养老机构建设发展情况的调研报告

根 据 市 委 批 转 市 政 协 党 组 关 于 2011 年 政 协 工 作 要 点 的 安 排 ， 6 月 中 下 旬 ，市 政 协 副 主 席 黄 丹 梅 同 志 带 队 ，民 族 宗 教 和 港 澳 台 侨 外 事 委 员 会 牵 头 ，组 织 部 分 政 协 委 员 及 相 关 单 位 负 责 人 ，采 取 听 取 汇 报 、察 看 现 场 、走 访 座 谈 、委 员 约 谈 等 方 式 ，对 全 市 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 情 况 进 行 了 专 题 调 查 。调 查 中 听 取 了 市 民 政 局 、人 社 局 等 单 位 关 于 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 情 况 的 汇 报 ；现 场 察 看 了 市 社 会 福 利 院 、顾 家 店 镇 中 心 福 利 院 、安 福 寺 镇 中 心 福 利 院 、百 里 洲 镇 刘 巷 福 利 院 ；召 开 座 谈 会 和 委 员 约 谈 会 ，广 泛 听 取 意 见 ，集 思 广 益 ，协 商 提 出 了 推 进 全 市 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 的 建 议 。 一 、全 市 老 年 人 口 和 社 会 养 老 服 务 机 构 的 基 本 情 况 我 市 目 前 有 60 岁 以 上 老 年 人 73279 人 ，其 中 ，65 岁 以 上 456416 万 人 ， 80 岁 以 上 5522 人 ，90 岁 以 上 550 人 ，100 岁 以 上 17 人 ；农 村 “五 保 ”（保 吃 、保 穿 、保 住 、保 医 、保 葬 ）老 人 1665 人 ， 城 镇 “三 无 ”（无 劳 动 能 力 、无 生 活 来 源 、无 法 定 扶 养 义 务 人 ）老 人 146 人 。老 年 人 口 占 全 市 总 人 口 的 比 重 为 14.7%，比 2000 年 上 升 2.1 个 百 分 点 ，比 全 国 平 均 水 平 高 出 1.5 个 百 分 点 。老 龄 人 口 呈 现 出 规 模 大 、增 长 速 度 快 、日 趋 高 龄 化 的 特 点 。 全 市 现 有 社 会 养 老 院 服 务 机 构 19 所 ，其 中 农 村 社 会 福 利 院 18 所 （安 福 寺 镇 4 所 、仙 女 镇 、顾 家 店 镇 各 1 所 、其 它 乡 镇 各 2 所 ）， 城 市 社 会 福 利 院 1 所 （即 市 社 会 福 利 院 ）。总 占 地 面 积 385 亩 ，建 2 筑 面 积 6.5 万 平 方 米 ，设 有 床 位 1550 张 ，共 入 住 老 人 1118 人 （其 中 “三 无 ”42 人 、“五 保 ”老 人 969 人 ，代 养 社 会 老 人 107 人 ），入 住 孤 儿 、伤 残 复 退 军 人 等 其 他 优 抚 对 象 130 人 ，空 余 床 位 302 张 （主 要 是 农 村 福 利 院 中 设 施 条 件 相 对 较 差 的 床 位 ）。 二 、全 市 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 的 主 要 成 效 （一 ）政 府 主 导 ，加 大 投 入 ，社 会 养 老 服 务 机 构 基 础 设 施 逐 步 改 善 。我 市 紧 紧 抓 住 作 为 全 省 “福 星 工 程 ”试 点 县 市 的 机 遇 ，坚 持 政 府 主 导 ，多 方 筹 集 建 设 资 金 ，加 强 福 利 院 硬 件 建 设 ，有 效 改 善 了 福 利 院 办 院 条 件 。近 几 年 来 ，先 后 投 入 1251 万 元 ，对 百 里 洲 镇 刘 巷 福 利 院 等 6 所 福 利 院 进 行 了 改 扩 建 设 ，对 白 洋 镇 中 心 福 利 院 进 行 了 整 体 搬 迁 ，新 建 老 人 宿 舍 楼 12 栋 ，新 增 床 位 362 张 ，购 置 健 身 器 材 6 套 ，购 置 、家 俱 、电 视 机 、电 扇 等 528 件 。与 此 同 时 ，为 适 应 全 市 养 老 服 务 需 求 ，市 委 、市 政 府 于 去 年 启 动 了 市 社 会 福 利 院 的 搬 迁 工 作 ，市 委 常 委 会 于 去 年 12 月 10 日 通 过 了 规 划 选 址 及 规 划 设 计 方 案 ，计 划 投 资 2600 万 元 ，规 划 占 地 80 亩 ，建 筑 面 积 17500 平 方 米 ，设 置 床 位 350 张 ，建 成 一 所 集 老 年 人 生 活 起 居 、康 复 健 身 、 文 化 娱 乐 等 功 能 一 体 的 福 利 院 ，该 院 建 成 后 将 进 一 步 提 升 我 市 社 会 养 老 服 务 机 构 的 硬 件 建 设 水 平 。 （二 ）完 善 政 策 ，建 立 机 制 ，“五 保 ”“三 无 ”老 人 的 养 老 得 到 基 本 保 障 。市 委 、市 政 府 先 后 出 台 了 关 于 进 一 步 加 强 新 时 期 民 政 工 作 的 意 见 、关 于 加 强 农 村 “五 保 ”供 养 工 作 的 意 见 ，对 做 好 “五 保 ” 3 “三 无 ”老 人 的 养 老 保 障 工 作 提 出 了 明 确 要 求 ，完 善 了 具 体 措 施 。 