关于如何全面推进“大综管”执法协同模式的调研报告

关于如何全面推进“大综管”执法协同模 式的调研报告 2007 年 8 月开始创建大综管新格局以来，全区干部群众 认真落实区委执政府的工作部署，较短的时间内完成了搭建 架构、整合队伍、划分网格、建立机制等工作，建立了集综合 管理、综合整治、综合服务三位一体的大综管新格局，并在 城市和社会管理中发挥了重要作用，矛盾化解能力进一步提 高，打防能力显著增强，管理效能全面提升，环境不断净化， 环境卫生持续好转。为进一步贯彻构建法治阳光政府的改革 理念，加快我区行政管理体制改革，加强政府自身建设，区 委区政府进一步提出了完善和创新社会管理体制，深化大综 管工作成效的工作要求。作为区政府的一个重要工作部门， 我局在前期工作中深入贯彻科学发展观，不断创新执法管理 模式，取得了布吉“ 大综管” 执法协同模式等 诸多的创新成果。 为进一步完善和改进执法管理，全面推进社会和城市管理模 式改革，结合大综管新格局对管理模式的要求，我局对布吉 街道“ 大综 管” 执法协 同模式进行了深入 调研，现就布吉“大 综管” 执法 协同模式的改革基 础、主要做法、工作成效、存在 的问题、全面推广应具备的条件以及相关建议报告如下： 一、布吉“大综管”执法协同模式主要解决的难题 街道综合执法改革以来，基层的城市及社会管理效能有 2 了显著增强，但是在综合执法的过程中，综合执法部门面临 着一系列管理难题，其中表现比较突出有三个： 难题之一是：基层执法力量严重不足，发现问题的人多， 处理问题的人少。布吉街道辖区面积为 30.89 平方米公里， 人口超过 100 万，相当于内地一个中等城市的人口规模，共 有 24 个工作站，工作人员有 1000 多人。由于工作站的设立， 人员的增加，一个可喜的现象就是：以往分布范围广、隐蔽性 强的大批社会城市管理问题及隐患如非法经营、安全生产、 国土规划、市容市貌、出租屋、计生等方面的问题被有效纳 入视野并能被及时发现。但是由于工作站没有执法权，通常 都以此为由将发现的绝大部分问题及隐患直接上报给执法 部门去查处，而当前街道执法队有执法权的队员仅 45 人，再 加上还要应对涉及二十一项执法的大量日常的群众投诉及 各职能部门转办事项，客观上造成许多问题未能得到及时处 理而形成积压。 难题之二是：行政违法行为及安全隐患查处后再“回潮” 成为一大顽症。由于在日常执法时，一般是对行政违法行为 的直接当事人进行查处，而对提供场所的房东，由于其隐藏 在幕后不易查找往往很难被纳入监管，因此就经常出现虽然 违法行为直接当事人被查处过，但由于房东未与其解除租房 合同而在原址继续存在，并伺机继续从事违法经营，或者即 便是违法经营者被清走搬离，房东又将该场所出租给另外的 3 违法经营者,从而导致违法行为在原址不断“回潮”, 成为当前 普遍存在的城市及社会管理的一大顽症。 难题之三是：基层执法难,遭遇围攻及抗法的情况增多。 由于执法队员严重不足，往往 2 个执法队员要负责 2 个工作 站范围内的执法工作。由于区域广，加上势单力薄，经常出 现查找地址难、取证难及违法当事人围攻甚至遭遇暴力抗法， 严重影响了执法工作的正常开展及执法效能的发挥。 二、布吉“大综管”执法协同模式试点情况机主要做 法及成效 为妥善解决三大管理难题，全面促进综合执法工作的健 康发展，布吉街道执法队充分利用综合执法改革和大综管新 格局实施的两大机遇，在大量调查研究的基础上，从建立机 制入手，积极探索，创建了“大综管” 执 法协同模式，并选择城 中村多、人口多、隐患多、情况复杂、管理难度大较为典型的 南三社区（出租屋 2.3 万多套，人口 8.05 万）作为试点，充分 利用“ 大综 管” 的人力物力， 创新机制，关口前移，推行 “大综 管” 执 法协 同模式，将 发现问题、跟踪纠错 、执法协助有机的 结合在一起。