关于乡镇领导班子运行情况的调查报告

关于乡镇合并后运行情况的调查报告 谢存海 本文发表于2001年 根据市委的统一部署，5月23日至28日，我们对全市8县（市区）规模调整后的42个乡 镇（办事处） ，进行了全面认真的调查。调查中，各调查组先后听取了各县（市区）面上情 况的汇报，召开了有关乡镇党委书记座谈会，并深入到有代表性的乡镇，与部分机关干部 及农村党支部书记进行了座谈。通过调查，了解了合并后乡镇的运行情况，找出了存在的 问题，研究了解决问题的措施。具体情况报告如下： 一、乡镇合并的基本情况 根据省委、省政府的部署，我市于今年3月份对乡镇规模进行了调整。在调整工作中， 各级党委、政府高度重视，主要领导同志亲自抓，分管领导靠上抓，制定周密的实施方案， 采取积极稳妥的措施，做了大量艰苦细致的工作，保证了乡镇规模调整的顺利进行。从今 年3月1日开始，到3月15日结束，仅用半个月的时间就圆满完成了乡镇合并任务。乡镇规模 调整后，全市乡镇（办事处）由原来的167个合并为125个，减少了42个。其中，镇由原来 的72个调整为68个，减少了4个；乡由原来的87个调整为49个，减少了38个。乡镇（办事处） 的规模，调整前平均人口为3.41万人、面积为52.18平方公里，调整后平均人口为4.53万人、 面积为69.29平方公里，分别扩大32.8%和32.79% 。乡镇规模调整后，全市 8万人口以上的乡 镇（办事处）达到12个，58万人口的乡镇（办事处）19个，5万人口以下的乡镇（办事处） 94个。总起来看，这次乡镇规模调整，体现了强并弱、大并小、老并新、城区并周围乡镇 的指导思想，除极个别乡镇外，绝大多数感到调得顺、并得好，得到了广大干部群众的拥 护，调动了各个方面的积极性。 二、合并乡镇的运行情况 从调查情况看，规模调整后，各县（市区）和调整的乡镇（办事处）在理顺关系、整 顿秩序、加强管理、发展经济等方面都做了大量扎实有效的工作，使合并后的乡镇（办事 处）在较短的时间内渡过了“磨合”期，走上了正常运行的轨道。 （一）领导班子情况。鉴于乡镇合并后规模普遍扩大，工作量增加，任务加重，各 县（市区）都选配政治素质好、领导水平高、工作经验丰富的同志，担任规模调整后的乡 镇（办事处）党委书记和乡镇长（主任） ，同时，根据合并后乡镇（办事处）的副科级以上 领导干部（除党政一把手外）都是双套或三套人马的实际情况，各县（市区）对他们按照 任职时间先后，重新进行排名公布，从而理顺了这些乡镇（办事处）领导班子、领导成员 之间的关系。在此基础上，各乡镇（办事处）根据每个领导干部原来的分工和实际工作需 要，明确了领导责任，确定了岗位职责。除乡镇党委书记、乡镇长分别负责党委、政府的 全面工作外，党委副书记及其他副科级以上领导干部的分工，大体分为三种情况：一是党 委副书记重新进行分工，各尽其职，各负其责。如，临清的金郝庄乡、康庄镇等，对乡镇 工作分六条线，设置了经济工作、农村工作、城镇管理、政治工作、计划生育、政法工作 六个管理委员会，每个党委副书记和经委主任（享受正科级待遇）分管一个委员会，其他 副科级干部分别协助负责。二是党委副书记及其他副科级以上干部，仍按原来分工负责分 管的工作，形成了工作统一部署，分工双套运作的格局。在对上关系上，分管同样工作的 副书记排名在前的负主要责任；在开展工作中，各以原来分管的乡镇为主，互相支持，互 相配合。三是党委书记班子重新分工、分别负责，其他副科级以上领导干部仍按乡镇合并 前的分工开展工作。