关于贫困山区实施危旧房改造的几点思考

关于贫困山区实施危旧房改造的几点思考 以松阳县三都乡为例 市人大常委会主任、党组书记 焦光华 大力推进农村危旧房改造，既是一件事关地方经济发展大事，也 是一件关系改变农村落后面貌的难事，更是一件关系人民群众生活环 境改善的实事。市委将此项工作作为当前农村工作的重中之重来抓， 具有很强的针对性。但是，这项工作的推进也存在许多困难和问题， 特别是对一些贫困山区农村，真正要让这项工作惠及广大农民群众， 还有许多工作要做。根据市委的统一部署和深入开展学习实践科学 发展观活动的工作安排，3 月 18 日19 日，本人和市人大常委会秘 书长叶丽萍等一行 10 人，到松阳县三都乡及后湾、岭上、尹源等联系 村开展蹲点调研。重点围绕农村危旧房改造和农村信用体系建设等问 题，召开乡 、村干部座谈会 4 次，深入 联系村走 访农户 30 多家，宣讲 政策，了解情况，听取意见建议，共同探 讨思路和对策。现以三都乡为 例，对山区 贫困农村危旧房改造工作进行初步剖析。 一、三都乡农村危旧房改造基本情况 在调查中，我们感到农村危旧房改造工作深得乡村干部、农民群 众的普遍欢迎，确实是一件顺民心、合民意的民生工程、德政工程。山 区广大农民群众一方面居住条件普遍较差，要求改善居住条件的愿望 非常迫切，另一方面却因受经济实力、自然环境等条件的制约，对建 造新房还是一件可望不可及的事。 2 （一）山区经济发展水平滞后，只有少部分先富起来的带头人。三 都乡虽然距县城只有 15 公里，但却地处松阳县东北部，是个典型的 山区。该乡 与丽水市、武义市毗邻， 辖 18 个行政村，31 个自然村，有 2487 户 8274 人；有耕地 5933 亩、山地 63059 亩。近年来，该乡大力 发展高效农业，全乡基本形成了“高山水果”和“ 高山蔬菜” 两大农业主 导产业，以早熟梨为主的高山水果已达 1 万亩，无公害高山蔬菜种植 面积 6000 余亩，2007 年被评为省级“水果强乡 ”。该乡基本上没有什 么工业企业， 2008 年，全乡农民人均纯收入 4781 元，仅占全省平均 水平的 51.64%；低收入农户 801 户 2631 人，分 别占全乡总户数、总人 口的 32.21%、31.80%，且有 16 个行政村属于低收入农户集中村，是 我省 361 个欠发达乡镇之一。所以该乡的农民收入总体上属于中下水 平。当然，其中也有一部分人外出经商办企业或搞基地开发，成为一 方的致富能人，这部分先富起来的人不少在县城或外地购买住房，少 数在本地已盖有新房。调查中，农民普遍反映如有能力就不在本地建 房，要到县 城或其他集镇、中心村去建房买房。因到平原建房，小孩可 以到城里学校上学，年轻人可在城里打工就业。 （二）山区危旧房量大面广，只有少部分砖混结构的新房。经调查 统计，三都 乡共有危旧房住户 763 户，占总户数的 30.67%。这些危旧 房有以下几个特点：一是建筑材料因陋就简，就地取材，全部是泥木 结构，抗震、抗风能力差；二是使用年限普遍较长，97.9% 的危旧房建 于上世纪 60 年代以前，已超过了其使用年限；三是管理修缮缺乏，由 于山区地质条件较差，排水设施落后，加上许多住户长期外出务工经 3 商，缺乏对老房子的管理和修缮，形成危房；四是建新未拆旧，一些经 济条件较好的农民建了新房后，认为“拆旧”既费力又耗钱很不划算， 将旧房改作堆放杂物以及圈养猪、牛或闲置，老房自然成了危房。 （三）农村危旧房改造有所行动，但工作推进相当困难。近年来， 在松阳县委、 县政府的重视下，危旧房改造工作力度不断加大，三都 乡也结合村庄整治、旧村改造工作，对危旧房改造进行了一些探索。 如，水竹村去年进行了旧村改造第一期工程，已拆除危旧房 41 户，面 积达 5000 多平方米，能安排建房户 25 户，但由于受一户一宅和只能 在本村内调剂宅基地等因素制约，目前完成审批开始建新房的只有 3 户，拆旧难 ，建新更 难 。由于全 乡各村、各户经济条件限制等种种原因， 此项工作乡村干部普遍有畏难情绪，进展缓慢，村与村之间不平衡， 多数村只是少数农户实现了建新房或改造旧房的愿望，个别村甚至近 年未盖过新房。如尹源村有 147 户共 508 人，至今没有一幢象样的新 房。 （四）农村融资诚信普遍良好，但农民贷款困难的问题仍然突出。 