一 是 认 真 落 实 供 养 经 费 。全 市 建 立 了 “五 保 ”“三 无 ”老 人 供 养 经 费 增 长 机 制 ，并 将 供 养 经 费 纳 入 财 政 预 算 ，由 财 政 直 接 拨 付 到 各 福 利 院 ，保 证 供 养 经 费 的 足 额 到 位 。2011 年 全 市 “五 保 ”老 人 集 中 供 养 经 费 为 2100 元 /年 ，分 散 供 养 经 费 为 1600 元 /年 ；“三 无 ”老 人 集 中 供 养 经 费 为 5040 元 /年 ，分 散 供 养 经 费 为 2640 元 /年 。二 是 切 实 解 决 医 疗 保 障 。将 全 市 所 有 “三 无 ”老 人 全 部 纳 入 城 镇 居 民 医 疗 保 险 和 医 疗 救 助 范 围 ，患 病 住 院 年 救 助 标 准 上 限 达 到 了 8000 元 ，门 诊 救 助 达 到 了 1000 元 ；“五 保 ”老 人 全 部 资 助 参 加 “新 农 合 ”，对 于 “五 保 ”老 人 住 院 的 给 予 “新 农 合 ”补 偿 和 医 疗 救 助 。三 是 切 实 提 高 供 养 水 平 。全 市 共 为 福 利 院 安 排 生 产 基 地 434 亩 ，用 于 发 展 生 产 ， 改 善 老 人 生 活 。2010 年 ，安 排 公 益 服 务 费 50 万 元 用 于 福 利 院 工 作 人 员 服 务 支 出 ，安 排 临 时 救 助 资 金 84 万 元 、春 节 慰 问 补 助 资 金 57 万 元 用 于 提 高 老 人 的 供 养 水 平 ，使 “五 保 ”“三 无 ”等 特 殊 老 年 人 群 体 的 生 活 得 到 了 较 好 保 障 。 （三 ）加 大 力 度 ，增 加 覆 盖 ，社 会 养 老 保 障 制 度 建 设 稳 步 推 进 。 近 几 年 来 ，我 市 不 断 加 大 工 作 力 度 ，加 快 建 立 覆 盖 不 同 人 群 的 社 会 养 老 保 障 制 度 ，促 进 了 社 会 养 老 保 障 水 平 的 提 高 。一 是 新 建 立 了 城 镇 居 民 医 保 、城 乡 医 疗 救 助 、“新 农 合 ”等 重 大 保 障 制 度 ，启 动 了 “新 农 保 ”试 点 工 作 ；二 是 解 决 了 关 闭 破 产 国 有 企 业 退 休 人 员 参 加 医 保 、老 工 伤 待 遇 、集 体 企 业 退 休 人 员 参 加 养 老 保 险 等 一 批 历 4 史 遗 留 问 题 ，建 立 了 被 征 地 农 民 和 村 干 部 参 加 基 本 养 老 保 险 的 制 度 ；三 是 连 续 七 年 增 加 企 业 退 休 人 员 养 老 金 ，提 高 企 业 退 休 人 员 待 遇 。截 止 目 前 ，全 市 参 加 基 本 养 老 保 险 59252 人 ，其 中 参 加 企 业 养 老 保 险 52172 人 ，参 加 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 7080 人 。全 市 参 加 新 型 农 村 养 老 保 险 6114 人 ，参 加 被 征 地 农 民 养 老 保 险 5297 人 ， 参 加 村 干 部 养 老 保 险 2480 人 。 （四 ）强 化 管 理 ，积 极 创 新 ，社 会 养 老 服 务 质 量 和 水 平 不 断 提 升 。 按 照 民 政 部 颁 布 的 社 会 福 利 机 构 管 理 暂 行 办 法 、老 年 人 社 会 福 利 机 构 基 本 规 范 的 要 求 ，我 市 不 断 细 化 措 施 ，强 化 管 理 ，促 进 了 社 会 养 老 服 务 质 量 和 水 平 的 提 升 。一 是 完 善 制 度 ，规 范 管 理 。全 市 统 一 制 定 了 福 利 院 基 本 服 务 规 范 、院 长 责 任 制 度 、饮 食 生 活 安 全 管 理 制 度 等 规 章 制 度 。各 福 利 院 进 一 步 完 善 了 内 部 管 理 ，建 立 了 院 务 、财 务 、门 卫 、食 堂 管 理 制 度 ，建 立 了 院 民 台 帐 、健 康 档 案 ，同 时 对 院 内 服 务 人 员 坚 持 进 行 定 期 考 核 ，强 化 服 务 人 员 的 责 任 。二 是 积 极 探 索 ，不 断 创 新 。在 市 社 会 福 利 院 推 行 经 营 方 式 改 革 ，实 行 “公 办 民 营 ”，拓 宽 了 投 入 渠 道 ，改 善 了 服 务 设 施 ，提 升 了 服 务 质 量 。 在 确 保 满 足 “五 保 ”“三 无 ”等 特 殊 老 年 人 群 体 养 老 服 务 需 求 的 同 时 ， 积 极 拓 宽 福 利 院 的 服 务 对 象 ，代 养 社 会 老 人 ，更 好 地 发 挥 了 福 利 院 的 社 会 效 益 。三 是 加 强 培 训 ，优 化 服 务 。坚 持 每 年 召 开 “五 保 ”供 养 工 作 会 议 、福 利 院 院 长 会 议 ，定 期 举 办 从 业 人 员 培 训 班 ，加 大 对 福 利 院 服 务 人 员 的 培 训 。同 时 采 取 送 出 去 培 训 的 办 法 ，对 福 利 院 5 院 长 和 专 业 护 理 人 员 进 行 重 点 培 训 。通 过 一 系 列 措 施 ，提 高 了 从 业 人 员 素 质 ，提 升 了 服 务 水 平 。