其主要做法是： （一）固化社区管理责任，建立执法介入前的社区纠错机 制。将以往社区主要是发现问题后上报的“传声筒” 作用变为 社区发现问题前期纠错专人跟踪纠错重大问题上报 执法部门的机制，使社区真正成为执法介入前的第一道防线。 4 1、整合社区协管力量，落实一人一责任网格、定岗定责。 布吉街道将原分属街道计生办及出租屋管理所直接管理的 计生协管员及出租屋协管员下放由工作站管理，工资及人事 关系全部并入工作站，整合后统一称为“ 综管员” ，在原区数 字化网格的基础上将南三社区辖区划分为 52 个责任网格， 每个网格大概 500 至 600 套出租屋，以卫星影象图的形式进 行标识，实行一名综管员负责一个责任网格，改变以往出租 屋管理所及计生办各建一套网格标准且一个网格几人负责 的状况，管理责任更加明确。此外，明确了综管员的岗位职 责：一是负责在本网格内进行日常巡查及入户对计生及出租 屋信息进行登记；二是对本网格内出租屋、计生、非法经营、 城管、查违、安全等方面的违法行为及安全隐患进行排查， 并及时上报社区纠错组进行处置，同时做好前期宣传及劝解 工作；三是在社区纠错组或执法部门对排查的本网格内的问 题进行处置时到场协助；四是对本网格内已纠正过的问题及 隐患及时进行跟踪巡查，一旦发现“回潮 ”，以书面形式报告 相应的社区纠错组，以便在最短时间内再次进行处置，通过 “咬住不放 ”和及时反复 纠错，缩短“回潮” 的时间差，打消当 事人的侥幸心理，从而放弃“回潮” 念头 。避免了以往在大规 模整治后由于没有专人跟踪,在原址“回潮” 后很长时间内无 人发现的情况。 2、设立与责任网格相对应的社区纠错组，切实纠正一批 行政违法行为。一是明确责任。对应社区的 52 个责任网格， 5 成立 4 个纠错组，每个组固定负责 13 个责任网格，对 13 网 格综管员排查出的维稳、出租屋、计生、城管、安全、非法经 营方面的问题及隐患进行包干纠错；二是明确纠错组人员组 成。每个组分别由一名社区专干任组长，成员由辖区警务室 民警、治安巡防员、供水供电部门人员、物业公司人员、居民 小组人员等组成。由组长负责对各网格综管员排查出的问题 及隐患的书面报告负责签收，然后在规定的时间内组织开展 纠错行动；三是明确纠错方法步骤：对问题及隐患场所涉 及的相关当事人发出书面整改及限期搬离告知书，做好宣传、 劝解。责令相关房东与隐患当事人退租，对房东无法查找 到或拒不配合的，在工作站网站、社区各主要路口设曝光栏， 公布隐患房屋所处的具体地址，警示广大租户不要租用该房 屋，同时在隐患场所所在的房屋外墙悬挂“隐患房屋，不宜租 用” 的警示牌。通过这 些硬措施使违规房东的房屋难以出租， 迫使那些平日“隐身 ”的违规房东“游出水面”，积极接受管理， 并按要求与违法当事人退租。对逾期不整改或搬离的隐患 场所，由供水供电部门依照政府相关文件实施断水断电措施。 对已纠正的问题及隐患以书面形式交回给所属网格的综 管员每天进行跟踪， “咬住不放” ，网格综 管员一旦发现“回潮” 或私接水电，立即报告相应的纠错组再次进行纠错，形成发 现纠错的责任链条，不让“回潮” 有“喘息”的机会。 3、创新手段，采取硬措施迫使违规房东从幕后走到台前， 通过约束房东从而约束租客行为。通过曝光违规房东房屋的 情况、限制违规房东的房屋出租及必要的断水断电等措施， 6 使大批以往一直“隐 身” 的违规房东从幕后走到台前，同意接 受管理。为此，实行了一系列后续管理措施。