据初步了解，近几年来，全乡 18 个行政村共有 400 余户向农村信用 社贷款 1100 多万元，只有 4 户 12 万贷款未按时还贷，不良贷款率比 较低 ，农村融资诚信度得到融 资机构的认 可，如后湾等村还获得了 “信用村”称号。在林权 制度改革方面，三都乡 1997 年就开始探索，成 功实践了“返租倒包、业主经营开发”的林地流转机制。到目前，有 10 个村引进外地业主规模开发干鲜果基地 22 片达 6000 亩，并带动全乡 开发高山干鲜果基地 4000 余亩，已投产面积 10000 亩，产值 2100 多 4 万元，实现了业主、 农民和村集体三者互利共赢局面。虽然全乡有良 好的融资诚信和林权制度改革的成功探索，但农民贷款难的问题还没 有根本性的解决。作为普通的农民，因普遍缺少抵押物，而且办理贷 款的手续也比较烦琐，所以还是很难贷到款。就是办理了小额贷款， 也只能用于农业生产的短期周转，无法解决农村公共设施建设和农民 建房的资金问题。 二、三都乡危旧房改造工作的主要问题与难点 在调研过程中，发现目前农村危旧房改造工作，特别是在欠发达 的山区乡村， 还有许多难点和制约因素。这些难点和制约因素，概括 起来有“五难 ”。 （一）村集体经济薄弱，危旧房改造整体推进难。实行家庭联产承 包责任制后， 虽然农民群众的收入有较大幅度的增长，但村集体经济 普遍缺少收入的来源，欠债较多。如仅有 147 户共 208 人的尹源村， 近年来因修建通乡公路而集体举债 40 多万元，其中有一部分是向私 人借的高利息款，至今缺乏还款计划和能力。经济基础相对较好的后 湾村，也因盖村办公室楼而负债。根据松阳县的政策，如果集中连片 拆旧建新，政府可以给予每平方 50 元的补助，但对山区的小村庄而 言，连片拆建的困难更多，优惠政策难以享受到。同时进行旧村改造， 还需较大的基础设施投入和启动资金，多数村因无法解决资金问题， 从而影响开展危旧房改造的积极性。 （二）村庄建设规划理想化，农村建房审批难。前几年在松阳县政 府的统一扶持下，多数村都化费近万元做了村庄建设规划，也有一些 5 村因无财力还没有做村庄规划。但从已完成规划的村看，乡、村干部 普遍反映规划过于理想化，与村庄实际差异大，缺乏实用价值，无法 顺利实施，造成规划落地难。有的村干部明说，做规划仅仅为了应付 审批，实际上不可能全按照规划实施。调查中我们看到，也有规划实 施管理不到位的问题，难以按规划建房，甚至你规划你的、我建我的 房，存在规划与建设“ 两张皮”现象。这样的结果，就是一方面严格按 规划进行审批就批不了、建不了，另一方面一些有经济条件又急需建 房的农户未批先建，造成了大量的违章建筑。还有新建房未经合理设 计，实用性考虑不周，尤其缺乏与村落环境相协调的农村特色。 （三）农村群众需求和能力多样化，连片推进旧村改造难。如岭上 村，离县城只有 10 多公里，已完成通路通电通广播等，周边田园山水 环绕， 环境很好，全村房屋基本上是危旧房，非常合适整村连片改造。 但全村 70 户人家多数外出打工，常年仅有 10 户 30 多人在村中居住， 少数有经济能力的农户早已到县城或其他中心镇、村买下房子，剩下 的大多数农户外出务工收入主要供小孩读书等基本费用。他们普遍认 为，就地改造危旧房，不如到城里买房或下山移民建房，至于没有经 济实力的农户，无论在外地买房还是要本地建房，都是心有余而力不 足。又如后湾村，地理位置和经济条件稍好，按照村庄规划与实际，可 分期分批推进危旧房改造，但村干部仍认为规划的实施困难太多。据 初步了解，全乡 763 户危旧房住户中，低保标准 120以下的困难家 庭有 309 户，占 40.50%；低保标准 120200 的农户有 281 户，占 36.83%；高于低保 200标准的农户有 l73 户，占 22.67%。全 乡没有 6 经济能力改造危旧房的农户达 30%；仅 10%的农户愿意在本村建新房， 60%农户 要求在县城或城郊等异地建房。由于 经济承受能力不同和需 求多样化，建房意愿差异很大，不易形成连片及整村改造的共识，制 约了危旧房改造工作的开展。 （四）农村房屋产权复杂，宅基地调剂难。农村的危旧房一般是祖 上留下来的老房子，大部分为几户农民共有，产权不清、界线不明，再 加上住户的经济实力相差悬殊，以及复杂的人际关系，想进行宅基地 调剂相当困难。