东阿县的牛店镇，临清的新华办事处、青年办事处、先锋办事处等乡 镇（办事处）领导班子，都是采取的这种运行方式。为了规范领导班子运作，各乡镇（办 事处）普遍实行民主集中制，强化了乡镇（办事处）党委的领导核心作用。例如，高唐县 姜店乡每周五召开党政班子成员会议，分别汇报本周工作情况和下周工作打算。通过集体 汇报，既节省了领导精力，又互相通报了情况，也有利于减少推诿扯皮。目前，各乡镇领 导班子总体运行情况良好，领导班子成员都能识大体、顾大局，团结一致，齐心协力开展 工作，保证了各项中心任务的圆满完成。 （二）机构设置情况。乡镇合并后的机构设置，各县市没有作统一规定，都是由各 乡镇（办事处）根据工作需要自行确定。多数乡镇对行政管理机构（包括有行政职能的事 业单位） ，如武装部、经委、民政所、司法所、计生办、财政所、土管所、农经站、畜牧站、 林业站、农机站、文化站、广播站等，都进行了合并，乡镇联校及医院则暂未合并。东阿 县合并后的乡镇机构基本是按原有机构运转的，合并双方的人员捆在一起，原来管什么还 管什么。临清市规模调整后的乡镇机构基本保持了原来的格局，形式上合并在一起，实际 上原乡镇机构仍在原行政区域内行使职能。冠县大多数乡镇采取的是分线作战的办法，把 乡镇工作分成若干条线，原来乡镇人员根据岗位工作性质，分别并入各线工作。高唐县高 唐镇将镇直机构精简为“四委、两办”，即农委、财委、经委、综治委和综合办公室，计划 生育办公室，理顺了工作关系，提高了工作效率。为方便工作，合并后的新乡镇均在被撤 乡镇设立了留守处、办事处或工作区。如莘县王庄集乡仍保持了两套班子在合并前的原乡 镇分别办公。管区一级，有的根据工作需要重新划分了管辖范围，比如冠县冠城镇把原来 两个乡镇的10个管区重划为12个管区，临清市金郝庄乡将原来的7个管区重划为4个管区； 多数乡镇管区一级的管辖范围仍维持原来的状态。从目前情况看，尽管各县（市区） 、各乡 镇（办事处）的机构设置不尽相同，但基本上都能正常运转，保证了乡镇工作的顺利进行。 （三）人员合并情况。乡镇规模调整后，合并后的乡镇机构为“11=1”或“12=1”， 但乡镇机关、事业单位人员都是“11=2”或“ 12=3 ”。面对乡镇人员过多的情况，多数乡 镇处于稳定考虑，维持了人员现状，但也有部分乡镇不等不靠，在竞争上岗、分流富余人 员上进行了积极探索。如，东阿县桐城镇对管区书记实行了竞争上岗，对一般干部实行了 优化组合；临清市先锋办事处成立了6个工作委员会，在领导干部分工负责的基础上，采取 “将挑兵、兵选将 ”的办法配备工作人员，有效的调动了机关人员的积极性。莘县魏庄乡安 排9名机关干部创办农业科技示范园、10人参与两个农产品批发市场的管理与经营。张鲁镇 规定：“机关干部兴办实体，可提前发放一年的工资；对在本镇兴办企业的乡镇分流人员， 可拿出上缴税费的一半给予奖励”。今年，该镇准备分流乡镇干部职工50人以上。东昌府区 沙镇三个副镇长创办的奶牛场，奶牛饲养规模已达40多头，可分流机关人员10多名。高唐 县规模调整后的乡镇，均成立了水利服务中心、个体私营经济服务中心、养殖业服务中心 和高效农业开发服务中心，使500多名乡镇干部通过轮岗走向了市场，离开了机关，为下步 机构改革、人员分流创造了条件。 （四）乡镇财务情况。一是移交财产及债权债务。为了防止乡镇合并中发生国有资 产流失，各县（市区）都采取了非常严密的措施，普遍成立了人、财、物移交领导小组， 派出了专门的财务审计工作组，全面掌握了乡镇财务管理、债权债务、国有资产等方面的 情况，并逐一拉出单子，登记造册。