新农村公共设施配置体系探讨——以天津市为例

新农村公共设施配置体系探讨 以天津市为例 【摘要】本文针对新形势下如何应对“基本公共服务均等化”的议题，根据 城乡统筹的原则，紧密结合城乡规划体系，并兼顾均等化与差异性的思路，以 天津市实际情况为例，主要从教育、卫生、文化、体育等四个方面进行了新农 村公共设施配置体系的探讨。 【关键词】新农村；公共设施；配置体系；天津市 近 30 年的改革发展，使我国开始由生存型社会向发展型社会过渡,农村潜 在的基本公共需求开始变成全面的现实要求。党的十七大报告明确提出:“缩小 区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化。”基本公共服务究竟如何 界定，目前并没有一个统一的观点，笔者参考有关政策文件及国内外研究成果， 把基本公共服务范畴界定为教育、卫生、文化、体育等四个方面。本文为了增 强论述的针对性，以天津市新农村建设为例，重点就以上四个方面的设施配置 体系进行探讨。 1 农村公共设施现状问题 近年来天津市农村地区公共服务设施供给取得了明显进步，公共服务事业 发展日益受到政府部门的高度重视，财政支持力度不断加大。但总体来看，仍 存在公共服务事业投入不足和城乡发展不均衡两大突出问题。 教育方面的主要问题有：一是基础教育资源的城乡差距仍较大。天津市农 村地区现有中小学校的数量虽基本能满足学龄青少年的就学要求，但基础条件 良莠不齐，设施配置与中心城区仍存在较大差距。二是职成教育仍难以满足需 求，教育的现实服务功能仍不足。针对农民教育培训的资源主要集中在中心城 区和区县政府驻地，与农村基层的空间距离较大，这是制约农民接受教育培训 的主要障碍之一。 卫生方面的主要问题有：一是卫生资源配置城乡差距较大。从农村卫生资 2 源占全市比重来看，占全市人口三分之二的农村地区人口，拥有卫生资源仅占 全市的三分之一左右，人口规模与卫生资源配置明显不匹配，优质资源过度向 市区、大医院集中，农村卫生资源稀缺。二是农村居民就医条件明显不足。从 城乡居民拥有的就医条件来看，农村地区与市区相比差距较大，二级及以上医 院不到 50%。乡镇虽建有卫生院，但有近 40%的卫生院没有病床。全市仍有许多 行政村没有建立卫生室，给农村居民看病带来不便。 文化方面的主要问题有：一是农村文化基础设施建设相对滞后，仍有相当 多的地方由于财力有限，农村文化设施建设投入得不到保证，设施面积不足， 设备陈旧老化。二是利用率不高，有的被挤占、挪用和变卖，设施设备的陈旧 和不足与农民对文化的需求形成突出矛盾。综合问卷及抽样调查结果显示，农 村各类文化资源整合利用不够，村文化站（室）的总体使用率不超过 30%。 体育方面的主要问题有：一是农村体育场地设施建设还需要进一步完善。 天津市 3840 多个行政村，目前只有 1200 多个行政村建设了体育场地设施，离 国家每个村有一个篮球场、两张乒乓球桌的要求还有相当大的距离，而健身路 径也只覆盖了三分之一的行政村。许多农村的健身设施建设采取“因地”而建， 体育设施建设没有上规模、上档次。二是在相当一部分农村地区存在重使用、 轻管理的现象，人为造成的损坏比较严重，影响了体育设施功能的发挥。 2 新农村公共设施配置思路 2.1 紧密结合城乡体系 未来天津市通过撤镇设街、合并乡镇、撤村并点等措施，要形成中心集聚、 布局均衡、级配合理，五个层次紧密衔接的现代城、镇、村体系。五个层次分 别如下： 新城：各区县政治、经济、文化中心或重要的功能区，城市发展轴和发展 带上的重要节点，带动区域发展的中等规模以上的城市地区。