一是签订格式 化的房东承诺书，房东在承诺书中承诺按规定交纳出租 房屋税费、配合网格综管员入户登记，不将房屋出租给违反 治安、计生、安全人员及从事违法经营人员，一旦发现立即 退租并举报，否则如违反承诺愿意接受取消房屋出租资格、 断水断电、减少股份分红、罚款等处理及相关责任追究。为 了确保房东所提供联系方式的真实有效，明确凡以房东提供 的联系方式两次以上未能联系上房东本人的，视为房东违反 承诺。二是引导房东与租客签订租赁合同补充条款，通过房 东约束租客。引导房东在房屋租赁合同中约定租客在租用期 间不得有违反计生、治安、安全等行为，不得从事违法经营 行为，要配合综管员入户登记，如违反则将随时退租，停水 停电，同时不予返还租房押金，从而使房东以契约的形式约 束租客的行为，形成了从房东到租客的责任链条。 （二）依托社区资源，建立执法介入后社区执法协助机制。 对在执法介入前社区经过 3 次以上反复纠错仍无效的问 题及隐患场所，或者规模大较复杂、情况紧急、社区难以处 理的，以及执法部门直接受理的投诉，由相应责任区执法分 队进行执法介入，依照执法程序予以处理，从而确保执法部 门能集中力量对“钉 子户” 及重大问题进 行重点查处。 1、执法介入过程中社区的协助配合。在以往的执法行动 中，由于社区没有明确网格划分及网格责任人，执法人员在 执法时由于缺少配合，往往很难查找到具体违法地址，此外， 7 由于对隐患所在的区域情况也不熟悉，经常遭遇取证难甚至 暴力抗法等情况。为此，南三社区的对执法介入后的执法协 助职责进行了明确。一是执法队在对问题场所进行执法行动 中，所属的网格综管员必须到场，并及时向执法人员提供该 场所及人员的相关资料。对于经社区三次纠错后又回潮的， 还要提供以往纠错过程的情况，作为执法时情节认定的依据， 同时做好现场秩序的维护、劝解、协助调查取证，协助清点 及搬运扣押物品。二是在执法介入的同时，相关的社区纠错 组也要同时开展配合行动，责令房东与相关当事人退租，并 视情况由供水供电部门采取断水断电措施，敦促当事人搬走 清空场所，对不配合的房东采取系列管理措施。 2、执法介入后社区的后续跟踪管理。执法部门在对具体 的问题及隐患进行查处后，随即以书面形式告知所属的网格 综管员进行后续监管，一旦发现“回潮 ”综管员在报告执法部 门的同时也报告相关社区整治组，同时再次进行处置，直到 问题和隐患消除、场所清空、并建立房东及租客责任机制为 止。 （三）建立监督考核机制，将执法协同各主体的责任常态 化。 一是建立公布机制。将网格员发现问题纠错组处置 执法介入网格员后续跟踪各环节的职责、责任人、期限、 进展情况以表格的形式予以公布，每周更新一次，形成责任 链条，随时倒查。二是建立督查，通报机制。街道和社区大综 管中心不定期对执法协同各环节进行抽查，对发现的问题及 8 责任进行通报、表扬先进、督促后进。三是将执法协同机制 纳入街道大综管考核体系。分别制订网格综管员、社区纠错 组人员、执法队员及街道下派网格监督员考核办法，每月一 考核，并与考核资金及评先创优挂钩。 “大 综 管” 执 法协同模式在布吉南三社区试点以来，南三 社区的各项社会管理工作取得了明显成效，不但将大量城市 管理方面的行政违法行为及安全隐患在执法介入前通过社 区管理层面予以纠正和消除，同时也有效地解决了违法现象 “回潮” 及基 层执法难 的问题，行政违法行 为及安全隐患“回 潮” 率降到了历史以来最低限度，且极大地缓解了执法压力， 计生及出租屋管理也开创了新局面，得到市、区领导的充分 肯定。