我 市 先 后 有 2 名 福 利 院 工 作 人 员 被 评 为 “全 国 敬 老 之 星 ”。自 2008 年 全 省 开 展 模 范 福 利 院 评 选 活 动 以 来 ，我 市 已 有 3 所 被 评 为 “全 省 模 范 福 利 院 ”和 “宜 昌 市 先 进 社 会 福 利 机 构 ”。2010 年 ，安 福 寺 镇 中 心 福 利 院 被 民 政 部 评 为 “全 国 模 范 敬 老 院 ”。 三 、当 前 我 市 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 面 临 的 困 难 和 问 题 （一 ）家 庭 养 老 功 能 趋 于 弱 化 。长 期 以 来 ，我 国 实 行 以 家 庭 养 老 为 主 的 养 老 模 式 ，但 随 着 计 划 生 育 基 本 国 策 的 实 施 ，家 庭 规 模 日 趋 小 型 化 ，“4-2-1”家庭结构日益普遍。目前，我市户均规模 3.16 人，较改革开放之初的 4.61 人下降了 31.5%。随 着 家 庭 规 模 的 萎 缩 ，子 女 数 量 的 减 少 ，老 年 人 能 够 得 到 的 家 庭 养 老 服 务 逐 渐 减 少 。 与 此 同 时 ，随 着 经 济 社 会 的 转 型 ，现 代 社 会 竞 争 的 激 烈 和 生 活 节 奏 的 加 快 ，中 青 年 一 代 正 面 临 着 工 作 和 生 活 的 双 重 压 力 ，大 部 分 子 女 难 以 留 在 父 母 身 边 ，无 暇 也 无 力 对 老 年 人 进 行 很 好 的 照 顾 ， 老 人 留 守 家 中 的 “空 巢 ”现 象 日 益 普 遍 ，据 调 查 ，“空 巢 ”老 人 已 占 到 了 我 市 老 年 人 的 近 50%。家 庭 规 模 的 缩 小 和 经 济 社 会 的 转 型 使 家 庭 的 养 老 功 能 不 断 弱 化 ，传 统 的 “养 儿 防 老 ”的 家 庭 养 老 格 局 面 临 解 体 。 （二 ）社 会 养 老 服 务 体 系 不 够 完 善 。一 是 公 办 养 老 机 构 总 体 上 规 模 小 、床 位 少 ，功 能 不 全 ，服 务 能 力 有 限 。服 务 目 标 人 群 主 要 是 优 6 抚 、 “三 无 ”、“五 保 ”老 人 等 传 统 意 义 上 的 民 政 救 助 对 象 ，覆 盖 面 偏 窄 ；服 务 内 容 主 要 是 为 老 人 提 供 吃 、住 和 看 护 ，休 闲 娱 乐 、康 复 健 身 等 服 务 不 足 ，难 以 满 足 日 益 增 长 的 社 会 养 老 服 务 需 求 。二 是 社 会 力 量 兴 办 养 老 机 构 尚 未 起 步 。目 前 我 市 社 会 养 老 服 务 主 要 由 政 府 包 办 ，政 府 部 门 直 办 直 管 的 做 法 没 有 根 本 改 变 ，社 会 力 量 参 与 不 够 ，市 场 运 作 机 制 尚 未 形 成 。三 是 社 区 居 家 养 老 服 务 尚 未 真 正 启 动 。社 区 居 家 养 老 服 务 以 居 家 养 老 的 老 人 为 服 务 对 象 ，具 有 社 区 日 间 照 料 和 居 家 养 老 支 持 两 类 功 能 ，是 解 决 家 庭 日 间 无 人 或 者 无 力 照 护 的 社 区 老 年 人 养 老 问 题 的 重 要 平 台 。但 由 于 受 资 金 投 入 等 因 素 的 影 响 ，我 市 社 区 居 家 养 老 服 务 试 点 工 作 还 未 展 开 。社 区 居 家 养 老 服 务 尚 未 真 正 启 动 。 （三 ）社 会 养 老 服 务 队 伍 有 待 加 强 。一 是 现 有 社 会 养 老 服 务 队 伍 总 体 素 质 不 高 。全 市 现 有 养 老 机 构 工 作 人 员 绝 大 多 数 是 就 近 招 收 的 年 龄 较 大 的 农 民 工 ，他 们 基 本 没 有 接 受 社 会 养 老 服 务 的 专 业 培 训 ，只 能 对 老 年 人 进 行 最 基 本 的 生 活 照 料 ，难 于 提 供 康 复 护 理 、医 疗 保 健 、精 神 慰 藉 等 专 业 化 的 养 老 服 务 ，高 素 质 的 老 年 人 社 会 管 理 人 才 和 专 业 化 服 务 人 才 严 重 不 足 。二 是 社 区 低 偿 和 志 愿 服 务 人 员 少 ，现 有 志 愿 服 务 活 动 常 常 具 有 阶 段 性 、临 时 性 的 特 点 ，缺 乏 长 期 运 行 的 制 度 保 证 。三 是 后 继 乏 人 。一 方 面 由 于 老 年 人 护 理 工 作 脏 、累 ，且 责 任 大 ，一 般 人 不 愿 从 事 并 且 看 不 起 这 个 职 业 ；另 一 方 面 目 前 我 市 社 会 养 老 服 务 人 员 待 遇 总 体 偏 低 ，全 市 97 名 社 会 养 老 7 服 务 人 员 月 平 均 工 资 为 709 元 ，最 低 的 为 500 元 ，致 使 社 会 养 老 服 务 机 构 进 人 难 、留 住 专 业 人 员 更 难 。 （四 ）社 会 养 老 保 障 覆 盖 率 仍 然 不 高 。由 于 受 经 济 社 会 发 展 水 平 限 制 ，我 国 社 会 养 老 保 险 政 策 还 没 有 做 到 全 覆 盖 。