关于推进基层综合应急救援队伍建设的几点思考

关于推进基层综合应急救援队伍建设的几点思考 现阶段，我国经济社会高速发展，人流物流加大，各类事故易发多 发，地震和雪灾、洪灾、泥石流等极端灾害也明显增多，应急救援 任务十分艰巨繁重。公安消防部队作为一支重要的骨干力量，在日 常救援中发挥了不可替代的作用。广东省政府历来高度重视应急救 援工作，早在 2003 年就在佛山开展了抢险救援试点，建立了抢险救 援联动机制。从近年来的工作实践看，广东各级消防部队实际上已 经成为了抢险救援一线最重要的主力军。2000 年以来，广东消防部 队接警出动和抢险救援的数量分别增加了 1.95 和 6.15 倍，其中抢险 救援数量占接警出动总数的比例从 2000 年的 24%增长到 2009 年的 75.8%。公安部“长沙会议” 以来，广东各级消防部门紧紧抓住贯彻落 实消防法和国办发 59 号文的机遇，紧密结合广东实际，真抓实 干，开拓创新，探索了一条适合广东实际的基层综合应急救援队伍 建设新路子，公安消防综合应急救援工作逐步打开了局面，基层综 合队伍建设呈现多点开花、整体推进的喜人态势，一抓三年的工作 取得了明显成效。本文拟以广东的实践为例，对推进基层综合应急 救援队伍建设面临的机遇与挑战、困境与出路作几点粗浅的探讨。 一、推进基层综合应急救援队伍建设，广东更为迫切 基层综合应急救援队伍是我国应急体系的重要组成部分，是防 范和应对突发事件的重要力量。广东省地处改革开放前沿，经济社 会持续快速发展，各类灾害事故和突发事件逐年增多，应急救援的 对象日趋复杂，处置难度也越来越大。对于广东而言，推进综合应 急救援队伍建设，是任务所需、形势所趋、责任所在，比其他地区 更为迫切。 首先，加强基层综合应急队伍建设，国家有要求。国办发 59 号 文件明确提出：“各县级人民政府要以公安消防队伍及其他优势专业 应急救援队伍为依托，建立或确定一专多能 的县级综合应急救援 队伍”， “综合性应急救援队伍除承担消防工作以外，同时承担综合性 应急救援任务”。公安部 “长沙会议”也明确要求，要通过三年左右的 努力，依托公安消防部队，基本建成县级综合应急救援队伍，基本 满足本区域和重点领域突发事件应对工作的需要。由此可见，当前 和今后一个时期，加强基层尤其是县级综合应急救援队伍建设，是 应急救援队伍建设的重点和重心。广东是我国改革开放的前沿阵地， 也是我国的经济强省和消防大省，进入改革开放时代以来，广东既 创造了经济上的奇迹，也率先开展了政治体制改革，无论是在经济 发展模式上，还是在公共事物管理上，都为全国创造了许多鲜活的 经验。加强基层综合应急救援队伍建设，有效应对和处置各类灾害 事故，不仅是消防法和党中央、国务院的要求，而且也是维护 广东经济社会发展、保障社会公共安全的迫切需要，广东的基层综 合应急救援队伍建设不仅要完成好，而且必须走在全国前列。 其次，加强基层综合应急队伍建设，现实有需要。广东地处“典 型气候脆弱区”，是我国自然灾害最为严重的省份之一，灾害种类多、 灾期长，发生频率高、受灾损失重。灾害种类多、灾期长，发生频 率高、受灾损失重，灾害事故类型主要包括以暴雨洪涝、台风气旋 为代表的气象水文灾害和以滑坡、崩塌、泥石流为代表的地质灾害。 上世纪 90 年代以来，全省因自然灾害造成的经济损失平均每年近 200 亿元。2006 至 2008 年，全省年均发生地质、气象水文灾害和道 路交通事故 10 万多宗，死亡 8812 人，直接经济损失 220 多亿元。 作为我省经济社会发展的主体和支撑，县一级防灾减灾的任务更加 繁重。据省“三防” 办公室统计， 2009 年，全省仅台风、洪涝灾害就 造成 127 个县（市、区） 、1804 万余人次受灾。随着我省城市化进 程的快速推进，特别是县域经济的异军突起，县一级应急救援工作 对经济社会发展的影响将更加明显。可以这样讲，县一级已经也必 将成为应急救援工作的主战场，进一步整合和有效利用现有社会资 源，以公安消防部队为依托，加强县一级应急救援队伍建设，是当 前应急救援工作最为迫切、最为关键的任务。 