关于新一轮农村信用社改革分析

【论文关键词】农村信用社 产权改革 管理体制 【论文摘要】 文章分析认为在新一轮农村信用社产权改革中依然存在产权难以明晰、 法人治理结构不完善等问题；改革后的农村信用社管理体制很有可能会产生多头监管、地 方政府行政干预、省联社管理范围过宽等问题。 一、对新一轮农村信用社产权改革的分析 1、产权依然难以明晰 新一轮农村信用社的产权改革有两大任务：一是明晰产权；二是在此基础上建立委托 代理机制，形成完善的法人治理结构。明晰产权工作分为两个步骤进行，即在清产核资的 基础上明晰现有产权和在增资扩股基础上构建新的产权结构。上文已经说明农村信用社的 产权框架已经演化为股金制度和公积金制度结合的复合产权结构，集体历年积累所形成的 产权已变得十分模糊。从政策和操作角度讲，明晰农村信用社历年积累的产权，存在着许 多一时无法解决的难题，因此，本轮农村信用社改革，均以增资扩股为改革的第一步。改 革先行的 8 个省市，增资扩股工作总体进展顺利，股东来源非常广泛，包括农村居民、城 镇工商企业职工、私营企业、个体工商户、农村信用社职工、乡村干部等，而且户均股金 有了较大提高，形成了股权相对集中的格局，股东参与民主管理的积极性有所提高，然而 在增资扩股中也出现了如下问题。 第一，资本金虚拟化。为了激励农村信用社进行股权改革，人民银行设计了专项票据 有条件兑付的资金支持政策，具体内容为人民银行按 2002 年底实际资不抵债数额的 50，发行专项中央银行票据，用于置换农村信用社的不良贷款，票据期限两年，按不低 于准备金存款利率按年付息。票据不能流通、转让和抵押，可有条件提前兑付，兑付标准 为：“产权明晰，资本金到位，法人治理结构完善”，即当农村信用社的资本充足率达到 0 时，中央银行可以对其发行专项票据，两年后如果资本充足率提高到 2，公司治理和不 良资产消化达到相应指标，中央银行可以将票据兑现成现金。 为了最大程度的获得中央银行资金，地方政府必须在短期内对农村信用社进行快速的 增资扩股，一来可以快速提高资本充足率；二来资本金增加便可多发放贷款，进而降低资 产不良率。为了迅速增资扩股，一些地方政府利用行政权利硬性摊派，许多农村信用社从 理事长、主任到普通员工甚至临时工都有必须达到的大小不等的扩股指标。更有一些地方 政府采取存款化股金、贷款化股金和股金存款化等办法虚增农村信用社的股本资金。存款 化股金，是农村信用社直接将储户存款转化到股金账户上，待股金结算后，再划回存款账 户，实际上并未发生真实的资金转移，只是账面操作手段而已。贷款化股金，是农村信用 社与客户勾结，给客户贷款，客户再将获得的贷款入股农村信用社，或是以入股作为贷款 的先决条件。股金存款化是指农村信用社给予入股股东各种优厚的条件，承诺农村信用社 不论是否有盈余，均按入股金额的一定比例进行分红；通过对入股者进行回扣规避农村信 用社的股金不能退股的规定；对内部人提供信贷优惠和利率优惠等。 农村信用社改革的目的是建立高效的运作机制，然而地方政府主导的农村信用社改革 中的资本金虚拟化行为，却偏离了这一改革目标，而只是为了获得中央银行的注资，因此 农村信用社旧有的机制和模式不可能得到根本的转变。 第二，股权分散化依然存在。虽然大多数农村信用社在明晰产权过程中采取了先清退 后增资扩股的办法，实现了农村信用社产权构成上的较大程度的集中，彻底改变了 20 世纪 50 年代“一户一股” 的产权分散状况，但是仍然较为分散。我国农村地区尤其是中西部地区 的工商企业偏少，农村信用社增资扩股主要依靠农民和农村信用社职工，况且农村中真正 富裕的农民并不太多，导致农村信用社股份金额偏少，股权分散。有数据表明，第一批试 点省份的股东人数达到 2.78 万人，股本金为 13090 万元，每个股东平均注资 4692 元；第 二批试点省份的股东人数为 1.9 万人，股本金 1159 万元，每个股东平均注资 601 元。据调 查了解，由于股权结构过于分散，出于时间、能力、精力和成本等因素的考虑，绝大部分 股东对农村信用社的经营状况的监督管理意识不强，法人治理结构难以有效改善。 第三，存在“大户” 入股现象。