关于生态移民调研报告

坚持浅脑山区面向城镇实施生态移民战略 实现生态保护和群众脱贫致富的双赢目标 尖扎县人民政府 拉结加 贯彻落实科学发展观的基本要求是全面协调可持续发展， 根本方法是统筹兼顾，其中既包括统筹兼顾经济和社会各项事 业使之全面协调可持续发展，更强调城乡之间的统筹兼顾和全 面协调可持续发展。尖扎县地处黄河上游生态敏感区，同时，又 是国家扶贫工作重点县，贫困面大、贫困人口多是主要县情之一， 又有地形复杂、沟壑纵横，支离破碎，山大沟深，植被稀疏等复 杂多样的地理和自然环境。长期以来，恶劣的自然环境和程度较 深的贫困问题互为因果、相互制约，使广大农牧民群众，尤其是 浅脑山区群众的脱贫致富奔小康之路步履维艰，成为制约尖扎 经济社会又好又快发展的瓶颈和桎梏。如何才能攻克这一横亘 在发展道路上的巨石，成为摆在县委、县政府及全县各族干部群 众面前的重大课题。经过多年的调研和思考，尤其是通过学习实 践科学发展观活动，不断深化县情认识，以跳出尖扎看尖扎的积 极态度，对今后的发展有了更加清醒的认识。当前，要实现生态 保护和农牧民群众脱贫致富这两个历史性重大课题，只有紧紧 把握各种政策机遇，千方百计把浅脑山区群众转移到沿黄城镇， 实施面向城镇的生态移民和产业转移，才能为祖祖辈辈生活在 - 2 - 大山深处，生产生活条件无法得到有效改善的群众，找到一条彻 底改变贫困落后面貌的根本性出路。也才能最大限度的减轻对 自然环境的人为破坏，使脆弱、敏感的生态环境得以休养生息和 自我恢复。同时，也可以使城镇规模不断扩大，功能更加完备， 服务更加完善、经济日趋繁荣，城镇文明及改革开放成果可以更 加充分的惠及全县各族干部群众。因此，实施生态移民战略，对 保护好黄河上游生态环境，破除尖扎县城乡二元结构，确保全面 协调可持续发展具有十分重要的意义。 一、实施生态移民的重要意义 （一）实施生态移民是有效保护生态环境，彻底改善浅脑山 区群众生产生活面貌的根本途径。 1、实施生态移民是保护生态环境最有效的途径。尖扎县地 处黄河上游，黄河纵贯尖扎南北，流经 96 公里，其支流隆务河横 穿尖扎东西，在尖扎境内汇入黄河。由于处在两河生态敏感区， 生态保护任务十分艰巨。但由于全县地形呈南高北地分布，境内 沟壑纵横，植被稀疏，水土流失严重，每年有大量泥沙被冲入黄 河，形成晴天碧波，雨天浑浊的两种景象，如不及时进行生态环 境治理，必然使黄河上游这道天然的生态屏障遭到破坏。因此， 通过大规模生态移民，尽可能减少在生态脆弱区的人为开发性 活动，依靠大自然的自我修复功能，使其先绿起来，遏制水土流 失，这是从整体上保护生态环境最便捷、最直接、最有效的办法， 因此为了从源头、上游保持黄河水的清澈，保护好黄河流域生态 - 3 - 环境，应在沿黄生态敏感区全面实施生态移民。 2、严酷的自然环境决定了必须要实施生态移民。尖扎县土 地总面积 1714 平方公里，可利用草场面积 83 万亩，总人口 5.38 万人，70% 属于浅脑山区。全县地形南高北低、山大沟深、沟壑纵 横，支离破碎，相对高差达 2680 米，平均坡降 11.4%。群众居住 分散，土地沙化，植被稀疏，农牧民生产生活条件极差。有 60 个 自然村 3.5 万亩耕地均位于干旱山区，人均耕地面积不足 1 亩。 土地干旱贫瘠，资源匮乏，持续着“十年九旱，靠天吃饭” 的原始 农耕面貌。冰雹、霜冻、滑坡等自然、地质灾害频发，抗灾防灾能 力极低，群众因灾返贫现象严重。自然环境严酷，基础设施薄弱 和贫困面大、贫困程度深的基本县情决定了只有进行生态移民 才能使农牧民贫困面貌得到彻底改变，才能打赢与贫困和自然 环境这场翻身仗。 3、基础设施建设成本高、效益低决定了只有进行生态移民 才能获得投资效益的最大化。