在 08 年“扫雷 ”行动中，工作站依托 该模式，共排查出 “雷情”364 个，其中 废品收购站 124 家，小网吧 30 家， “六小” 场所 114 家，其它非法场所 41 家，违法建筑 12 家，黑诊所 41 家，整治率达 100%。在龙岗区龙岗街道“920”重大火灾事 故后的专项安全隐患百日大整治行动中，共排查出具有安全 隐患的场所 103 家，其中文化娱乐场所 21 家，查封 4 家，取 缔 10 家，整改 7 家；休闲活动场所 13 家，查封 10 家，整改 3 家，整改率达 100%。 三、布吉“大综管”执法协同机制存在的局限性 自“ 大 综管 ”执法协同机制在布吉南三社区试点以来，取 得了良好的管理成效，这种机制所体现出来的管理理念对深 入推进“大 综管” 模式、全面提升我区的城市和社会管理水平 具有十分重要的借鉴意义，这种理念已经在 2008 年 10 月份 9 在大鹏街道召开的综合执法工作现场会上予以推广。但是， 我们必须承认， “大综 管” 执法协同机制在制度 设计和具体运 作上具有一定的局限性，在实际运行当中还存在不少的问题 需要解决。主要表现在以下几个方面： （一）适用区域的局限性 从该制度所涉及的架构以及具体的工作措施来看，主要 针对的是城中村（尤其是出租屋）内的管理和执法问题，试点 也是在城中村出租屋较为集中的南三社区，侧重方向是“屋 内” ，对涉及 “屋外”的各种管理事项并没有明确可行的工作 措施，现有的管理模式是否适用于大型企业集中区域、商业 区以及街头路面的管理，目前还难以确定，要将该管理模式 全面推广，必须选择一个涵盖社会管理各类管理事项、具有 全面代表性的社区做试点，进一步调整和完善管理架构和具 体工作措施。 （二）管理职能上的局限性 布吉“大综 管” 协同执 法模式，是以执法 为突破口，解决 的主要是前期执法中遇到的疑难问题，侧重点还是“堵” ，涉 及的还是偏末端的社会管理的环节，引导和服务的环节涉及 较少。同时涉及的主要管理领域是计生、出租屋管理、非法 经营、查违、安全等几个方面，对消防、环保、文化、卫生、农 林、教育、劳动、税务、水务、民政等诸多领域均未能涉及。 目前的综合管理，还是小范围的综合，与实现“大综管” 模式 10 的管理要求还存在很大的差距。 （三）管理手段的局限性 第一、目前的社区综管员的主要职能依然处在收集信息 的层面，主要是发现问题和反映问题，在具体的管理和违法 事项的查处过程中主要还是辅助功能，由于没有在法律上赋 予综管员相应的职权，当发生突发性事件，综管员无法临机 采取措施做前期处置工作，也无法与有关专门机构直接沟通 协调，目前能够发挥作用的主要领域还是固定场所的具有一 定持续性的管理事项。 第二、按照当前的制度设计，纠错组具有一定的处置主 动权，但是很多涉及违法事项的问题，不是单一纠错所能解 决的，大部分必须做出相应的行政处罚，因此在很大程度上， 纠错组还必须依赖于执法部门，对于发现并移交有关主管部 门处理的问题，有关部门是否能积极跟进处理，目前也没有 相应的制约机制。 （四）推广过程中可能出现的其他问题 当前， “大综 管” 执法 协同模式仅仅在小范 围实行，尚未和 诸多的职能部门发生全面的联系，由于目前社区层面以上的 行政部门名没有建立相应的配套管理机制，一旦正式全面推 广，各部门有可能将各自范围内的事项通过各种渠道交付阶 层社区，很容易产生在任务部署上的多元化，造成基层综管 部门疲于应对。同时由于基层大综管管理部门掌握了大量的 11 管理资源，并担负着发现问题、协调处理前期矛盾、筛选移 交违法案件、后续监管跟踪等多项管理职能的主动权，因此 在实际工作中容易发生权力过于集中、擅自处理重大问题、 甚或出现大综管部门指挥职能部门做事的情况，如何对大综 管的管理工作实施有效的制约和监管、保证条块管理的顺畅 是大综管改革中必须要解决的问题。 