承担中心城区人 口疏解，承接产业转移，形成多极增长的格局和各具特色的现代化新城。人口 规模 20 万人以上，建设用地 2000 公顷以上，发展成为中等以上城市，远景向 大城市迈进。 中心镇：联系城市与乡村的纽带，是吸纳镇域内和周边乡镇人口与产业的 3 重要区域，通过聚集发展乡镇工业、商品流通业和社会化服务，密切城乡联系， 辐射带动周边村镇。人口规模 3 万人以上，建设用地 360 公顷以上，发展成为 小城镇，远景发展成为小城市（5-10 万人）。经济联络半径控制在 10 公里左 右。 一般镇：辅助新城和中心镇为周边村庄提供生活、生产服务，远景不再扩 展，人口重点向新城和中心镇聚集。人口规模 1-3 万人，建设用地 120-360 公 顷。经济联络半径控制在 5 公里左右。 中心村：在现有规模基础上吸收周边村庄的迁并，规模较大、配套齐全的 农村居住单元，是未来全市农村居住单元中的中的主要部分。人口规模 1000- 3000 人，建设用地 15-45 公顷。经济联络半径控制在 2 公里左右。 基层村：规模相对较小的农村居住单元。考虑耕作半径、村庄特色、发展 基础进行保留，尽量不进行扩展，人口规模 600-1000 人，建设用地 9-15 公顷。 经济联络半径控制在 1 公里左右。 新农村公共设施的配置要紧密结合以上城乡体系的规划思路，尤其是中心 镇和中心村这两个层次。首先，一个镇/村现状公共设施的基础潜力以及未来它 为周边镇/村提供有效服务的能力，是它能否发展为中心镇/村的前提条件之一； 另外，当一个镇/村被选定为中心镇/村之后，它的公共设施配置将成为实现其 目标任务的重要条件和措施之一。因此，新农村公共设施的配置要密切配合城 乡体系规划，形成与五级城乡体系相对应的公共设施体系。 2.2 兼顾均等化与差异性 党的十七大报告明确提出:“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服 务均等化。 ”这是面对社会转型进入关键时期的一个新改革命题，是体现以人为 本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排。 公共服务均等化的基本内涵：政府为社会公众提供基本的、与经济社会发 展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务。作为 我国公共财政制度改革的基本目标之一，亦即在基本的公共服务领域政府应尽 可能地满足人们的基本物质需求，尽可能地使人们享有同样的权利。其核心要 义包括：一、尽管个体天赋能力和资源禀赋不尽相同，但个体享有基本公共服 务的机会应该均等；二，尽管不是绝对平均，但需大体均等或相对均等，使个 4 体享有基本公共服务的结果应该大体相等；三、尽管具有公共品的福利性质， 但在供给过程中，仍应尊重社会成员的自由选择权。 在基本取向上，一是在地域空间上要促进公共服务向农村地区倾斜，改变 城乡公共服务水平长期失衡的局面，使城乡均衡受益；二是在社会群体中要促 进公共服务向困难群众倾斜，改变社会贫富差距加剧的局面，使不同社会阶层 均衡受益。 农村地区公共服务是为农村居民所共同享用，满足农业、农村发展和农民 生产生活共同需要的具有非排他性和非竞争性的产品和服务。与城市公共服务 相比，两者既具有一致性,即作为不同的社会群体，公共服务满足各自生产生活 的基本需求，具有内在一致性,但又有着差异性，因为城乡发展阶段不同，对于 公共服务的内容和具体要求不尽相同，存在一定的差异性。 