1978 年以来，全县已累计完成固定 资产投资 20.86 亿元，年固定资产投资额由 1978 年的 114.6 万 元，跃升至 2009 年的 5 亿元，增长了 436 倍。特别是进入新世纪 以来的 9 年间累计完成投资 19 亿元，年均增长 370%，其中绝大 多数投资都用于农牧区水、电、路等基础设施建设，全县人均年 投资额高达 4200 元，而 9 年间农牧民人均纯收入仅增加了 元，投资回报过低的主要原因就是由于复杂多样的地理环境和 地广人稀的人口分布，使基础设施建设单位投资成本过高，通电、 - 4 - 通水及通路户均投资高昂，得不到相应的回报。加之灾害频繁， 基础设施造水毁、塌方等损失严重，使用寿命缩减，维修和更新 成本高。因此，实施生态移民，进行集中安置，可有效增强固定 资产投资的规模效应，充分发挥资金的使用效益。 （二）实施生态移民是整合公共资源的有效途径。在公共资 源配置方面，城乡存在着较大的差距，主要表现在教育和医疗方 面。城乡教育发展极不均衡，教育资源相对较好的县城学校学生 数量猛增，学校压力加重，普遍存在班额过大，宿舍紧缺，教室 拥挤，管理难度加大等问题。而浅脑山区由于学生自然减少和大 量转学，学生数量锐减，班额过小，有的仅有几名学生，甚至无 学生，对教育资源造成极大浪费。既便如此，由于地广人稀，农 牧区 71 所小学和教学点也无法使学生就近方便入学，有些偏远 村的小学生上学需步行 8 到 10 公里的路程，造成了新的入学难 问题。同时，长期以来，农牧区医疗卫生条件落后，医药资源匮 乏，通过近几年的全面建设，为全县 82 个村配备了卫生室，有效 的改善了农牧民医疗卫生条件。但与此同时村卫生室又需要大 量的软硬件支持，尤其需要有职业胜任能力的医疗专业技术人 员才能保证其正常运转。但由此造成的后果是，大量医务工作者 被“ 闲 置” 在基 层，一个月 难得看几个病人， 职业技能也日渐荒废， 留不住人，而县级医疗机构或乡镇中心卫生院又缺乏专业人才， 医疗服务水平受到限制。如实施生态移民工程，可以有效整和教 育、卫生等公共资源，集中有限的人力、物力、财力，提高城镇教 - 5 - 育及医疗服务水平，为全县各族群众提供高质量和优质的公共 服务。同时，按照取之于民、用之于民的公共服务理念，通过实 施生态移民战略，可以让农牧民享受到城镇文明带来的较高水 平的学习、工作、购物、娱乐等环境，在享受物质文明的同时，还 可以享受到广场文艺演出、赛事活动等较为丰富的文化生活。因 此实施生态移民也是进一步增强改革开放成果普惠性的有效途 径。 （三）实施生态移民是彻底转变农牧民保守思想增强适应现 代文明的有效方法。环境造就人，什么样的环境就会孕育符合该 环境条件的人群，并会逐步形成固有的思想和行为定式，所谓江 山易改、秉性难移，就是人类在特定的环境下形成的自觉不自觉 的思想和行为习惯。但秉性并不是一成不变的，他可以通过教育、 培训等方式有所改善，而最有效的方法就是改变生存环境，用文 明程度较高的新环境塑造更加适应现代文明的新思维和新的生 活方式。广大农牧民群众祖祖辈辈生活在大山深处，对外面的世 界和经济社会发展程度了解不多，知之甚少，因此很难摆脱日出 而作、日落而息的小农经济思维，满足于一亩三分地和老婆孩子 热炕头的生产生活方式，极大的束缚了农村生产力的发展和两 个文明建设。而实施生态移民后，随着农牧民群众渐渐溶入到城 镇，就会潜移默化的受到方方面面的影响，逐步改变其思维和生 活定式，更好适应经济和社会发展的形势。 二、实施生态移民的有利条件 - 6 - （一）良好的政策保障。从党的十七大到十七届三中全会的 召开，为加快农村发展绘就了宏伟蓝图，也为推动农村发展，加 速城乡一体化进程提供了政策依据和制度保障。与此同时，国务 院研究部署支持青海等藏区经济社会发展工作，将生态保护摆 在首要位置，也为我们加强生态保护和建设、加快农牧区发展迎 来了一个新的发展机遇。