按 照 国 家 政 策 ， 目 前 我 市 全 面 建 立 了 城 镇 职 工 的 社 会 养 老 保 险 ，新 型 农 村 社 会 养 老 保 险 还 处 在 试 点 阶 段 ，城 镇 居 民 的 社 会 养 老 保 险 工 作 还 未 启 动 ， 我 市 60 岁 以 上 的 老 年 人 享 受 养 老 保 险 金 待 遇 的 比 例 为 36%，绝 大 多 数 老 年 人 还 没 有 养 老 金 保 障 ，部 分 老 年 人 生 活 质 量 不 高 ，难 于 安 享 晚 年 生 活 。 （五 ）养 老 服 务 需 求 与 供 给 存 在 结 构 性 矛 盾 。随 着 人 口 老 龄 化 的 加 速 和 经 济 社 会 的 发 展 ，养 老 服 务 需 求 的 数 理 不 断 增 加 ，层 次 不 断 提 高 。据 抽 样 调 查 ，目 前 有 选 择 机 构 养 老 意 愿 的 老 人 总 数 的 比 例 为 5.2%，按 照 这 一 比 例 测 算 ，我 市 共 有 3180 人 （其 中 已 入 住 养 老 机 构 1118 人 ）的 机 构 养 老 需 求 。在 有 选 择 机 构 养 老 意 愿 的 老 人 中 ，除 自 我 保 障 和 支 付 能 力 较 弱 的 老 人 外 ，大 多 数 老 人 不 仅 要 求 养 老 机 构 能 满 足 基 本 的 吃 住 ，而 且 还 要 求 满 足 医 疗 保 健 、精 神 文 化 生 活 等 配 套 服 务 。而 我 市 现 有 养 老 机 构 均 为 社 会 存 在 福 利 机 构 ， 主 要 功 能 是 满 足 “三 无 ”“五 保 对 ”老 人 等 优 抚 对 象 的 基 本 生 活 保 障 ， 在 配 套 设 施 以 及 服 务 质 量 和 水 平 方 面 与 老 年 人 需 求 层 次 不 断 提 高 的 要 求 相 比 还 有 较 大 差 距 ，致 使 养 老 服 务 需 求 与 供 给 出 现 了 结 构 性 矛 盾 。主 要 表 现 是 ：城 区 养 老 机 关 需 入 住 的 老 人 排 队 等 候 ，而 部 8 分 农 村 养 老 机 构 却 存 在 床 位 空 余 ；农 村 养 老 机 色 中 新 修 或 维 修 改 造 后 的 老 人 宿 舍 ，由 于 配 套 设 施 相 对 较 全 、入 住 条 件 相 对 较 好 ，床 位 供 不 应 求 ，而 设 施 条 件 相 对 较 差 的 老 人 宿 舍 存 在 床 位 空 余 。 （六 ）社 会 养 老 服 务 的 投 入 保 障 水 平 有 待 提 高 。一 是 农 村 福 利 院 管 理 服 务 人 员 工 资 ，目 前 主 要 通 过 省 、市 财 政 下 拨 公 益 服 务 费 、镇 补 助 、院 内 自 筹 等 多 种 渠 道 筹 集 解 决 ，尚 无 正 常 的 工 资 经 费 保 障 渠 道 。二 是 按 照 相 关 规 定 ，乡 镇 政 府 是 农 村 福 利 院 基 础 设 施 建 设 投 入 的 主 体 ，应 逐 年 加 大 投 入 ，不 断 配 套 完 善 福 利 院 各 项 服 务 设 施 ，但 目 前 大 多 数 镇 未 把 福 利 院 基 础 设 施 建 设 资 金 纳 入 本 级 财 政 预 算 。三 是 市 社 会 福 利 院 作 为 公 益 性 质 的 事 业 单 位 ，其 人 员 、工 作 经 费 虽 然 纳 入 了 财 政 预 算 ，但 实 行 的 是 差 额 预 算 ，难 于 有 效 保 障 福 利 院 的 正 常 运 转 。四 是 城 镇 “三 无 ”对 象 供 养 标 准 偏 低 。我 市 “三 无 ”对 象 分 散 供 养 标 准 为 280 元 /月 ，维 持 在 城 市 低 保 一 类 标 准 ，虽 已 是 最 低 生 活 保 障 最 高 标 准 ，但 仍 不 能 满 足 “三 无 ”对 象 日 常 生 活 需 要 。 四 、加 强 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 的 建 议 加 强 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 ，是 应 对 人 口 老 龄 化 、保 障 和 改 善 民 生 的 必 然 要 求 ，是 适 应 传 统 养 老 模 式 转 变 、满 足 人 民 群 众 养 老 需 求 的 必 由 之 路 ，是 让 老 年 人 安 享 晚 年 生 活 、促 进 社 会 和 谐 稳 定 的 当 务 之 急 。党 的 十 七 大 提 出 了 “老 有 所 养 ”的 战 略 目 标 ,十 七 届 五 中 全 会 提 出 了 “优 先 发 展 社 会 养 老 服 务 ”的 方 针 ,加 强 社 会 养 老 服 务 9 体 系 建 设 ，已 越 来 越 成 为 各 级 党 委 政 府 关 心 、社 会 广 泛 关 注 、群 众 迫 切 期 待 解 决 的 重 大 民 生 问 题 。 （一 ）加 大 宣 传 教 育 力 度 ，营 造 良 好 的 社 会 养 老 氛 围 。一 是 通 过 各 种 宣 传 形 式 ，广 泛 宣 传 人 口 老 龄 化 带 来 的 养 老 问 题 ，广 泛 宣 传 社 会 化 养 老 现 状 和 推 进 养 老 服 务 社 会 化 的 重 要 性 ，增 强 全 社 会 对 发 展 社 会 化 养 老 事 业 的 关 注 和 支 持 。