如，岭上村一幢 7 间危旧房屋老宅四合院，分属五户 农户，位于正中一户已建新房搬出，导致正中一间房屋长年失管，已 无挡风遮雨的功能，使整幢老宅成了危房，又苦于权属调剂难，致使 整幢老宅无法改造。 （五）危旧房改造尚处初始阶段，大面积推开难。一方面，目前尽 管乡镇政府工作有计划、有部署，但还处于开始宣传发动阶段，广大 农民群众对市里新政策知之不多，对县具体操作政策了解甚少，要全 面理解领会、深入讨论具体实施、切实落到实处，还有一个过程。另一 方面，已出台的政策虽然对危旧房改造的扶持力度很大，但相对于山 区农民群众，要真正享受到这一利民政策，觉得门槛太高，得到实惠 确实不易， 难以充分调动山区农村群众改造危旧房的积极性。松阳县 出台的政策，要求连片改造达 3000 平方米以上的，才能得到相应的 资金补助和扶持，但对于山区农村来说，因受多种因素和条件制约， 难以实施 3000 平方米以上连片的改造工程，削弱了政策对农村群众 的吸引力。要让政策普惠百姓，相关政策还需进一步完善和细化，乡 7 村干部还需要加强宣传引导。 四、推进农村危旧房改造的几点建议建议 根据市委、市政府关于加快农村危旧房改造的实施意见，结合 调研掌握的实际情况，就针对性地破解全市尤其是欠发达乡村危旧房 改造难点问题，大力推进农村危旧房改造工作，提出以下几点粗浅意 见： （一）进一步加强政策的宣传贯彻和组织动员，并指导县（市、区） 制定更具可操作性的政策。各级、各部门要结合深入开展学习实践科 学发展观活动，认真宣传党的十七届三中全会精神和国家扩大内需的 战略，宣讲 解读市委、市政府关于加快农村危旧房改造的实施意见 等政策，切实增强广大群众改造危旧房的信心，努力在农村中营造推 进新农村建设的浓厚氛围，充分调动广大人民群众开展危旧房改造工 作的积极性， 发挥广大人民群众的主动性和创造性。尤其是各县（市、 区）要根据市委、市政府的实施意见，结合实际，因地制宜，制定相应 的更具可操作性和针对性的政策，增强政策对农村广大群众开展危旧 房改造的吸引力。 （二）因地制宜，科学修编乡村规划，严格按规划逐步实施到位。 首先，规划要符合城乡统筹一体化的要求。结合各乡、各村立地条件 的实际，合理确定农村居住点数量、布局和规模。其次，规划要因地制 宜，管用好的实施。根据土地利用总体规划，科学制定或修编村庄建 设规划，达到住房与村庄特色地形地貌和谐相融的合理布局，使整个 村庄与山水田园风光相呼应，保持乡村古朴素静的田园特色；要纠正 8 制订规划仅为敷衍审批的现象，注重规划可行性，从源头上破解规划 落地难问题；加强规划实施管理与监督，确保按规划实施，解决无序 建房现象。第三，加强对不同类型新建和改造房屋提供设计服务。根 据农村经济社会发展的新变化，根据户型方便适用、基本功能完善、 外观格调与山水相协调的地域特色的要求，推荐指导农户选定合适的 房屋设计，切实提高农户住宅建造的科学性、实用性和经济性，并通 过危旧房改造促进新农村建设。第四，按照规划要求，结合实际组织 实施，坚持“ 先急后缓、分步实施”的原则，根据市委、市政府在 35 年内基本完成危旧房改造的总体目标，结合各村的实际，制定危旧房 改造计划，排出农村危旧房改造分步实施的计划，因地制宜，分步实 施。 （三）搞点做样，探索经验，指导实践。危旧房改造工作牵涉方方 面面，根据目前存在的闲置住宅和宅基地调剂等难点，要根据各村实 际，分类指 导，充分 发挥 人民群众的创造性，集中广大人民群众的智 慧，积极探索 闲置住宅和宅基地调剂办法，制定合理可行的宅基地有 偿退出机制，选择条件成熟的村，通过搞点做样，为各地提供参考借 鉴经验。在条件成熟的情况下，制定各村实施办法，逐步引导和鼓励 农民集中建房，提倡建立农民公寓集中居住，提高农村建设用地的利 用效率，既节约土地、减少环境污染，又便于统一加强基础设施和配 套设施建设。 （四）统筹兼顾，抓好危旧房改造与相关工作，提高工作的联动性 和实效性。按照市委、市政府关于加快农村危旧房改造的实施意见 9 要求，抓好农村危房改造与村庄整治工程、千万农民饮用水工程、康 庄工程等基础设施建设相关政策的衔接，把危旧房改造与文化保护传 承开发、生态旅游发展、地质灾害防治、林 权制度改革创新、帮扶解困 工作等有机结合起来，形成相互促进、良性互动的局面，以取得更好 的效果。对于群众坚持移居城镇又不具