四、深入推广大综管协同模式的必要条件 （一）对大综管模式必须在思想上有统一、正确的认识 各相关部门领导、特别是各街道办领导对推进大综管管 理模式要高度重视，要站在行政体制改革、转变政府职能的 高度要统一认识，正确对待大综管新格局下各种管理职能和 工作模式的调整。实施大综管不是哪个部门的事情，需要全 体部门、全体干部的共同努力；实施大综管不是分解各部门 原有的队伍，削弱部门力量，而是整合资源，更好的开展工 作；实施大综管不是简单的部门组合，而是在保持部门职能 的基础上实现部门深入的沟通融合；实施大总管不是推卸责 任、撂挑子，而是齐心协力实现社会的高效有序管理；在开展 人员调整、工作部署、任务落实等具体工作的过程中要舍得 出去、顾全大局、积极主动、不推不等不保留。 （二）运行机制要足够完善 大综管新格局的建设最终目标是实现基层城市和社会 的常态、长效、精细化管理，切实突破基层社会管理模式的 12 局限性，提高基层管理机构的管理能效，破解当前社会管理 中的难题，提升服务质量，确保各项建设事业的有序运行和 社会的和谐稳定，其核心不仅仅是理念的宣传和机构的搭建， 重点是在实际的运行，因此需要在充分调研的基础上，从上 至下建立一整套的切实可性的运作机制，并相应出台一系列 详尽完备的管理配套措施和工作制度，为避免运作中的内耗 和内外两张皮的情况，凡是与大综管模式相冲突相重叠的运 作模式统一进行调整。其中最关键的当前大综管机构的定位 问题，在现有的框架下，必须保证要在外部管理和内部管理 上保持相对的独立性、具备符合基层综管职能的资质和能力， 同时，应当理清综管部门和行政职能部门以及基层其他管理 部门的关系，明确综管部门和其他各相关部门的业务联系渠 道、方式，建立统一的协调机制，实现相对独立和相互制约 的平衡，避免推卸责任、管理脱节、沟通不畅、多头指挥等问 题的发生。 （三）队伍管理有序，人员素质有保证 要深入推进大综管改革，确保收到管理实效，制度是保 障，队伍是关键。第一，队伍整合要到位，协调指挥要统一， 能够根据整体管理要求有序开展工作，街道计生部门、出租 屋管理部门以及其他相关业务部门的协管员等基层管理人 员要完全脱离原来的机构编制，真正成为综管员；第二，面对 大量的综合性业务，队伍的整体素质要有保障，要能适应实 13 际工作的需要；第三、队伍架构要合理，管理、协调、指挥、执 行等各方面的人才比例要合理，第四，队伍的责任心、积极 性要有保证；第五，考核、奖惩、任免制度合理、完善并具有 针对性队伍的大综管模式重点解决的是基层管理理想的整 合问题。 （四）网格划分依据和管理范围要科学合理，人员和装配 配备要合理、充沛，既要保证综管员能够管得全、有要保证 管得到、管得了。 五、深入推进大综管管理模式的几点设想 根据大综管格局的管理理念，结合当前大综管实际工作 存在的问题，在当前大综管框架基本构建完成的情况下，对 深化大综管改革提出以下设想： （一）实现大综管机构的相对独立、明确职能分工 建立从上到下的大综管管理体系，把大综管机构作为一 个单独的部门独立于其他行政机关，设置市、区、街道三级 管理模式，在财务和人员管理上于其他部门完全独立，在日 常管理上按照地域管理原则，主要由街道管理，同时接受上 级综管机构的业务指导，但市区综管部门不从事具体管理业 务，各项工作任务统一出入端口，上级政府及有关部门的工 作部署及需要配合的工作任务按照行政管理层级下达，由街 道办统一部署，街道综管中心具体落实。