二 是 广 泛 开 展 维 护 老 年 人 合 法 权 益 的 法 制 教 育 ，通 过 多 种 形 式 加 大 对 老 年 人 权 益 保 障 法 等 法 规 的 宣 传 力 度 和 执 法 监 督 力 度 ，进 一 步 提 高 全 体 公 民 维 护 老 年 人 合 法 权 益 的 自 觉 性 和 法 律 意 识 。三 是 大 力 弘 扬 中 华 民 族 传 统 美 德 ，在 全 社 会 广 泛 开 展 敬 老 、养 老 、助 老 的 道 德 教 育 ，教 育 和 引 导 人 们 认 识 到 “老 人 的 今 天 ，就 是 我 们 的 明 天 ，尊 重 今 天 的 老 人 就 是 尊 重 明 天 的 自 己 ”，进 一 步 提 高 全 社 会 尊 老 、敬 老 、爱 老 、养 老 的 意 识 ，不 断 强 化 家 庭 养 老 的 责 任 。四 是 引 导 全 社 会 摒 弃 单 纯 依 赖 政 府 发 展 社 会 养 老 事 业 的 观 念 ，引 导 老 年 人 摒 弃 传 统 的 单 纯 依 赖 儿 女 养 老 的 观 念 ，为 社 会 化 养 老 事 业 的 发 展 创 造 良 好 的 思 想 舆 论 环 境 。 （二 ）进 一 步 完 善 社 会 养 老 保 障 制 度 ，确 保 老 年 人 基 本 生 活 需 求 。 按 照 “保 基 本 、广 覆 盖 、可 持 续 ”的 原 则 ，建 立 和 完 善 以 基 本 养 老 保 险 、基 本 医 疗 保 险 、商 业 保 险 、社 会 救 济 、社 会 福 利 和 社 会 互 助 为 主 要 内 容 的 比 较 完 善 的 养 老 保 障 体 系 。认 真 做 好 新 型 农 村 社 会 养 老 保 险 试 点 工 作 ，积 极 推 进 城 镇 居 民 养 老 保 险 试 点 ，加 快 建 立 覆 10 盖 城 乡 所 有 居 民 的 社 会 养 老 保 障 体 系 。进 一 步 完 善 城 乡 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 ，对 实 际 收 入 低 于 最 低 生 活 保 障 线 的 老 年 人 ，要 纳 入 最 低 生 活 保 障 范 围 ，发 放 最 低 生 活 保 障 金 。进 一 步 完 善 社 会 救 济 和 “五 保 ”供 养 制 度 ，切 实 解 决 好 孤 老 优 抚 对 象 、“三 无 ”、“五 保 ” 等 特 殊 困 难 老 年 人 的 养 老 保 障 问 题 。积 极 推 进 医 疗 保 险 制 度 改 革 ， 不 断 健 全 医 疗 保 障 制 度 ，完 善 卫 生 服 务 网 络 ，提 高 保 障 水 平 ，切 实 解 决 老 年 人 的 医 疗 保 障 问 题 。 （三 ）充 分 发 挥 政 府 的 主 导 作 用 ，积 极 推 进 城 乡 公 办 养 老 服 务 机 构 建 设 。一 是 科 学 编 制 养 老 服 务 机 构 布 局 规 划 。各 级 政 府 要 根 据 各 地 老 龄 人 口 的 基 数 和 供 养 需 求 ，科 学 编 制 养 老 服 务 机 构 布 局 规 划 ，统 筹 推 进 城 乡 养 老 服 务 机 构 建 设 ，不 断 适 应 人 口 老 龄 化 和 传 统 养 老 模 式 转 变 的 需 要 。二 是 加 快 城 乡 公 办 养 老 服 务 机 构 建 设 步 伐 。巩 固 “福 星 工 程 ”成 果 ，加 大 农 村 福 利 院 维 修 和 改 扩 建 力 度 ，不 断 增 加 床 位 数 量 ，完 善 配 套 设 施 。推 进 城 市 公 办 福 利 机 构 建 设 ，加 大 市 社 会 福 利 院 新 址 建 设 用 地 和 建 设 资 金 落 实 力 度 ，加 快 搬 迁 进 度 ，高 标 准 做 好 市 社 会 福 利 院 的 搬 迁 新 建 工 作 ，不 断 提 升 我 市 公 办 养 老 服 务 机 构 建 设 水 平 。三 是 不 断 推 进 城 乡 公 办 养 老 服 务 机 构 的 规 范 化 建 设 。创 新 体 制 机 制 ，强 化 专 业 管 理 ，增 强 公 办 养 老 服 务 机 构 的 生 机 和 活 力 ，充 分 发 挥 公 办 养 老 服 务 机 构 在 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 中 的 基 础 性 和 示 范 性 作 用 。 （四 ）加 大 政 策 扶 持 和 引 导 力 度 ，大 力 支 持 社 会 力 量 兴 办 养 老 机 构 。坚 持 “政 策 引 导 、政 府 扶 持 、社 会 兴 办 、市 场 推 动 ”的 原 则 ，建 立 公 开 、平 等 、规 范 的 养 老 服 务 准 入 制 度 ，支 持 企 事 业 单 位 、群 众 团 体 、社 会 组 织 、个 人 等 社 会 力 量 ，以 独 资 、合 资 、合 作 、联 营 、承 包 、 租 赁 等 多 种 形 式 ，兴 办 养 老 院 （老 年 公 寓 ）、老 年 活 动 中 心 等 养 老 11 服 务 机 构 。通 过 床 位 补 贴 、运 营 补 贴 和 购 买 服 务 等 方 式 ，鼓 励 社 会 力 量 利 用 机 关 、学 校 、企 事 业 单 位 和 农 村 集 体 组 织 闲 置 土 地 、场 所 、 设 施 等 ，开 办 各 种 模 式 的 养 老 院 （老 年 公 寓 ）、托 老 所 等 养 老 服 务 机 构 。