经上级财政、审计部门审核后，由被合并乡镇的党委 书记、乡镇长及有关人员签字后移交，再由合并乡镇的党委书记、乡镇长及有关人员签字 接受。临清市组织财政、审计、民政等有关部门，深入撤并乡镇靠上做工作，帮助进行了 财务清理及财产移交；东阿县组织审计部门对撤并乡镇逐一进行财务审计和清产核资，并 在此基础上实行资产及债权债务的整体划转；等等。通过采取这些切实有效的措施，各县 （市区）在乡镇合并中顺利完成了财产移交，未发生任何资产流失现象。二是解决合并后 乡镇人员的工资发放问题。尽管合并后的乡镇经济状况不同，但都积极主动的筹集资金， 解决欠发工资问题。多数乡镇开始执行相同的工资标准。对以前欠发的工资一次性或分步 补齐。比如，高唐县对乡镇供养人员，按财政必保工资标准，及时足额拨付资金，确保工 资发放。茌平县实行“专户拨付，封闭运行”的办法，统一管理发放乡镇工资。冠县原元造 户乡机关人员及教职工14个月未发工资，合并到柳林镇后，柳林镇新的领导班子研究确定， 优先发放原元造户乡干部职工的工资，极大的激发了他们的工作热情。东昌府区梁水镇与 八甲刘乡合并后，梁水镇政府统一了新的工资标准，并补发了原八甲刘乡签发的一个月工 资。莘县十八里铺镇、阳谷县阳谷镇也都分别补发了合并的原王铺乡、石门宋乡机关干部 职工工资发放问题，被合并乡镇的干部职工普遍感到比较满意。三是清理债权债务。乡镇 合并后，面对财政压力，各乡镇都对清理债权债务比较重视。比如，高唐县对各乡镇的债 务都逐项进行了梳理分类，对欠银行、欠县财政、欠企业和个人的债务，要求各乡镇分清 轻重缓急，制定还款计划。茌平县要求合并后的各乡镇，对撤销乡镇的外欠款物、拖欠工 资、各项集资及基金会存款作出偿还承诺；对外借款物，由原批准人负责限期收回，一时 收不回的由借出人员负责让借款（物）人写出偿还保证书；造成财产损失的，追究有关人 员的责任。四是加强了财务管理。为缓解乡镇财政压力，各乡镇（办事处）本着“勤俭节约、 过紧日子”的指导思想，普遍严格了财务管理制度。比如，东阿县桐城镇制定了包括财务报 销制度、用电管理制度、招待管理制度，车辆管理制度，电话管理制度在内的一整套财务 管理制度体系，使乡镇财务工作走上了规范化管理的轨道。 （五）工作运行情况。从调查情况看，乡镇合并后普遍抓了四个方面的工作：一是 整顿机关思想作风。针对乡镇规模调整人心一时比较散乱的问题，结合开展“三个代表”重 要思想学习教育活动，各乡镇普遍召开了领导班子会、机关干部职工会、管区负责人会等， 大讲乡镇规模调整的重大意义，引导大家树立大局意识，增强责任心，克服失落感。同时， 各乡镇还严格了考勤制度，明确了岗位职责。不少乡镇实行了任务目标责任制，狠抓了生 活作风和工作作风的转变，严禁吃喝风，倡导说实话、办实事、求实效，受到了农村广大 干部群众的好评。二是搞好遗留问题的清理。在这方面，各乡镇重点摸清计划生育、 “三提 五统”拖欠、宅基地纠纷、税费改革等方面的情况，分别采取了有针对性地解决措施。如， 冠县原元造户乡去年全年的“三提五统”没有收缴上来，合并到柳林镇后，新班子采取切实 有力的措施，短短几天的时间就全部完成了清理收缴任务。阳谷县阳谷镇清理债权215万元； 东昌府区梁水镇清理提留尾欠176万元；阳谷县西湖乡收回外欠款30余万元。三是加强村级 班子建设。各乡镇普遍对农村支部班子状况重新进行了分类排队，对落后村支部派驻工作 组进行限期整顿，目前已整顿好的34个，未整顿好的正在继续整顿之中。