再次，加强基层综合应急队伍建设，政府很关注。公安部“长沙 会议”后，总队先后向省政府、省公安厅党委和省政府应急办作了专 题汇报，提出了加强我省应急救援工作的设想，梁伟发常委、李容 根副省长、应急办纪家琪主任都明确表示大力支持消防部队承担应 急救援任务，李容根副省长还带队到湖南、浙江等省学习考察，并 将促请省政府常务会议专题研究我省应急救援工作。各地党委政府 领导高度认同以消防部队为骨干、整合各类资源，建立综合应急救 援队伍和统一指挥调度平台的思路，都希望总队将省应急救援试点 工作放到该市。从现实情况看， “5.12”汶川特大地震以后，从党中央、 国务院到地方党委政府，都对当前应急救援反应、调度等机制进行 了深刻反思，普遍认为改革当前条块分割、管理混乱、多头指挥的 应急救援体系，建立统一领导、统一指挥的应急救援力量体系和反 应机制十分必要。由此可见，地方党委政府对加强基层应急救援队 伍建设是大力支持，也是十分欢迎和热切期盼的。 二、推进基层综合应急救援队伍建设，广东困难重重 与消防法 、 国务院关于进一步加强消防工作的意见 （国发 200615 号）和国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意 见 （国办发200959 号）的要求相比，与广东省经济总量大、 社会发展快、致灾因素多的客观形势相比，广东省应急救援工作在 力量建设、装备保障、机制体制等方面还存在许多不适应。主要体 现在： 一是应急救援力量不足。广东省现有现役消防警力 8230 人，占 常住人口的万分之 0.86，低于全国万分之 1.23 的平均水平，与国内 生产总值的比例为 0.23 人/亿元，低于全国 0.53 人/ 亿元的平均水平。 按照国家标准，广东省应建消防站 546 个，现有 251 个，欠账 54%，现有的 251 个消防站多数达不到常规站 30 人、特勤站 45 人 的编制标准，另外还有阳江、汕尾、云浮市没有组建消防特勤站。 二是应急装备保障能力不高。目前，省公安消防部队的常规装 备总量已经达到城市消防站建设标准 ，但用于应急救援特别是处 置特种灾害所需的大型抢险救援车、高智能举高消防车、多功能 AT 消防车、通信指挥车以及侦检、救生、破拆、堵漏、洗消、输转、 防化、移动供气等特种车辆器材缺额都在 50%以上，雷达生命探测 仪、重型破拆工具组等先进救援装备缺额更大；“国家陆地搜寻与救 护基地”建设尚未启动，全省消防区域性战勤保障中心、地市战勤保 障大中队、县战勤保障小组建设进展缓慢，应急救援装备和物资储 备还未形成体系；除消防总队和广州、佛山少数消防支队有部分模 拟训练设施、可以进行适应性训练外，多数消防支队没有模拟训练 设施，还不能进行应急救援的适应性训练，应急救援工作的整体能 力不强。 三是应急响应指挥体系不完善。目前，尽管公安、安监（矿山、 化工） 、医疗、交通、民政、地震、建设、市政、通信等部门都组建 了各自的应急救援组织，但是由于缺乏统一高效的应急救援运行机 制，没有纳入统一的调度、作战、训练体系，各个力量之间基本上 处于各自为战的状态，没有形成应急救援合力，无法达到第一时间 响应、第一时间有效处置各种灾害事故的要求。 三、推进基层综合应急救援队伍建设，广东任重道远 对于广东而言，推进基层综合应急救援队伍建设，已经没有退 路，只能负重前行，加快工作。特别是对于经济发展不平衡、应急 灾害异常严重的广东而言，面对的情况更复杂，需要付出的努力更 多，必须以超强的工作力度和过硬的工作作风，闯出一条在困难中 发展、在拼搏中崛起、在改革中前进、在创新中争先的创业之路， 强化有效措施，充分发挥主观能动性，集中精力、集中警力、集中 智慧，全力确保各项工作扎实有效推进。 （一）必须进一步争取党委政府的重视和支持。加强基层综合 应急救援队伍建设，推动应急救援工作，政府的重视与支持至关重 要。组建基层综合应急救援队伍，被动等待就会丧失机遇，就会陷 入困境。虽然困难很大、瓶颈很多，但并不是不可攻破。