养老保险转制成本2

我国的养老保险制度在经历了 20 多年的改革后，已经逐渐建立起社会统筹和 个人账户相结合的混合式的养老保险制度。是我国在借鉴国外的养老保险制度 的基础上，结合我国的具体国情，设计的一种制度。在取得成绩的同时也会存 在这样那样的问题。首当其冲地是新制度所带来的隐性债务显性化的问题，因 为这是改革中所面临的第一个障碍，所以处理好与否关系到改革能否前进的问 题。 一、转制成本的现状 在“统账结合” 的养老保险制度下，将职工分为“老人”、“中人”和“ 新人”三类， “老人”是指在新制度实施之前已经离退休的职工。“中人”是指在新制度实施以前 已经参加工作的职工。“新人”则是新制度实施以后才参加工作的人。显然，新 制度将职工分为三类，有其原因的：解放以来，我国一直是处于计划经济时代， 国家对国有企业职工采取的是“高福利、低工资”的政策，所以职工工资的很大 一部分已经以税收的形式上交给国家，或者留在企业中，凝结为企业的固定资 产。所以，对“老人” 来说，离退休后的养老基金由国家财政收入来解决，是无 可厚非的。而对“中人” 来说，虽然他们没有自己的个人账户，但是他们也和“老 人”一样，是以低工资来换取退休后的养老金的，国家就必须担负起充实个人账 户的责任。至于“新人” ，如果严格按照新制度“统账结合”的方式，至少 这部分职工的个人账户是会自动充实的。但是，就目前养老保险改革的结果来 看，存在着严重的个人账户“空账”化问题。究其原因，就是在新制度下，随着 人口老龄化的加剧，政府没有担负起其责任，以解决“老人”离退休金和“中人”的 个人账户“实账” 问题。使得养老基金的支付存在很大的缺口。以至与企业不得 不将“新人 ”个人账户中的资金挪用，以解决近期的问题。但是，从长远来看， 使得个人账户“空账” 问题代代相传，这不就是回到了现收现付的模式，不就是 新制度的失败吗？ 现收现付制下的养老金债务以隐性方式存在。养老保险制度改革后，使得 隐性债务显性化，在这个时期，已经退休的人员和正在工作着的这一代人在现 收现付制下积累起来的养老金权益不再有明确的支付主体。其规模相当于“应付 给当前养老金领取人和在旧体制中根据参加工作年数所承诺付给工人的养老金 的现值。债务现值的计算方法如果采用终止假定法。按此方法计算结果是，中 国隐性养老金债务的规模(按现值算) 在 1994 年约为 19170 亿元,只占当年 GDP 的 40 %多一点。武汉大学的李珍从当年退休规模 ,当年退休人口平均生命 余岁数,“中人” 在旧制度下形成的退休金权益规模、人口老龄化和工资增长率等 因素入手,综合估算出“隐性养老债务”的规模总量大约在 1993 年 GDP 的 50 60%之间 ,即 1570019000 亿元。何平在其新著企业改革中的社会保障制度 中运用精算法,对 1994 年 2050 年间我国企业职工隐性养老债务进行测算,其 方法是养老基金缺口总额=“老人”现收现付+“中人”过渡性养老金+“中人”个人账 户补偿。测算结果:截至 2050 年我国隐性养老债务总额约为 2050 亿元。? 很多理论认为，解决个人账户“空账”化问题的办法就是要充实个人账户， 在实践中，中央政府也在颁布各项规定，强制企业做到充实个人账户。例如， 2001 年在辽宁试点，将个人账户“ 做实”，个人账户的 11%是实账，个人账户和 统筹基金分别管理。那么如果账户充实了，个人账户的“空账”问题就可以得到 解决吗？ 其实不然，因为新制度实行的是统账结合的方式，按照“中人”领取基 本养老金公式：基本养老金=基础养老金+ 个人账户养老金+过渡性养老金，个 人账户只是其中的一个部分，还包括基础养老金和过渡养老金，这些项目也是 需要国家财政的支持才行的。 二、解决转制成本的措施及不足 就目前来说，解决转制成本的措施有：第一大类是依靠养老金体系内的增 收节支来消化养老金转制成本。其中包括提高缴费率、扩大养老保险覆盖面、 提高退休年龄等；第二大类是养老保险体系外的筹资方式，其中包括划拨部分 国有资产或进行国有资产分割、发行特种政府债券进行债券融资等。