东古城镇成立10 个工作组，由副乡镇级干部带队，自带被褥锅灶，吃住在村，开展对后进班子的整顿，取 得了明显成效。茌平县对65个后进村班子进行了集中整顿，有的调整了主要领导成员，有 的健全了管理制度，有的理清了工作思路，有的帮助村里集中解决了一些遗留问题。四是 强化经济发展措施。各乡镇都在深入调查研究的基础上，结合本乡镇实际，提出了经济发 展思路，普遍把农业结构调整、发展民营经济和组织劳动力转移作为重点来抓，把富百姓 与富财政有机统一起来，明确了农村经济发展的主攻方向。比如，阳谷县西湖乡，在农业 结构调整方面，提出了以发展大蒜、韭菜、大棚菜、池藕种植及肉鸡、獭兔、鹌鹑等养殖 为重点的结构调整方案；在发展民营经济和招商引资方面，成立了由党委书记任组长的领 导小组，并相继出台了一系列优惠政策。到目前，全乡共发展韭菜种植2500亩、池藕3600 亩、肉鸡存栏20万只、獭兔2000余组；引进投资1690万元的“华洋化工公司”项目已在民营 工业园破土动工，投资120多万元的“金波橡胶厂”已通过市级验收，2个投资100万元以上的 项目、4个投资50万元以上的项目正在洽谈之中。莘县王奉乡利用一个多月的时间召开全乡 经济工作会议，先后组织2000多人外出参观学习，请专家作报告，并在此基础上确定了发 展花生、槐米、花卉、苗木等新的产业的思路。此外，冠县、临清等县（市区）今年春季 的植树造林任务也都完成得非常出色，植树规模达到了近年来的最高水平。 三、乡镇合并后面临的问题 从总体上讲，各县（市区）乡镇规模调整都进行得非常顺利，达到了预期的目标，但 也存在着一些亟待解决的问题。主要有以下六个方面： （一）领导干部多。乡镇合并后，乡镇领导干部成倍增加。以东阿、冠县、临清14个 规模调整后的乡镇为例，副科级以上干部多达525人，按照鲁发20015号文件规定应设145 职，现有人员超出规定380人，平均每个乡镇超出27人。其中，现有副科级以上干部最多是 临清市新华办事处，由于该办事处是由原新华办事处、胡里庄镇和临东镇的三套人马合并 在一起，副科级以上干部总数到达69人，比规定多58人。 （二）机构不理顺。调查发现，乡镇机构臃肿的问题普遍比较突出，多数乡镇党委、 政府设有党政办公室、人武部、老龄委、团委、妇联、组织办公室、宣传办公室、信访办 公室、司法所、民政所、残联、经委、财所、土管所、计生办以及经管站、农技站、林业 站、水利站、农机站、兽医站、种子站、统计站、广播站、文化站、法律服务站、联校、 医院等，加上县（市区）直部门下派单位派出所、工商所、国税所、地税所、法厅等，共 有30多个部门和单位。此外，还有农行、信用社、供电站、供销社、邮电、电信、粮所、 棉厂等。这些单位大多自行其事，有的忙得团团转，有的闲着没事干。乡镇合并后，机构 设置方面存在的突出问题主要有两个：一是各乡镇采取设置几委几办的方式分线运作，各 行其是，缺乏统一规范，形式上精简了机构，实际上原有的部门和单位一个也不少，只不 过是重新归了归堆而已；二是上级部门原来派驻被撤并乡镇的单位，如工商所、国税所、 地税所、派出所等，乡镇合并后仍然保留，从而形成了一个乡镇双套甚至三套机构的局面， 体制不理顺，工作不协调。 （三）财政压力大。由于合并后的乡镇财政供养人口普遍增多，工资支出成倍增加， 大部分入不敷出。据调查，全市42个合并后的乡镇，能按月及时发工资的只有15个，其中 莘县、阳谷、东昌府合并后的14个乡镇全部能及时发放工资。