游牧民定居工程、农村困难群众危房改 造工程等保障性安居工程的实施，也为实施生态移民战略，提供 了良好的政策机遇。今年尖扎县又被列入全省农村养老保险试 点县，通过深入推进农村养老保险制度，使移民群众老有所养的 问题能够得到妥善解决。一系列优惠政策的出台和实施为生态 移民工程的推进提供了良好的政策保障。 （二）明显的区位优势。尖扎处于西宁为中心的东部综合经 济区和黄河上游旅游明珠带的关节点上，已融入全省“四区、两 带、一线” 区域经济发 展新格局中，将受到我省经济发达地区人 流、物流、信息流、资金流的辐射和带动，对转移富裕劳动力，为 移民群众发展二、三产业将起到明显的带动作用。 （三）丰富的特色资源。尖扎具有独特的资源优势，县域农牧 业资源层次分明，水电资源富集，水面资源广阔，自然景观奇特 秀丽，民族文化底蕴深厚，以坎布拉国家公园为龙头的旅游资源 进入全面开发阶段，文化旅游业步入了快速发展轨道。通过对优 势资源的开发，可极大的推动移民群众向“二、三” 产业转移，稳 定实现“移得出、 稳 得住、能致富” 的目 标。 - 7 - （四）人口规模小。截至 2008 年，全县人口为 5.38 万人，这 与其他周边地区相比，规模较小，而需要搬迁的浅脑山区群众只 有 1.8 万至 2 万人，人口基数少，使人员更有利于转移和安置， 土地更有利于集中，城镇辐射带动作用将更加明显。加之，近几 年，通过积极开展生态扶贫移民，使浅脑山区 635 户 3506 人，搬 迁到城镇或生产生活条件较好的地区，为今后农牧民继续向城 镇转移积累了经验。同时，近年来通过加大劳务输出力度，农牧 区富余劳动力外出务工人数逐年增加，2009 年输出劳动力达 1.01 万人（次），实现劳务收入 4915 万元，农牧区近一半劳动力 实现了外出务工就业，也为今后移民群众进行产业转移奠定了 基础。 三、实施生态移民的基本思路 实施生态移民的基本思路是，以科学发展观为统领，以保护 生态环境和农牧民脱贫致富为目标，有计划地推动农村人口向 城镇转移，最大限度地减少浅脑山区的农牧民，彻底解决自然环 境恶劣地区生产生活条件无法得到有效改善，群众脱贫难的问 题。通过完善城镇功能，大力培育和发展二、三产业，特别是文 化旅游业的发展，积极发挥城镇的辐射带动作用，使转移到城镇 或城镇周边的农牧民，通过从事二、三产业或特色种养业，得到 发展，壮大，力争到十二五末，城镇化率达到 90%以上，真正实 现农民融入城镇，城乡和谐发展的新局面。 四、实施生态移民面临的困难和问题 - 8 - （一）容量有限。尖扎县沿黄三镇通过近几年的建设，规模不 断扩大，土地利用已呈现饱和状态，已没有空闲建设用地，进行 大规模生态移民因城镇环境容量有限，安置较为困难。 （二）故地难舍。由于祖祖辈辈生活在同一地区，形成了 “金 窝银窝不如自己的穷窝”的传统思想，缺乏开放意识，缺乏“ 人往 高处走”的 竞取精神，外迁欲望不足。 （三）资金不足。生态移民是个庞大的工程，需要巨额的投入 才能实现。从现实情况看，国家还没有用于大规模生态移民的专 项资金，还没有建立完善的生态补偿机制，加之尖扎县又是国家 扶贫工作重点县，不论是财政 资金还 是群众自筹都将不足，特 别是被迁对象多数是贫困群众，自筹存在很大困难。 五、实施生态移民的原则和举措 （一）主要原则 1、坚持生态效益、社会效益和经济效益相统一的原则。通过 实施生态移民，减少人为活动对生态环境的破坏，并高度注意和 避免搬迁移民过程中有可能对生态环境造成新的破坏，又使移 民搬迁户的生产生活条件得到极大地改善，找到新的脱贫致富 路子，生活水平有明显提高，经济收入有较大增长，促进和带动 全县产业结构调整及新的经济增长点有较快的发展。 2、坚持生态移民搬迁与小城镇的开发建设相结合的原则。 