3 新农村公共设施配置体系 在以上思路的指引下，通过公共设施配置体系的营建，使天津农村公共服 务在近期内实现农村地区的普遍覆盖，以新城、中心镇、一般镇、中心村、基 层村的现代城乡体系调整建设为依托，农村地区公共服务设施的总体布局初具 雏形。远期以率先全面实现天津农村小康社会和现代化为目标，建成城乡一体、 布局合理、运作高效、设施完备的公共设施体系，形成城乡一体化发展的体制 机制，实现城乡公共服务的均等化和优质化。 3.1 教育 教育基础设施的布局配置以城镇体系布局为依托，以满足需求为主要目的， 综合考虑地区人口出生与分布状况、中小学教育资源存量分布状况、流动生源 及阶段性生源发展趋势等变量因素，特别是外来人口因素。本着可持续发展和 节约用地的原则，优先实施中小学设点布局的建设规划，并将所有中小学按市 颁标准分类逐一定位，做到科学规划、超前设计、优化资源配置，避免重复建 设，造成资源浪费。为实现教育资源优质化、均等化的目标，在农村地区布点 优质教育资源，教育设施建设可采取多种形式：职业教育学校的设置可以依托 产业园区的发展和实际需求，在周边地区布点，在空间和产业上实现教育与实 践的对接；基础教育学校建设可以通过迁建优质学校到郊区、合作建设分校以 5 及规范中学建设等多种途径加快优质教育资源向农村地区辐射，规模不足者可 以采取合建的方式。 新城按城市标准配置，农村地区的中小托幼学校设点布局应综合考虑服务 半径和人口规模。根据相关调查，农村地区千人指标略大于城市，另外，考虑 农村地区服务分散的特点和公共设施本身的规模效益要求，基础教育设施服务 半径可适当增大, 服务的人口规模则可相应缩小。适当缩小每所学校的规模， 增加学校的个数，来兼顾服务半径和人口规模的要求。适宜的服务半径如下： 高中不大于 10 公里（周边稍远距离的学生以住校为主，周末乘公交回家）， 初中不大于 5 公里（骑车 20 分钟），小学不大于 2 公里（步行 20 分 钟），幼儿园不大于 1 公里（家长接送）。适宜的人口规模如下：高中 3 万人以上，初中1 万人以上，小学1 万人以上，幼儿园1000 人 以上。综合权衡以上原则，兼顾规模效益和服务便利，基础教育设施的配置体 系考虑如下：中心镇须设置高中以下所有基础教育设施；一般镇须设置初中以 下基础教育设施，规模较大（达 3 万人）的一般镇应设置高中；中心村须设置 幼儿园，规模较大（达 5000 人）的中心村应设置小学；基层村一般不设置教育 设施，个别距离较远或规模较大或其他原因者可设置幼儿园。 教育设施项目配置表 等级 高等职教 中等职教 高中 初中 小学 幼儿园 新城 中心镇 一般镇 中心村 基层村 注：1、为必须设置的内容；为选择设置的内容； 2、生均用地面积：幼儿园 13 平方米/生，小学 15 平方米/生，初中 18 平方米/生， 高中 18 平方米/生。 3.2 医疗卫生 农村医疗卫生公共服务基础设施的布局配置按照城乡一体的总体战略要求， 紧密结合当前农村地区公共卫生服务三级网络体系建设，按照农村医疗卫生逐 步向社区卫生服务转型的实际情况，坚持高标准、超前性、广覆盖的基本原则 6 进行布局配置，确保农村地区公共卫生服务的供给水平。 新城：各区县至少配置一所综合性医院（二级或三级），作为区域医疗、 急救指导中心和卫生专业技术人员的继续教育中心。30 万人以上的新城至少配 置一所三级医院，作为区域性的中心医院，设病床 800 张，占地面积 120 平方 米/床；20-30 万人的新城至少配置一所二级医院，为治疗性综合或专科医院， 设病床 300 张，占地面积 100 平方米/床。各区县配置区域性中医或中西医结合 医院一所，设病床 60-300 张，占地面积 100 平方米/床，作为本区、县中医医 疗中心。