另据对临清、冠县、东阿三 县（市）14个乡镇（办事处）的调查，除临清市的新华、先锋、青年三个办事处外，其余 11个乡镇都感到压力很大。其中，冠县的冠城镇、桑阿镇、东古城镇、柳林镇、辛集乡五 个乡镇的财政供养人口达4972人，去年的财政收入总额为1770万元，而年工资总额却高达 3342万元。高唐县杨屯乡财政供养人口933人，月工资额达到51万元，年财政缺口近500万 元。莘县原马集乡拖欠工资11个月，总额165万元，与王庄集合并后共欠工资250多万元， 形成了沉重的财政包袱。尤其需要指出的是，各乡镇（办事处）的教育系统，人事和业务 都归县教育部门管理，而工资却由乡镇负担，即牵扯了乡镇的很大精力，又加重了乡镇的 财政压力，既拖了乡镇工作的后腿，又影响教育事业的发展。 （四）债务负担重。据调查统计，全市合并后的42个乡镇，债务总额达到4.17亿元， 平均每个乡镇负债991.64万元；规模未调整的83个乡镇（办事处） ，债务总额为7.23亿元， 平均每个乡镇（办事处）负债871.37万元；规模调整后的乡镇比未调整的乡镇，平均债务 多120.27万元。从各县（市区）对比来看，规模调整后的乡镇；平均负债最多的是茌平县 和阳谷县，分别达到1818.43万元和1507万元，平均负债最少的是高唐县和冠县，分别是 552.03万元和562.2万元。从债务构成看，欠银行贷款额总计1.48亿元，占债务总额的35.49%； 欠企业和个人款总计9639.55万元，占债务总额的23.12% ；欠农民合作基金会2034.1万元， 占债务总额的4.88%；欠工资 6096.43万元，占债务总额的 14.62%。债务形成的原因，主要 是贷款上项目、兴办公益事业（修路、建校等） 、给企业担保等。 （五）富余人员多。由于规模调整后的乡镇（办事处）人员多为两套或三套人马合在 一起，按照机构改革的要求，分流压力太大，很难自行消化。据对临清市、东昌府区、阳 谷县、莘县、东阿县、冠县合并后24个乡镇的调查，现有在职人员总数为4806人，平均每 个乡镇201人。根据鲁发20015号文件规定，这24个乡镇定员总数最多不超过 2030人，平 均每个乡镇不超过85人，富余人员总数达2766人，平均每个乡镇115人。这么多人下一步如 何分流？这是各乡镇普遍感到难以解决的大问题。而这个问题解决不好，不仅直接影响乡 镇规模调整的效果，而且会给这些乡镇造成沉重的包袱。 （六）工作条件差。乡镇合并后，规模大了，人员多了，相应带来了一些新的问题。 比如，不少乡镇办公条件非常紧张，有的三、五个人挤在一间屋里，合用一张办公桌；有 的甚至连办公的地方都没有，点完名后只能在院子里转圈子；大多数乡镇原来的会议室较 小，现在开个范围稍大点的会议，人员根本坐不下。工作地点变了，干部职工的住房安排、 子女上学以及离退休人员的生活安置等都面临新的情况。有的被合并乡镇的干部职工，必 须骑自行车到十几公里外的新的乡镇去上班，赶上阴雨天，难免工作会受影响。这些问题， 靠乡镇自己短时间内是难以解决的。 四、加强合并后乡镇建设的几点建议 由于上述问题的存在，尽管合并后的乡镇普遍运转比较正常，干部职工的工作热情比 较高涨，但是长期下去势必制约乡镇工作的协调运行，进而给整个农村工作带来不良影响。 因而，结合乡镇机构改革和明年乡镇班子换届选举，必须采取切实措施，理顺乡镇关系， 全面加强合并后的乡镇建设。我们认为，应突出抓好以下几项工作： （一）加强乡镇领导班子建设。首先，要抓好乡镇班子的思想建设。