严格按照尖扎县城镇体系规划和沿黄三镇建设性详规，合理安 - 9 - 排移民安置点，真正做到移民搬迁与小城镇发展建设的有机结 合。 3、坚持移民搬迁与资源开发，产业发展相结合的原则。把移 民安置与优势资源开发、推进农村产业化发展紧密结合起来，既 使移民生计有着落，又使县域相关产业的发展得到促进与推动。 4、坚持集中安置与分散安置相结合的原则。结合沿黄三镇 实际，在有条件的地区建设集中连片的移民安置区；在条件不具 备的城镇，进行插花式的分散安置。 5、坚持需要与可能相结合的原则。一是将拟搬迁移民的农 户数量与拟选择迁入地的土地等容量相结合，以容量决定搬迁 移民农户的数量；二是将投入与搬迁移民规模相结合，即对容量 与拟搬迁移民数量基本区配的，也要根据资金等投入的可能性 视实际情况实施搬迁。 6、坚持政府引导与群众意愿相结合的原则。对待搬迁移民， 政府要加大力度引导扶持，特别是对居住在自然条件恶劣地方 的农户，更应加大工作力度，做好动员、说明和组织工作；另一方 面，在群众接受搬迁移民后，除了政府给予必要的资金，物资扶 持，提供用地保障外，要充分发挥搬迁移民户的主动性和积极性， 建好新家园，走上脱贫致富路。 7、坚持先易后难，循序渐进的原则。除受滑坡等地质灾害威 胁急需搬迁的农户进行及时搬迁外，将思想认识高、搬迁欲望强、 经济条件较好的农户优先列入搬迁计划，积极帮助他们解决搬 - 10 - 迁中和搬迁后的实际困难，促其尽快脱贫致富，带动其他农户搬 迁移民。 （二）实施生态移民主要举措 1、统一思想认识，明确划分生态保护和生产生活区域。将实 施生态移民作为贯彻落实科学发展观，加快农牧区群众脱贫致 富步伐的重要举措。在结构体系上，以沿黄三镇（马克唐镇、康杨 镇、坎布拉镇）为人居和生产中心，通过农牧民有计划的迁移，逐 步把全县浅脑山地区规划为水源涵养和生态保护区，最终实现 生态环境保护和城乡一体化发展的双赢局面。 2、整合项目资源，全面推动生态移民工程的顺利实施。当前， 国家支持农牧区发展的各项优惠政策不断增多，深化对农村牧 区的改革和发展已进入前所未有的政策机遇期。因此，要紧紧抓 住项目这个政策落实的有效载体，通过实施生态移民，彻底改变 项目投资“ 撒胡椒面 ”的做法，与退耕还 林、扶 贫开发、农村饮水 安全、农村道路、保障性安居工程等项目结合起来，将各种项目 资金进行统筹考虑，整合使用。同时在土地、户籍、入学、就医等 方面特事特办，提供方便，充分发挥各自优势，依据分工，通力 合作。一是充分利用实施保障性安居工程的有利时机，从 2010 年起对游牧民定居工程、农村困难群众危房改造工程统一集中 在沿黄三镇实施，通过保障性安居工程的实施，解决部分移民群 众的住房问题。二是充分利用校舍改造项目，在沿黄三镇建设规 模、档次、标准满足社会发展和实施生态移民工程需要的九年一 - 11 - 贯制学校，为教育教学资源的有效整和奠定良好的基础。三是积 极申报医疗机构改扩建项目。县城以县医院和藏医院两所中心 医院为核心，康杨、坎布拉两镇以中心卫生院为核心，通过项目 建设不断完善其硬件设施和服务质量，满足移民群众的就医需 要。四是充分利用扶贫开发整村推进、异地搬迁和对口支援等项 目，通过调整建设内容，将扶贫项目尽可能的向生态移民工程靠 拢、聚集。 3、加快土地草场流转，为移民群众提供更多的收入来源。为 确保移民群众“移得出、 稳得住、能致富 ”，一是要进一步加强农 村经济合作组织的功能和作用，对移民迁出地耕地、草场及宅基 地复恳后纳入统一经营范围，以反租倒包等形式，进行适度规模 的特色化经营，使农民即使离开土地在城镇定居也不会丧失土 地的受益权，以维护农民土地承包经营 30 年不变的合法权益。 对还未承包到户半农半牧乡草场在进行分户承包后，进行草场 流转，以明确受益对象。二是对坡度超过 15 度的耕