关于长白山保护开发区司法体制建构问题的探讨和建议——李兵

关于长白山保护开发区 司法体制构建问题的探讨和建议 李兵 2008 年 4 月 17 日我参加了在省城长春召开的吉林省法 学会第六次会员代表大会，并被选举为法学会理事，作为 长白山保护开发区的唯一代表，我深感自身肩上责任的重 大，和作为一名法学会理事：“繁荣法学研究，推进依法 治国”这一使命的光荣。 按着会上省委常委政法委书记、吉林省法学会会长李申 学同志提出的：“法学研究工作以围绕中心、服务大局为 出发点，以基础法学理论研究为依托，以应用法律对策研 究为重点，深入研究法学领域和法学实践中的重大问题； 及时了解民主法制建设中出现的新情况和新问题，及时提 出对策建议”的要求，结合长白山保护开发区政法工作的 实际，现就长白山司法体制构建问题进行研究和探讨。 为了进一步发挥我省旅游产业优势，实现长白山的统一 保护、统一开发、统一规划、统一管理。省委、省政府于 2005 年成立了吉林省长白山保护开发管理委员会，性质为 省政府直属机构，由省政府授权，对划定区域按开发区模 式进行管理。2006 年 7 月，省委、省政府又进一步明确了 长白山管理体制，调整长白山保护开发管理委员会，为长 白山保护开发区管理委员会，作为省政府派出机构，正厅 级建制具有相当于市（州）的行政管理职权，省将长白山 保护开发区按市州对待，开发区下设池西、池北、池南三 个经济区，具有相当于县级人民政府的行政管理职能和权 限。 长白山管理体制改革两年来，经济建设和社会事业迅猛 发展，特别是旅游经济收入大幅度增涨，辖区群众生活水 平大幅提高，生态资源和环境保护成果喜人。这有力的证 明了省委省政府长白山保护开发战略的正确性。但是，随 着长白山区域的建设和经济发展，新情况和新问题也不断 出现，长白山区域行政的统一管理和司法多元管理的矛盾 日益突现出来。一州（延边州）一市（白山市）二公司 （白河林业有限公司、松江河林业有限公司）三县（安图 县、抚松县长白县）的检法机关，对同属于长白山保护开 发区的局部地区分别行使检察权和审判权，有管辖权的司 法机关，既有市、州检法机关，又有基层检法部门，还有 森林专门检法部门。司法多元管理给长白山地区的政法工 作带来诸多不便，这一问题如不及时解决，势必对长白山 保护开发事业的健康发展带来不利影响，成为长白山管理 体制改革的瓶颈。 一、长白山保护开发区司法体制现状。 - 3 - 长白山保护开发区辖区内现有司法机构如下： （1）享有完全刑事侦察权的公安机关：1.长白山公安 局（吉林省公安厅长白山公安局） ；2.长白山公安局池北分 局；3.长白山公安局池南分局；4.长白山公安局池西分局； 5.白河森林公安局；6.松江河森林公安局。 （2）享有完全刑事侦察权的国家安全机关：长白山国 家安全局。 （3）享有完全刑事侦察权的军队保卫机关：吉林省军 区长白山军事工作部政治部。 （4）无行使侦察权的监狱机关。 （5）行使检察权和刑事案件侦察权的检察机关：延边 州人民检察院、吉林省人民检察院延边林区分院、白河林 区人民检察院、白山市人民检察院、吉林省人民检察院白 山林区分院、松江河林区人民检察院、抚松县人民检察院、 长白县人民检察院、安图县人民检察院。 （6）行使审判权的审判机关：1.延边州中级人民法院； 2.延边州中级人民法院分院；3.安图县人民法院；4.白河 林区基层法院；5.白山市中级人民法院；6.白山市中级人 民法院分院；7.抚松县人民法院；8.长白县人民法院；9. 松江河林区基层法院。 从上述情况来看，目前长白山保护开发区内行使市州级 检察权、审判权的检察院、法院各有 4 所，行使基层检察 和审判司法权的检察院、法院各有 5 所，而且无论对长白 山保护开发区整体辖区而言，还是对下设的池西、池北、 池南三个经济区局部而言，均存在着一个区域多元司法管 辖管辖问题。 二、存在问题 1、司法管辖即存在整体多元交叉又存在局部管辖真空。 长白山保护开发区无论是整体，还是局部经济区都存在 两个以上的检法机关行使管辖权，出现了司法管辖交叉的 问题，为确保刑事案件的侦察和诉讼，长白山公安局只好 以指定侦察管辖的方式，把分别发生在池北、池西、池南 三个区的刑事案件指定给长白山公安局池北分局即长白山 国家级自然保护区公安局管辖，旨在利用原长白山国家级 自然保护区公安局的诉讼渠道，使刑事诉讼活动能得以正 常运行。 