2 （1） 提高缴费率,使企业的负担未减反增 缴费率表示缴费者的养老金缴费占缴费工资总额的比率。一般而言，缴费 率越低，则企业的负担越低；缴费率越高，则企业的负担越重。而在 2005 年 之前，我国的养老保险制度中规定企业的缴费率一般不得超过缴费工资的 20%，其中 13%作为社会统筹基金， 7%纳入个人账户基金。并且，实际上我 国企业的缴费率普遍高于 20%，例如，中国劳保部一项企业人工成本抽样调查， 1998 年全国制造业企业所缴纳的社会保险费用占其人工成本的 17.4%，人工成 本相当于成本费用总额的 12.9%，企业参加社会保险增加其总成本的 2.24%。 可见企业缴纳养老保险的费用已经很高，对企业来说，负担已经很重。这样造 成的直接后果就是企业逃避缴费。据统计，我国养老保险的收缴率成逐年下降 趋势：1992 年为 95.7%,1993 年为 92.4%,1994 年为 90.5%,1996 年为 87.0%,1997 年为 80%左右。 另外，有研究也表明企业降低缴费率的可行性。原国务院体改研究所与安 泰国际保险公司曾就中国养老保险问题进行研究。表明，政府承担“老人”、“中 人”所有债务，企业缴费率可以减低到 8%，加上个人 8%，总缴费率为 16%， 相当于保证 60%左右的养老金替代率。 因此，养老保险制度改革的初衷是减轻国有企业的负担，如果提高缴费率 无疑是增加了企业的负担，与目标是相违背的。同时，根据上述计算结果，可 以看出，降低缴费率具有可操作性。 （2）扩大养老保险的覆盖面，举步唯艰 目前的养老保险覆盖面过窄，主要集中在城镇的国有企业内。究其原因是， 由于国家进行养老保险制度改革的初衷是通过建立新制度，来使国有企业摆脱 传统的、沉重的企业保障包袱，以建立和促进现代企业制度的发展。所以国有 企业者认为，应该让非国有企业一同来分担这个包袱，如非国有企业即使无退 休职工也应当向社会保险机构缴纳社会保险费。而非国有企业则认为，国有企 业的包袱是历史包袱和体制包袱，没有分担包袱的义务。因而对养老保险持有 保留态度。扩大养老保险覆盖面的办法，困难重重。因此政府出台规定，强制 征缴的范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他 城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。其中 2005 年的 决定第二条就规定，统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策， 以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保为重点，扩大基本养老 保险覆盖范围。 （3）国有股减持，实践中困境重重 早在 1997 年国务院发布关于印发减持国有股筹集社会保障资金管理暂 行办法的通知（国发2001 年 22 号）实行国有股减持，即向社会公众及证 券投资基金等公共投资者转让上市公司的国有股。以国有资产的变现收入充实 养老金基金，关键是市场条件成熟与否以及相应的管理体制的配套改革是否能 够及时跟上的问题。但是实践并没有理论进行的那么顺利。国有股减持过程一 波三折（2001 年第一次实施，2001 年 10 月暂停；2002 年再次实施减持， 2002 年 6 月再次停止），而且国有股减持似乎走进了一减股市就“熊”、一停股 市就“牛 ”的怪圈之中。于是理论界又对国有股减持开始持否定态度。 三、解决转制成本的原则及政策选择 （一）解决转制成本问题的原则 养老保险中的转制成本是一个制度转型过程中的历史问题,政府作为制度转 型的主体,相应的就应该是责任的主体。因此，政府不仅设计和规范养老保险制 度转型的过程，还承担一定的财政责任，更为重要的是其主持和维系着养老保 险制度的整个运行过程。