结合开展“三个代 表”重要思想学习教育活动，教育乡镇领导干部特别是党委班子成员，牢固树立公仆意识和 宗旨观念，自觉以孔繁森同志为榜样，模范实践“三个代表”的重要思想，从新乡镇的大局 出发，心往一处想，劲往一处使，齐心协力致富一方百姓。其次，要抓好乡镇班子的组织 建设。根据鲁发20015号文件规定：乡镇党委一般由5 7人组成，其中书记1人，副书记 23人，1名副书记任纪检书记。中心镇、8万人口以上的乡镇政府设乡镇长1人，副乡镇长 12人。乡镇党政领导提倡交叉任职。乡镇人武部一般设部长1人，可配副乡级干部；乡镇 人大主任一般可由乡镇党委书记兼任，也可以专职担任。除以上规定职位外，乡镇不再设 置其他副乡级或享受副乡级干部待遇的管区工作机构或职位。目前，乡镇合并后已普遍配 齐党委书记和乡镇长，下一步要按照省委、省政府的统一要求，尽快把乡镇党委、政府领 导班子健全和完善起来，力求配强配顺。在完善合并乡镇领导班子的过程中，要注意选拔 使用合并乡镇的优秀年轻干部。对现有副科级以上领导干部，应由各县（市区）统筹安排， 合理使用。宜就地安排的就地安排，宜在乡镇之间、乡镇与县直部门之间交流的进行交流， 年龄偏大的可提前退休或转为非领导职务。第三，要抓好乡镇班子的作风建设。教育乡镇 领导干部，进一步转变工作作风或工作方式，学会运用经济的、法制的手段，用政策引导、 示范带动、搞好服务的方式方法指导工作，坚持实事求是，真抓实干，无私奉献，奋发进 取，努力开创乡镇工作的新局面。 （二）规范乡镇机构设置。规范机构设置是理顺乡镇管理关系的基础环节。在这方面 应注意抓好三点：一是，本着“优化结构、完善功能、精干高效”的原则，合理设置乡镇党 政机构。根据省委、省政府规定，结合我市实际，我们建议，乡镇（办事处）设置“一办、 一所、五委”，即：党政办公室，财政管理所，农业委员会，民营经济委员会、城乡建设委 员会、社会事业委员会（挂计划生育委员会牌子） 、综合治理委员会。乡镇设置的有关助理 员，可根据承担的职能，并入有关机构进行管理。二是本着“理顺上下，协调左右”的原则， 对县（市区）派驻乡镇（办事处）的工商所、派出所、国税所、地税所等，进行合并归并， 改变同一乡镇（办事处） 、同一职能， “两所”、 “三所”共同运作的局面。同时，本着人、事、 财权统一的原则，将乡镇教育系统的工资上划到县（市区）教育部门，以减轻乡镇（办事 处）的财政压力。三是大力压缩财政拨款的事业单位。省委、省政府规定：中心镇、8万人 口以上的乡镇，设置事业单位不超过8个，其他乡镇不超过6个。限额内事业单位的具体设 置，由各县（市区）根据实际情况研究决定。以市场为导向主要从事生产经营活动的事业 单位，如农机、畜牧、水产（渔业）等机构原则上转为经济服务实体，不再保留事业单位 性质。四是省委、省政府要求“乡镇以下不设立管区等管理层次”，鉴于管区一级在推动农 村工作中发挥的重要作用，我们建议，撤销管区后，可采取乡镇干部兼职的办法，实行划 片管理，不设固定编制，不配专职人员。 （三）妥善分流富余人员。目前，由于规模调整后的乡镇干部职工队伍都是“双套”或 “三套”人马，机构干各种人员分流的压力很大，单靠乡镇自己很难把应分流的人员及时分 流出来。因此，我们建议，在定机构、定岗位、定职责以及竞争上岗、优化组合的基础上， 采取以下几条途径，搞好人员分流：（1）根据国家公务员暂行条例 ，达到30年以上工 龄的可提前退休一批；（2）根据工作需要和本人素质，本着发挥专长、重用人才的原则，