但长白山保护开发区成立后，客观上形成了一个相对独 立的行政区域，加之司法体制构建尚未明确，池北原辖区 内行使审判权的安图县人民法院和白河林区基层法院按上 级要求，均不能再受理发生在池北区内的民事、行政和经 济案件，池北区内需要审判调整的民事法律关系、行政法 律关系和经济纠纷有诉求的均得不到受理，群众苦不堪言， 四处上访，对社会稳定产生了一定影响。 - 5 - 2.统一保护、统一开发、统一规划、统一管理的措施得 不到有效的司法保障。 长白山地区实施统一保护、统一开发、统一规划、统一 管理，是省委、省政府推进吉林经济和社会发展的重要战 略和重大举措，是一个新生事物，是通过对以往分割在不 同地区和部门的长白山资源的统一科学整合，从而进一步 推进长白山地区的全面、协调可持续发展。长白山保护开 发区作为一个新生事物，无论是外部环境中与周边地区和 部门发生的利益调整，还是内部推进改革的各项工作，实 质上都是揭露矛盾、分析矛盾和解决矛盾的复杂过程。企 业破产转制、明晰产权、城区改造、规划建设、资源保护、 环境治理，和其他政府行政行为的法律强制性保障，及公 民合法权益的司法救济，都亟待一个完整而有力的司法保 障体系，而长白山保护开发区作为一个市地级行政建制区 域与其相适应的司法体制还停留在乡镇司法体制水平，而 且还是一个功能不健全的乡镇级司法配置，带来的困难是 可想而知的。 3.司法多元管理、体制若即若离、职责各为其主、影响 司法公正。 长白山保护开发区的地域特殊性，就在于辖区划分来源 于延边州和白山市两个不同地区，其中还包含着有过企业 办社会职能的白河和松江河等国有林区，这也就决定了这 一地区司法管辖的多元性。既有地方两级检法机关，又有 两级专门（林业）检法机关，面对这一特殊的区域，这些 司法机关都具有一定管辖权，想管的事情都可以名正言顺 地来管，不想管的事情都有充分的理由可以不理，地区有 相应的工作，企业有自己的利益，这样的司法体制在目前 的情况下，能保证对长白山地区的司法公正吗？ 4.司法多元管理，不便于长白山开发区各级党委、政府 对政法工作的领导和广大人民群众对政法工作的监督。 政法工作是政权建设的基础，党对政法工作的绝对领导 是社会主义法制理念的基本思想，司法机关权力来源于人 民，对人民负责接收人民群众监督，就长白山保护开发区 而言，正处在政权建设时期，按着党对政法工作绝对领导 的原则，辖区的政法工作应当在开发区党工委的领导下进 行，必须接收党委、政府和人民群众监督，但目前对长白 山辖区行使管辖的司法机关虽然都在省委、省政法委和省 高检高法党委（党组）的领导下，但又分别直属于各级地 方和企业党委，如延边州检法两院直属于中共延边州委领 导，吉林省人民检察院延边林区分院、延边州中级人民法 院分院直属于延边州林管局（林业有限公司）党委领导、 安图县检察院直属于安图县县委领导、白河林区人民检察 院和白河林区基层法院直属白河林业局（白河林业有限公 司）党委领导，均与中共长白山保护开发区党工委、及下 - 7 - 设各区党委没有任何领导被领导关系，所以不便于党委政 府对政法工作的统一领导和广大人民群众对政法工作的监 督。 5.司法多元管理，是公检法三个机关之间，明确分工， 相互配合，相互制约，相互监督这一刑事诉讼活动的基本 原则，不能有效落实，由于上述原因特别是行使管辖权的 公检法三机关分属于不同地区和部门的党委领导，不仅工 作沟通协调配合十分困难，而且没有统一领导下的各自为 政使分工、配合、制约、监督的制度不能有效落实。 三、解决问题的建议。 1.机构编制法定化，是机构编制设置基本原则。因事设 置，是机构编制工作的基本要求。针对长白山地区的政法 机构建设，吉林省机构编制委员会关于印发长白山保护 开发区管理委员会主要责任内设机构和人员编制的规定 的通知，即三定方案、吉编200537 号文件，第五条明确 规定：长白山管委会辖区内公安、司法、法院、检察院等 政法机构，其人员编制原则上从辖区原县（市、区）的政 法和系统管理机构，连人带编划转，作为省级机关的派出 机构、编制数量、机构规格、所行使权限等问题由省编办 商派出部门确定。 鉴于省政府、省公安厅已于 2006 年 3 月组建了长白山 公安局（吉林省公安厅长白山公安局） ，性质为省公安厅派 出机构，履行长白山管委会作为一级政府公安部门的职能， 行使市、地、州公安局执法权限。