必须主动 抢抓发展机遇，主动当好参谋助手，以“咬定青山不放松” 的韧劲和 “不达目标不罢休” 的狠劲，坚持一步一步做工作，一件一件抓落实， 用不厌其烦的请示汇报和扎实有效的工作，去赢得党委政府的重视 和支持。一方面，要紧紧抓住国务院 15 号文件、新消防法和国 办发200959 号颁布实施的有利时机，坚持不懈到政府、各部门 汇报、协调工作，积极反映应急救援体制机制、保障供需等突出问 题，主动邀请人大、政协等主要领导到基层一线调研应急工作，提 请政府将应急经费保障纳入政府工作责任制进行考评，使应急工作 真正上升为政府行为，落实为政府责任。另一方面，消防部门要主 动把应急救援工作置于经济社会发展大局，主动承担、忠实履行应 急救援法定职责，主动为党委政府分忧解难，树立消防部队忠诚可 靠、服务人民、竭诚奉献的良好形象。要通过不懈努力，积极推动 政府尽快出台应急工作相关文件，切实将各类灾害事故的预防、各 种应急救援队伍建设以及发生灾害事故后的指挥机制等纳入法制轨 道，建立对付突发事件的应急中心、协调机构，明确政府及主管部 门在救援工作中的职能、权限、责任和义务，明确界定社会抢险救 援的对象和范围，明确界定各种社会抢险救援队伍的关系、参与尺 度和隶属关系，明确各类人员的职责分工及有关经费的落实等，逐 步形成“政府领导、部门参与、统一指挥、协调配合” 的社会应急救 援联动机制。 （二）必须进一步建立健全应急保障体系。首先，要建立应急 经费保障长效机制。要扭转政府公共财政观念，争取把应急救援工 作作为构建和谐社会的一项基础性工作来抓，切实将应急救援业务 费纳入当地财政预算，争取主动解决问题，加大对公共应急抢险救 援安全的投入，落实对消防部队重点资金投向。同时要根据业务工 作需要，有计划、有步骤、有重点地争取政府每年解决 12 项应急 重大建设经费。其次，要加强应急救援装备建设。应急救援装备是 做好应急救援工作的重中之重，必须坚持立足实际、适度超前、好 用实用的思路，从精、从优提高消防装备的科技含量和现代化水平。 结合各地应急事故的特点，立足当地经济财力和应急工作需要，按 照公安部县级综合性（消防）应急救援队装备配备标准要求， 重点在一线部队配备立体化、攻坚型车辆器材装备，增强对处置交 通、化工、有毒、有害等特殊灾害事故，特别是生命救助类，如红 外生命探测、雷达生命探测、丙烷切割机、等离子切割机等特勤器 材装备的投入。再次，要加强战勤保障建设。依托正在推进的消防 部队战勤保障体系建设，建立应急救援必需的一些特殊器材装备、 油料、灭火剂的储备。同时，建立与地方通信、卫生、交通、电力、 水利、石油等政府职能部门的联勤机制，一旦发生紧紧灾害，可以 快速调动、有效保障。为适应抢险救援业务训练的需要，还要重点 建设可以开展灭火战斗、水上救援、井下救人、化学危险品事故处 置等综合训练的基地，为消防部队有效开展应急救援训练奠定基础。 （三）必须进一步建立符合实际的应急救援工作模式。应急救 援工作，既是一项摸索起步的工作，也是一项开创局面的工作，绝 不能盲目追求高定位、高标准，必须结合当地财力特别是应急需要 的实际，转变思想观念，树立创新意识，找准切入点，抓住关键点， 有重点、有步骤的推进。一是要着力打破现行应急救援力量体系， 建立以消防部队为主体的专业化救援队伍。在其它专业性救援队伍 相对缺乏的情况下，消防部队实际上已经承担了综合应急队伍的职 能，已经是一支一专多能的队伍。但是受传统的应急救援体系的影 响，消防部队在应急救援体系中的职责不明、体制不顺、地位不突 出，影响了应急救援工作的开展。为此，必须打破传统应急救援力 量体系的束缚，提请政府建立一支党委、政府直接领导下的、以消 防部队为主的专业应急救援队伍，对现有各种应急救援力量进行“大 重组、大整合”，立足常规、常备、综合、攻坚的职能定位，推进主 体建设，集中人、财、物资源建好政府应急救援队，形成“以政府应 急救援队为主体、以专业救援力量为补充、以其他公共救援力量为 基础”的“层次性”构架。二是要着力完善现行消防体制，建立适应社 会发展需要的新型消防队伍。完善现行消防体制改革，有赖于国家 政策的进一步调整和完善。