按 照 省 委 、省 政 府 关 于 进 一 步 加 强 新 时 期 民 政 工 作 的 意 见 （鄂 发 20107 号 ）的 要 求 ，进 一 步 落 实 养 老 服 务 机 构 税 收 减 免 政 策 ， 对 福 利 性 、非 营 利 性 的 养 老 服 务 机 构 免 征 营 业 税 ，符 合 相 关 条 件 的 免 征 企 业 所 得 税 ；养 老 服 务 机 构 用 水 、用 电 、用 气 按 民 用 收 费 标 准 执 行 ；安 装 电 话 、计 算 机 网 络 、有 线 电 视 等 实 行 价 格 优 惠 ；对 新 建 的 养 老 服 务 设 施 ，酌 情 减 免 公 用 设 施 配 套 费 。通 过 一 系 列 政 策 措 施 ，引 导 和 支 持 各 种 社 会 力 量 兴 办 养 老 机 构 ，增 强 社 会 养 老 服 务 的 生 机 和 活 力 。 （五 ）积 极 推 进 社 区 （村 ）居 家 养 老 服 务 ，逐 步 建 立 居 家 养 老 服 务 体 系 。现 阶 段 我 市 大 多 数 老 年 人 的 养 老 仍 然 是 以 家 庭 养 老 为 主 ， 为 居 住 在 家 的 老 年 人 提 供 就 近 、便 捷 的 社 会 化 养 老 服 务 ，是 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 的 重 要 任 务 。一 是 及 早 启 动 社 区 居 家 养 老 服 务 工 作 试 点 。适 应 目 前 养 老 服 务 需 求 ，建 立 专 班 ，安 排 专 项 资 金 ，做 好 社 区 居 家 养 老 服 务 工 作 试 点 ，积 极 探 索 居 家 养 老 的 管 理 体 制 和 运 行 机 制 ，推 动 居 家 养 老 服 务 体 系 的 建 设 。二 是 进 一 步 加 强 城 乡 居 家 养 老 服 务 网 点 建 设 。在 城 镇 社 区 ，要 将 居 家 养 老 服 务 网 点 建 设 纳 入 社 区 公 共 设 施 配 套 内 容 ，结 合 社 区 建 设 ，完 善 居 家 养 老 服 务 配 套 措 施 ，增 强 生 活 照 料 、医 疗 护 理 等 功 能 ；对 具 有 一 定 规 模 12 （1000 户 左 右 ）的 居 民 住 宅 小 区 ，采 取 新 建 、改 建 、租 用 等 多 种 方 法 设 置 居 家 养 老 服 务 站 ，提 高 为 老 服 务 水 平 。在 农 村 社 区 ，将 居 家 养 老 服 务 站 建 设 与 农 村 集 中 居 住 点 规 划 以 及 农 村 社 区 综 合 服 务 中 心 建 设 规 划 等 充 分 衔 接 ，根 据 相 应 的 农 村 集 中 居 住 点 建 设 规 模 、 经 济 状 况 和 老 年 人 口 数 量 及 需 求 情 况 ，进 行 统 筹 规 划 安 排 ，分 步 推 进 实 施 。三 是 积 极 探 索 社 区 居 家 养 老 服 务 实 现 形 式 ，努 力 提 高 社 区 养 老 服 务 水 平 。积 极 引 导 和 鼓 励 社 会 中 介 机 构 、家 政 服 务 、物 业 公 司 以 及 社 会 组 织 参 与 社 区 养 老 服 务 。积 极 培 育 各 类 居 家 养 老 服 务 机 构 ，着 力 推 广 连 片 辐 射 、连 锁 经 营 的 服 务 模 式 。加 强 居 家 养 老 服 务 规 范 化 建 设 ，积 极 开 拓 短 期 托 养 、生 活 照 料 、疾 病 护 理 、情 感 慰 藉 、精 神 文 化 生 活 等 居 家 老 人 需 要 的 多 种 养 老 服 务 。 （六 ）进 一 步 加 强 社 会 养 老 服 务 管 理 ，促 进 养 老 服 务 事 业 健 康 发 展 。一 是 促 进 社 会 养 老 服 务 业 有 序 竞 争 机 制 的 形 成 。建 立 公 开 、平 等 、规 范 的 养 老 服 务 准 入 制 度 ，根 据 区 域 内 老 年 人 口 数 量 和 养 老 服 务 发 展 水 平 ，充 分 依 托 现 有 资 源 ，合 理 安 排 各 类 社 会 养 老 服 务 机 构 建 设 项 目 ，促 进 社 会 养 老 服 务 业 的 有 序 竞 争 ，确 保 养 老 机 构 良 性 运 行 和 可 持 续 发 展 。二 是 不 断 改 进 对 社 会 养 老 服 务 的 规 范 管 理 。完 善 养 老 服 务 的 服 务 规 范 、建 设 标 准 、评 价 体 系 ，组 织 制 定 实 施 建 筑 设 施 、卫 生 条 件 、服 务 质 量 等 养 老 服 务 行 业 标 准 ，开 展 服 务 质 量 评 估 和 服 务 行 为 监 督 ，促 进 养 老 服 务 业 向 规 范 化 、标 准 化 发 展 。三 是 促 进 社 会 养 老 服 务 信 息 化 建 设 。以 老 年 人 服 务 需 求 为 导 13 向 ，按 照 统 筹 规 划 、实 用 高 效 的 原 则 ，采 取 便 民 信 息 网 、热 线 电 话 、 爱 心 门 铃 、健 康 档 案 、服 务 手 册 、社 区 呼 叫 系 统 等 多 种 形 式 ，构 建 养 老 服 务 信 息 网 络 和 服 务 平 台 ，为 老 年 人 提 供 便 捷 高 效 的 服 务 。 