同时，必须对大综 管管理机构（尤其是社区管理层面）与现有行政管理部门的 14 职责分工给予明确，对大综管管理网格内的管理工作、尤其 是对行政违法行为的排查处理工作，大综管管理机构（尤其 是社区管理层面）必须全面兼顾、主动管理、积极化解，严格 区分前期管理和末端执法的关系，只有在确实无法解决或者 遭遇重大疑难问题时，再移交有关执法部门，防止大综管管 理机构（尤其是社区管理层面）沦为单纯的管理信息提供者 和管理问题的发现者，避免出现管理任务集中向处在管理末 端的执法部门转移的情况。 （二）彻底整合现有管理队伍 对现有的可以纳入综管员队伍的人员（如社区计生、出 租屋管理部门的协管员等）进行统一的编配，完全归口综管 部门管理，彻底脱离原来所属的管理部门，所有纳入大综管 管理序列的综管员的工资及其他日常费用纳入综管部门的 部门预算。综管队伍的人员常设机构的人员组成除各单位的 协管员外，还应当包括从事社区服务、社区管理的其他机构 的工作人员（如社工等）；对于需要保存单独管理体系的基层 管理机构，根据实际工作需要，应该根据实际工作性质和与 总管部门工作职能联系的紧密程度，在保留原机构框架的情 况下，将一部分人划归总管部门统一管理。 为实现综管部门和有关职能部门的无缝衔接，及时处理 简单的基层管理问题，确保处理问题时的专业性和处理手段 的合法性，在这个队伍中，采取日常机构和综合驻点机构配 15 置日常工作人员。综合驻点机构由各相关部门派驻人员组成 联合小组，实行分区负责和统一协调相结合的方式开展工作， 具体工作要服从综管部门的统一安排，按照所属部门的职能 依法履行职责，比同“公安城管联合执法队” 的模式运作。 针对综管员队伍庞大，主要以现有的协管员为主的人员 组成特点，为确保队伍整体的战斗力，顺利完成各种复杂繁 重的工作任务，综管部门的常设人员采取两个管理序列，指 挥、调度、协调等管理人员应当按照公务员或者事业单位公 职人员的管理模式，选拔综合素质高、业务能力强的人员充 任领导职务，以强将带弱兵，确保各项工作有条不紊的展开。 （三）强化对一线综管员队伍的日常管理 第一、逐步提高素质。主要通过三种途径，一是综管指 挥机关的指挥指导；二是建立完善的培训制度，针对业务职 能和工作实际完善日常培训，定期综合培训和专项业务培训 结合；三是建立完善的考评机制，优胜劣汰，及时淘汰不合格 人员，严格标准、补充符合工作要求的人员。 第二、提高待遇。鉴于大综管格局下对一线综管员的素 质要求越来越高，工作责任越来越重，因此必须在严格选拔 人员的基础应当适当提高综管员的福利待遇，建立比较合理 的奖惩机制，奖勤罚懒，参照公务员管理规范逐步实行待遇 分级，对表现突出、考评优秀的人员可以吸纳进入管理层并 16 给予一定名额的转干机会，以提高综管员的工作积极性、责 任心并曾强其自我提高的主动性。 （四）科学划分管理网格、合理配置人员和装配 第一，应当按照管理区域的特点，综合各领域、各方面 的管理事项和任务繁简程度，统筹兼顾，整体把握，合理划 分工作网格，避免网格管理布局杂乱和工作任务分配上的畸 轻畸重；第二，调整人员配备模式，变一人一格为多人一格， 变单层网格为多层网格。即：一般工作网格适当划大，每个网 格 2-3 人，方便协同和轮值，是监管能够多时段覆盖；专业性 强的业务合理根据专业事项分布特点，以基本网格为基础， 设定专业监控网络，专业网格综管员参与日常的监督工作， 但是工作对象有侧重专业领域；常驻综合驻点机构与综管员 管理机构人员相搭配，确定各类管理事务的综合处置责任网 格，第三，提供充足的经费保障和设备保障，区财政部门要 充分考虑基层工作特点和实际工作量，为大综管管理机构提 供充足的经费，确保办公条件和管理设备保障到位，就网格 管理工作而言，每个网格应当具备摄像机、照相机等影