义和谐社会的重要特征之一。2005 年， 胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨 班的讲话中指出：“公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人 民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实 现”。因此，就法律层面而言，“公平正义”执法理念主要是指各级行政执法 人员在执法时始终坚持公民的权利平等、程序正当和公平合理的原则，有效防 止“人情执法”和执法腐败，让人们获得同等对待和礼遇的观念。 2、践行“公平正义”执法理念的建议 随着市场经济的发展、社会结构的变动和利益关系的多元化，社会公平问 题日益凸显出来。实现公平正义的执法理念，就要求各级行政执法机构和执法 人员坚持三条原则：一是公平合理原则，二是及时高效原则，三是程序正当原 则。 （1）坚持公平合理原则。国务院全面推进依法行政实施纲要提出依法 行政的基本要求合理行政，即遵循公平、公正的原则，不偏私、不歧视。 行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和 手段应当必要、适当；可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害 当事人权益的方式。 我国法律是通过民主程序制定的，充分体现了人民的利益 和意志，本身就蕴含了公平正义的精神，所以任何执法活动都必须严格符合法 律的规定。同时，基于各地情况的千差万别和社会迅速进步的客观需要，我国 法律赋予了执法人员一定的自由裁量权，但这一权力的行使必须符合法律授权 的目的，绝不允许被滥用而损害公平正义。为了保证行政执法的权力运行规范 有序、公开透明、减少说情，各级执法机构必须开展规范行政自由裁量权工作， 量化、细化以行政处罚和行政许可为主的行政自由裁量权，不断提高以法律维 护社会公平正义的能力。如福建省各级行政机关在同