在 养 老 机 构 中 ，推 广 建 立 老 年 人 基 本 信 息 电 子 档 案 ，通 过 网 上 办 公 实 现 对 养 老 机 构 的 日 常 管 理 ，建 成 以 网 络 为 支 撑 的 机 构 信 息 平 台 ，实 现 居 家 、社 区 与 机 构 养 老 服 务 的 有 效 衔 接 ，提 高 服 务 效 率 和 管 理 水 平 。 （七 ）加 强 社 会 养 老 服 务 队 伍 建 设 ，提 升 服 务 人 员 素 质 。一 是 加 强 社 会 养 老 服 务 队 伍 的 职 业 教 育 培 训 。依 托 现 有 公 办 养 老 服 务 机 构 或 构 建 相 应 的 养 老 服 务 培 训 平 台 ，建 立 具 有 组 织 、指 导 、服 务 、 培 训 等 功 能 的 社 会 养 老 服 务 指 导 中 心 ，加 强 对 老 年 服 务 从 业 人 员 的 职 业 技 能 培 训 和 职 业 道 德 的 教 育 ，不 断 提 高 养 老 服 务 从 业 人 员 的 职 业 道 德 、职 业 技 能 和 服 务 水 平 。将 养 老 服 务 技 能 培 训 纳 入 城 乡 就 业 再 就 业 培 训 体 系 ，推 广 养 老 护 理 员 职 业 资 格 考 试 ，搞 好 初 级 资 格 培 训 ，逐 步 实 行 养 老 服 务 人 员 持 证 上 岗 。在 此 基 础 上 ，逐 步 开 展 中 级 、高 级 和 技 师 等 培 训 ，不 断 提 高 养 老 服 务 专 业 化 水 平 。切 实 提 高 养 老 服 务 从 业 人 员 的 待 遇 ，确 保 他 们 进 得 来 、留 得 住 、能 安 心 工 作 。二 是 探 索 建 立 在 养 老 服 务 中 引 入 社 会 工 作 人 才 的 机 制 。 人 力 资 源 和 社 会 保 障 、民 政 等 部 门 ，应 加 强 协 调 配 合 ，为 养 老 服 务 机 构 设 置 公 益 性 服 务 岗 位 ，探 索 建 立 养 老 服 务 社 会 工 作 者 制 度 。 支 持 养 老 服 务 机 构 吸 纳 就 业 困 难 群 体 就 业 ，让 更 多 的 人 员 参 与 到 14 为 老 服 务 中 来 。三 是 加 快 培 育 从 事 养 老 服 务 的 志 愿 者 队 伍 。倡 导 社 会 各 界 志 愿 者 与 养 老 服 务 机 构 开 展 结 对 活 动 ，建 立 起 专 业 人 员 与 志 愿 者 相 结 合 的 养 老 服 务 群 体 。鼓 励 老 年 人 加 入 到 志 愿 者 队 伍 中 ，鼓 励 健 康 老 人 、低 龄 老 人 为 高 龄 老 人 服 务 。努 力 形 成 以 专 业 人 员 为 骨 干 、服 务 从 业 人 员 为 主 体 、志 愿 者 队 伍 为 补 充 的 社 会 养 老 服 务 队 伍 。 （八 ）进 一 步 加 强 组 织 领 导 ，为 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 提 供 更 加 有 力 的 保 障 。一 是 完 善 领 导 机 制 。各 级 党 委 、政 府 要 站 在 构 建 和 谐 社 会 和 改 善 民 生 的 高 度 ，切 实 加 强 对 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 的 组 织 领 导 ，自 觉 地 把 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 纳 入 经 济 社 会 发 展 的 总 体 规 划 ，纳 入 科 学 发 展 的 考 评 体 系 ，研 究 制 定 切 实 可 行 的 政 策 措 施 ，落 实 领 导 责 任 制 ，建 立 检 查 督 办 制 度 ，有 计 划 、有 步 骤 地 加 以 推 进 。二 是 建 立 部 门 协 调 机 制 。各 级 党 委 、政 府 要 建 立 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 工 作 协 调 机 构 ，制 定 协 调 工 作 制 度 ，积 极 整 合 资 源 ，加 强 相 关 政 策 衔 接 ，形 成 工 作 合 力 。民 政 、发 展 改 革 、住 房 和 城 乡 建 设 、财 政 、人 力 资 源 和 社 会 保 障 、卫 生 、文 化 体 育 等 部 门 和 工 会 、 共 青 团 、妇 联 等 组 织 要 密 切 配 合 ，各 负 其 责 ，各 司 其 职 ，努 力 形 成 上 下 联 动 、左 右 协 调 、齐 抓 共 管 的 工 作 格 局 ，共 同 推 进 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 。三 是 健 全 经 费 保 障 机 制 。进 一 步 加 大 经 费 投 入 ，逐 步 形 成 以 政 府 投 入 为 主 、社 会 广 泛 参 与 的 多 渠 道 的 经 费 投 入 保 障 机 制 。各 级 政 府 要 按 照 “把 更 多 财 政 资 金 投 向 公 共 服 务 领 域 ”的 要 求 ， 加 大 对 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 的 投 入 ，将 社 会 养 老 服 务 设 施 建 设 、 公 益 性 养 老 服 务 人 员 的 工 资 、公 办 养 老 服 务 机 构 的 工 作 经 费 足 额 纳 入 财 政 预 算 。