但是，在现行消防体制下，仍然有许多 可以操作和突破的空间，逐步建立以现役制为主体、多种体制相结 合的新型消防队伍。一方面，要积极申请增加消防编制，增加一线 执勤力量，同时注重保留灭火救援实战救援丰富，有钻研、有专长 的干部、士官，特别是长期战斗在一线的指挥员、战斗班长。另一 方面，要建立由政府给予劳动保障和待遇的合同制消防员队伍，弥 补一线执勤力量。同时，要将炊事员、卫生员、窗口服务人员等非 执勤岗位地方化，采取招聘地方人员，减少非执勤用兵。三是要着 力改革现行应急救援指挥响应机制，建立统一高效的应急协调联动 机制。由于长期以来的工作缺失特别是经验上的缺乏，应急救援指 挥响应机制实际上比较混乱甚至空白，条块分割、各自为战、响应 迟缓的问题比较严重。为此，必须推动县级政府成立分管领导为总 指挥、政府各部门负责人为成员的应急救援指挥部，成立相应的日 常办事机构和灾时指挥机构，明确在政府统一指挥下，以公安消防 部队为主力军，各有关部门共同参与的联动机制。同时，应充分利 用集成的数字化、信息化、网络化技术，建立统一的应急救援联动 指挥中心，设立相应特服号码，以快速的信息通讯网络、完整的基 础信息数据、先进的指挥系统和经验丰富的专家智囊团为基础，实 现跨部门、跨地区以及不同警种、救援力量之间的“统一接警，统一 指挥，协同作战”，准确、快捷、有序、高效应对各种特殊、突发事 故。四是要着力创新现行应急救援训练机制，提升消防部队处置突 发灾害事故能力。针对各种特殊的灾害事故，从心理训练开始，练 技能，练战术，练协同，练保障，利用各种有利条件，创新练兵方 法，增强训练效果。要加强专业训练。以作战任务为牵引，立足现 有人员、现有装备，着眼灭大火、救大灾，在抓好常规训练的同时， 广泛开展各类突发灾害救援专业训练，掌握各种特种装备器材的性 能和使用方法。要制定完善各类灾害事故救援预案，由政府牵头， 各有关部门共同参加，开展深入的调查研究，实事求是地分析灾害 事故可能发生发展的过程和处置的措施对策。要经常组织模拟演练 和实战演习，通过实战演习，明确任务、方法、程序和注意事项， 明确参战单位和力量，明确组织指挥和各部门的协调关系。对演练 中发现的与实际情况不相适应的方面，要及时进行修订和完善，确 保演练取得实效，真正做到“一切从实战出发，一切为实战服务” 。 （四）必须进一步发挥消防部队主力军作用消防法和国办 发 59 号文已经明确将应急救援职责和综合应急救援队伍建设责任赋 予消防部队，这既是一项神圣使命，也是一个重大挑战。应急救援 工作需要付出双倍的努力和艰辛，如果被动等待、消极应付，就无 法打开局面，更无法完成预定目标。必须进一步树立“大消防” 理念， 破除“份外事 ”的思想，变 “被动”为“主动” ，坚持在执行上见分晓、比 高低、论英雄，坚定不移地拓展和深化应急救援工作，切实承担起 政府应急救援主体力量的重任。一是要科学规划，以目标倒逼进度。 要严格按照部局和总队综合应急救援队伍建设总体规划要求，对综 合应急救援队伍建设一抓三年的工作每个时期、每个阶段的目标任 务进行科学论证、统一规划，制定切实可行的工作方案，确定应急 救援工作奋斗目标。同时，要对方案各项目标任务进行全面细化， 列出重点工作时序表，实行倒计时和“限时办结” 办法，坚持每周汇 总一次工作动态、每月通报一次重点工作推进情况，每半年召开一 次区域片会，并实行网上排名、跟踪督办等办法，确保工作进度。 二是要强推力促，以分工倒逼责任。要采取支队、大队、中队逐级 签订责任状的形式，制定具体实施办法，把综合应急救援队伍 建设目标任务细化分解到各单位、各部门、各岗位，明确完成时限 和奖惩措施，以有效的责任传递来推动工作落实。特别是要十分注 重强化各级班子成员尤其是各级主官纵向责任和支队机关各部门横 向责任，把综合应急救援队伍建设目标任务作为各级领导班子目标 责任状的重要内容，作为广大官兵评先评优的重要依据，作为每年 工作部署和工作总结的专题，全面体现在机关业务部门的工作日程 中，体现在基层按纲建队的工作内容上，形成人人有压力、级级有 责任、事事有人抓的浓厚氛围和良好局面。三是