区县配置一所疾病控制站和妇幼保健院，开展预防、保健和计划生育 指导工作，医院设病床 80 张，占地面积 120 平方米/床。 中心镇：3 万人以上的中心镇配置一所二级医院，设病床 300 张左右，占 地面积按 100 平方米/床。不足 3 万人的中心镇配置一所社区卫生服务中心，依 托现有部分二级医院和一级医院转型而成，设病床 80 张，占地面积 80 平方米/ 床。 一般镇：设置卫生院，2-3 万人的一般镇其卫生院设病床 50 张，占地面积 4000 平方米； 1-2 万人的一般镇其卫生院设观察床 20 张，占地面积 3000 平方 米；1 万人以下的一般镇其卫生院设 10 张以内的观察床，占地面积 2000 平方 米。 中心村：设置一所社区卫生服务站，并配备基本医疗设备，服务半径不超 过 2 公里。完善社区卫生服务站的设置和标准化建设，社区卫生服务站应保证 “三室一房”，即诊室、治疗室、资料室、药房，总面积不低于 80 平方米，并 配置必要的基础设施、设备。社区卫生服务站人员按服务区域每 2000 人口配备 1 名医生和 1 至 2 名护士的比例设置。每个社区卫生服务站配备 1 名中医医生。 基层村：对于人口虽少但地处偏远的基层村可设置社区卫生服务站。 医疗卫生设施项目配置表 等级 三级医院 二级医院 农村社区 卫生服务中心 （卫生院） 农村社区 卫生服务站 （卫生所） 新城 中心镇 7 一般镇 中心村 基层村 注：为必须设置的内容；为选择设置的内容。 33 文化 文化生活是农村地区精神生活的主要寄托，与城市丰富的资讯和密集的交 往相比，农村地区更需要依托文化设施来丰富相对简单的精神生活，并要积极 引导农村居民培养健康向上的精神情趣。 要形成新城、中心镇、一般镇、中心村和基层村五级农村公益文化设施完 备网络，文化设施覆盖率达到 100%。全面实现“新城三馆一院”（文化馆、图 书馆、展览馆和影剧院）、“中心镇两馆”（文化馆、图书馆）、“一般镇一 站”（综合文化站）、“一村一室”（多功能文化活动室）；全面覆盖广大农 村的数字电影服务体系；100%的行政村具备开展共享工程服务的良好条件，形 成覆盖全市广大农村的公共借阅网络体系。 文化设施项目配置表 等级 文化馆 图书馆 影剧院 博物馆 展览馆 综合文化室 文化活动室 新城 中心镇 一般镇 中心村 基层村 注：1、为必须设置的内容；为选择设置的内容； 2、镇以下文化馆、图书馆、展览馆和影剧院可两项或多项合并设置形成综合性文 化活动中心，其用地面积不低于 100 平方米/千人。 34 体育 实施农民体育健身工程，新城规划建设体育中心，中心至少由一个体 育馆、一个体育场、一个游泳馆、一个网球场构成，有条件的可以增加足球和 8 田径等训练场地，可举办市级的体育赛事；全面实现“一城（新城）两馆六场” （体育馆、游泳馆、体育场、射击场、篮球场、足球场、乒乓球场、羽毛球场） ，“一镇（包括中心镇和一般镇）一馆四场”（游泳馆、篮球场、足球场、乒 乓球场、羽毛球场）、“一村两场”（篮球场、乒乓球场）。 体育设施项目配置表 等级 体育馆 体育场 射击场 游泳馆 篮球场 足球场 乒乓球场 羽毛球场 新城 中心镇 一般镇 中心村 基层村 注：1、为必须设置的内容；为选择设置的内容； 2、镇以下的篮球场、乒乓球场、羽毛球场可两项或多项合并设置形成综合性的体 育运动场，其用地面积不低于 130 平方米/千人。 4 结语 由于农村生产生活方式的特殊性，其公共设施配置体系与城市有着本质的 区别。因为农村住区的规模一般较小，公共服务设施的项目、内容和数量非常 有限，且镇/村的规模一般是