长白山公安局现已有效 行使职权，遵照公检法三机关建设相适应的原则，建议由 省人民检察院提请省人大常委会批准，设立吉林省人民检 察院长白山保护开发区分院，并在池北、池西、池南三个 经济区分设池北区人民检察院、池西区人民检察院、池南 区人民检察院，性质均为省人民检察院派出机构。为有效 的整合长白山地区现有司法资源，推进全省司法改革，结 合正在进行的全省林业司法机构改革，也可将现池北辖区 内吉林省人民检察院延边林区分院下辖的白河林区人民检 察院进行改制、划转归属吉林省人民检察院长白山保护开 区分院，更名为池北区人民检察院，将池西辖区内吉林省 人民检察院白山林区分院下辖的松江河林区人民检察院改 制划转归属吉林省人民检察院长白山保护开发区分院，更 名为池西区人民检察院。 在现有情况下，池西区人民检察院和池南区人民检察院 可合署办公，一套人马、两块牌子，两级检察机关，检察 长、副检察长、检察委员会委员、检察员均由省人民检察 院提请省人大常委任命，干部（班子成员）在符合中华 人民共和国检察官法的条件下，实行派出部门党委（党 组）和保护开发区党工委、经济区党委双重管理体制，派 出单位为主管，地方党委为协管，干部管理工作中产生住 - 9 - 协管不一致的情况，干部任用由中共吉林省委政法委或中 共吉林省委组织部决定。 上述设想的法律政策依据为中华人民共和国人民检察 院组织法第二条第三款第一项：省一级人民检察院、和 县一级人民检察院依据工作需要，可提请本级人民代表大 会常务委员会批准，在工矿区、农垦区、林区等区域设置 人民检察院，作为派出机构等法律规定。干部管理的依据 是：中共中央关于加强政法工作的决定中发 6 号 等 政策性文件。实践基础为：黑龙江省五届人大常委关于 在林区、农垦区建立人民法院和人民检察院的决定 。自从 1982 年实施以来，至今 25 年来所设置的 4 个省人民检察院 林区分院，1 个省检察院农垦分院及 30 个基层林区人民检 察院和 5 个农垦区基层检察院的工作经验及司法体制改革 中，各级人民检察院在经济开发区设置分院，和基层人民 检察院的工作经验，及吉林省人民检察院吉林林区分院、 延边林区分院、白山林区分院、四方驼子人民检察院的工 作经验。以上经验都为下一步长白山检察体制建设奠定了 基础。 2.由吉林省高级人民法院呈报最高人民法院批复同意后， 提请吉林省人民代表大会常务委员会批准设立长白山保护 开发区中级人民法院，和下属三个经济区基层人民法院， 即池北区人民法院、池西区人民法院、池南区人民法院， 基层法院的设立也可按着前面所述检察院的设立模式，将 长白山保护开发区池北辖区内延边州中级人民法院分院下 辖的白河林区基层法院进行改制划转归属长白山保护开发 区中级人民法院，更名为池北区人民法院，将池西区辖区 内白山市人民法院分院下辖的松江河林区基层法院转制归 属长白山保护开发区中级人民法院，更名为池西区人民法 院。 在现有情况下，池西区人民法院和池南区人民法院可合 署办公，两块牌子、一套人马。为了方便池南区群众可在 池南区派设法庭，两级法院均属省高级人民法院派出机构， 性质属专门法院，法院院长、副院长、审判委员会委员、 庭长、审判员提请省人大常委任命。 干部（班子）管理上，在符合中华人民共和国法官法 的条件下，实行派出部门党委（党组）和保护开发区党工 委双重管理体制， 派出单位为主管，地方党工委为协管， 干部管理工作中如产生住协管不统一的情况，由中共吉林 省委政法委或中共吉林省委组织部确定。 笔者就设立长白山保护开发区中级人民法院和经济区基 层法院所依据的法律政策，和理论支持及可借鉴实践经验， 进行了分析和研究。 首先，长白山中级人民法院和三个基层法院在司法体系 中属于专门法院性质，专门法院是和地方人民法院相并列 - 11 - 的法院系列，在我国宪法和人民法院组织法中都有规定， 中华人民共和国宪法第 124 条规定：“中华人民共和 国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专 门法院。 ”中华人民共和国人民法院组织法第二条第一 款规定：中华人民共和国审判权由以下人民法院行使：地 方各级人民法院、军事法院等专门法院、最高人民法院。 而人民法院组织法对专门法院采用了概括的表述方