因此，当前我国的养老保险制度改革仍然是政府主导 型的。但是一直以来政府没有明确自己的责任。另外转制成本的问题很大程度 上就是政府财政责任职能“缺位”的一个表现。如 1995 年，政府也没有许诺承担 养老保险的转制成本，还出台关于严禁将国有资产用于老职工养老保险问题 的通知，足以说明政府在转制成本承担上的“缺位”。所以要解决养老保险的 转制成本问题，归根到底还是要明确政府的责任。 同时，要健全养老保险制度的法规。这也是我国解决养老保险制度的前提 条件。因为从社会保障制度改革以来，政府出台很多文件加以规范。据统计， 从 1986 年至 2004 年，我国颁布的关于社会保障制度的文件就有 300 多个， 其中养老保险方面的规定占到大部分。但是存在制度数量多、随意性强、变化 快的问题。特别是没有形成统一的制度规范，在受历史的职责分工和发展中的 新问题的影响下，不同部门之间在对待社会保障尤其是社会保险方面存在着矛 盾。主要表现在同时争管、争办社会保障尤其是社会保险方面的事务。同时， 中央和地方之间由于政策不统一，而产生矛盾也是屡见不鲜的。因此，中央政 府应该吸取教训，加快社会保障制度的法制化、统一化，厘清中央与地方政府 之间的职能及部门之间的职能关系。这也是我们解决好社会养老保险问题中的 关键一步。 （二）解决转制成本问题的政策选择 1.调整财政支出机构 国家政府应当对养老保险金的缺口提供财政支持。2000 年 11 月，中央政 府专门成立了全国社会保障基金理事会，为日后弥补养老保险不足进行战略储 备，起动资金来源主要是中央财政拨款带来的资金。仅 2001 年一年，中央财 政用于社会保障支出的资金就达 982 亿元，是 1998 年的 5.18 倍。1999 年政 府补发历史拖欠 133.4 亿元 ,2000 年补发历史拖欠 38.48 亿元,2001 年补发历史 拖欠 14 亿元,2002 年补发历史拖欠 3 亿元。特别是 2005 年，各级财政积极调 整支出结构，不断加大对基本养老保险的资金投入力度。中央财政对中西部地 区和老工业基地的养老保险专项转移支付资金，从 1998 年的 20 亿元增加到 2005 年的 545 亿元，地方财政也增加了投入。但是，由于没有明确的法规约 束，造成中央财政和地方财政在提供资金支持方面，责任含糊。导致中央财政 的负担过重，而地方财政负担过轻。因此，中央应该出台相应的法规，规定中 央财政和地方财政在提供资金支持方面的比例，做到责任明确。 2.划拨国有资产 转制成本是政府在转型过程中产生的,是个历史遗留问题。但是，由于我国 养老保险的特殊性，即在计划经济时代，采取的“高福利、低工资”的政策下， 凝结在国有资产中。那么现在要解决转制成本，通过划拨国有资产的方式是无 可厚非的。其中就有通过国有股减持的方式来进行的，但是在实际操作中，遇 到不少困难。但是并不能因为暂时的问题就否定国有股减持在推动养老保险制 度中的作用。因此， 依据现有政治法律制度和经济条件，首先，应当公开披露 国有股减持的必要信息，尽快制定减持的基本方针和计划，以稳定市场，增强 投资者信心。其次，在减持模式选择上，应该以私下市场模式为主，但必须进 行公开市场的局部试点，以期形成较为成熟的流通模式。最后，在利用私下市 场模式过程中，应该充分发展控制权市场，将国有股减持与上市公司治理结构 改善结合起来，提高公司质量，为后续的上市流通奠定基础。3 3.发行认购券 采取发行认购券的方式来解决制度改革中的转制成本问题的国家中,成功者 以智利为代表。该国采用认可债券作为对职工的补偿，即偿还了政府对职工的 养老金欠帐，又未使财政负担过重。同时该做法具有较高的透明度，政府负担 清晰。但是，我国在借鉴该做法时，也应该根据具体的国情。例如，发放的 认帐券，应该记在养老保险补偿基金的帐户上，与人人帐户基金进行严格分离。 认帐券的偿还应该主要通过国有资产的变现收入、划拨国有资产和国家财政 收入的支持。 4.加快经济的增长 转制成本可以通过国民财富的存量调整来解决