同 时 根 据 经 济 社 会 发 展 水 平 ，逐 步 提 高 “三 无 ”“五 保 ”等 老 人 的 供 养 标 准 ，更 好 地 保 障 特 殊 困 难 老 年 群 体 的 养 老 服 务 需 求 。要 完 善 政 策 扶 持 体 系 ，落 实 各 项 优 惠 政 策 ，鼓 励 和 引 导 社 会 资 金 参 与 社 会 养 老 服 务 体 系 建 设 ，更 好 地 推 进 全 市 社 会 养 老 服 务 事 业 的 发 展 。 15 在人口老龄化日益严峻的今天,老年人的养老问题是一个突 出的问题。目前，我国60岁以上老年人口达 1.45亿，占总人口的 11.6%，而 *的老龄化程度更为突出，传统 的养老模式已经难以 满足日益增长的养老需求，对此就我市的养老服 务体系建设情 况分析如下。 一、现状 1、老年人口基数大、增长快、助养需求增多。2008年*60岁 以上老年人口22.8万人，占总人口的21.6，每年 还在递增，预 计到2010年将超过21。高龄比重逐步上升，接近老年人 50%。 单独居住、独自生活的老年人也越来越多，需要照顾的失能老人 和半失能老人随着高龄比例增多而增加，寿命延 长使部分家庭 呈现“ 四二一 ”代际结 构，全社会养老需求日益增 长。 2养老机构基础好，发展慢，养老模式单一。现行的养老机 构基本是政府投入、公益性运作的，服务对 象面向三无老人和五 保老人，兼收少量自费寄养老人。目前，全市 镇级敬老院23所， 入住2000多人（其中供养554人，供养标准 5780元）；市级老年公 寓一所，入住550人。全市实际养老床位近 3000张，占老年人口 18。由于，建设养老机构投入大、回收慢，又是夕阳事 业，尚未 形成财政投入机制，加上养老配套政策操作性不强，民间资本参 16 与养老机构建设基本处在空白状态，造成经营模式单一，床位增 量跟不上需求，分层次养老目标尚未实现。 3养老保障覆盖广，水平低，机制尚未形成。城保、农保、养 老补贴覆盖城乡。21.4%的老年人享受城保 ,1.1%的老年人享受 农保,70% 的老年人享受养老补贴,人均每月分 别享受1233元、 216元、100元；2.3%高龄老人享受长寿补贴 ,每月享受100元或 383元；1.2% 老人享受最低生活保障，高龄 老人保障金还上浮20%； 还通过实施城镇职工医疗保险和农村新型合作医 疗，解决老年 人医疗费用。同时，还出台普惠型老人优待政策。 实行公交优待， 高龄老人免票、低龄老年人半价；实行医疗优 待，老年人每二年 体检一次；实行参观游览公园景点和公共文化 设施优待，高龄老 人免票入园、低龄老年人半价优待。但城乡 保障差距大，农村老 人经济供给水平低，保障机制还需进一步完善。 4活动场所人气旺，小而散，综合功能不突出。老年活动设 施不断增加，公益性老年活动室遍布城乡 村居社区，老年体协等 涉老组织有序发展，专业分会网络健全，健身操、木 兰拳、京剧 票友、评弹艺术、广场文艺等，天天有活动 ，周周有赛事；再加民 间开办的棋牌室越来越多，老年人就近就地活动便捷，每年7万 人次老年人从中愉悦身心。老年大学越办 越兴旺，34个班级， 700多名老年学员容量进入上限。养老环境逐步改善， 老年人从 中丰富了精神生活。但小而散的活动场所，内容 单一，综合功能 17 不突出，娱乐、健身、教育与一体的综合性老年活动设施缺乏。 5养老产业有市场，未形成，推进亟待探索。虽然我市养老 体系建设总体处在县市第一方阵，但发展速度慢， 镇级中心敬老 院、社区服务中心、老年人活动中心等为老服 务设施建设跟不上 时代要求和社会需求。一是总体规划布局滞后。养老 设施如何布 点，规模多大，城市公共设施中为老年人提供什么 样的设施。二 是养老服务设施标准模糊。硬件达到什么 标准。如：养老机构建 筑、空间、环境等；软件达到什么水准。如：老有所养、所医、所 乐、 所教标准等。三是老龄事业尚未摆上民生工程的重要位置。如 : 养老事业建设经费刚性投入问题、从事养老事 业人员引入激励 机制问题,养老事业组织领导保障体系问题 等。四是养老事业产 业进程缓慢。如何适应市场机制，引入民间资 本，多元化经营； 如何制定养老服务优惠政策等等。 二、对策建议 随着社会变革，养老服务不仅仅是家庭的义务，更是政府和 社会的责任，未雨绸缪，积极谋划，着力推 进养老服务市场化， 是养老事业的发展方向。 （一）、建立分层次养老体系。养老的总体思路：以家庭养老为 主体、社区居家养老为基础、机构养老为补 充，称为“9073”养老 工程。即： 90%的老人由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老 服务，3%享受机构养老服务。 18 1机构养老。推进分层次养老机构建设，形成公益性、营利 性互相促进、互为补充的格局，真正满足不同 层次的养老需求。 政府开办的养老机构主要收养三无、五保、特困家庭中的失能老 人，体现公益性，起到兜底保障、示范辐射的作用；民 间开办的 养老机构主要收养社会老人，是营利性的，并根据 设施档次，服 务项目和服务水准，按需论价。为此，一是建好公益性养老机构。 国家规定的养老行业标准：养老机构内设 有生活起居、文化娱乐、 康复训练、医疗保健等多项服务设施；老人居室 单人间使用面积 不小于10，双人间不小于14，合居室每 张床位不小于5；养 老床位要达到当地人口的18以上；绿化面 积要达到60%以上。 从我市现有农村敬老院来看，其总体规模、建筑格 调、服务水准 等，还处在初级阶段，必