虽然大股东的存在有可能会减少所有者管理者代理 问题，但是大股东在农村信用社借贷政策的制定方面有发言权，而且可能存在为自己的或 者有关联的企业获取利益的机会主义行为，使农村信用社无法顾及普通农户的贷款需求， 影响农村信用社支农功能的发挥。因此中国银行业监督管理委员会在农村信用社以县 （市）为单位统一法人工作的指导意见中，对投资股规定了单个自然人投资和单个法人 投资的最高比例。但是在农村信用社增资扩股的实践中，存在着某些自然人同时又是企业 法人，既以企业名义投了法人股，又以个人名义投了自然人股，二者合计入股金额较大。 我国农村宗族势力较大，在某些地区出现了本宗族联合起来大范围入股中小农村信用社， 达到操作农村信用社的目的。 2、法人治理结构还不完善 当前，农村信用社体制采取基层农村信用社向县（市）联社入股，县（市）联社向省 联社的入股结构模式，从股本结构看，基层信用社应该拥有对县（市）联社、县（市）联 社应该具有对省联社的控制权。理事会和监事会应该由各级股东代表大会民主选举产生， 理事会聘任信用社主任。但是由于农村信用社产权还不够明晰，存在上述问题，因此一人 一票的民主管理在实践上往往无法操作。考虑到股东代表以及理事会提名产生过程中的公 正性和有效性，实际操作过程中往往借助更高层次的行业管理机构来考察，这就赋予了行 业管理的必要性。于是在现实中出现了行政式的人事任命体制，即农村信用社主任产生模 式是由联社提名，经基层信用社理事会表决通过后任命；联社主任的任命需要经过上级管 理部门同意。这意味着上级联社已经演变为下级联社或基层信用社的上级行政管理机构， 下级联社或基层信用社的独立法人地位得不到很好的体现，法人治理结构的完善运行自然 无从谈起。 二、对新一轮农村信用社管理体制改革的分析 2003 年银监会成立后，出台了深化农村信用社改革试点方案 ，在试点省份对农村 信用社管理体制进行了重新界定，明确将管理和监管职责分开，国家银行监督管理机构 （人民银行和银监会）依法实施对农村信用社的风险监管，管理权交由省级人民政府负责。 试点各省为有效实施对农村信用社的管理，可成立省级联社或其他形式的省级管理机构， 在省级人民政府的领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能，但“不 得把信用社的管理权下放给地（市）和县乡政府”。在农村信用社省级管理组织模式的选择 上，各地可以根据实际情况选择省级联社、管理局或协会等多种形式，但到目前为止，绝 大多数省（区、市）都选择了省级联社的模式。可以预见，我国农村信用社体系在本轮改 革完成以后，将在全国范围内基本上形成一种由各省联社控制的格局。根据规定，省联社 是由所在省（自治区、直辖市）内的农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合 社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要 履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。 农村信用社是地方性金融机构，服务的目标是促进地方经济发展，中央政府将农村信用社 的管理权下放给省级政府，可以激励地方政府对农村信用社的管理和支持。在成立省联社 以前，农村信用社体系采取基层信用社和县级联社二级法人体制，没有更高层次的联合。 单个农村信用社乃至县联社势单力薄，各自为政，金融服务水平低，抵御风险能力差，一 旦一个信用社出现支付危机，极容易使支付风险迅速蔓延。设立省级行业管理组织，有助 于改变农村信用社分散、单一、落后的群体状况，为农村信用社提供更为有效的管理和服 务，有利于发挥行业整体优势，提高农村信用社抗御风险的能力，提高农村信用社经营管 理和服务水平。但是对于地方政府普遍选择的省信用联社管理模式是否是切实有效的改革 模式，还有待商榷，改革后的农村信用社管理体制很有可能会产生以下问题。 第一，多头监管。本轮改革将农村信用社的管理权下放给省级政府以后，农村信用社 将面临人民银行、银监会和省级人民政府的多重领导。虽然在关于明确对农村信用社监 督管理职责分工的指导意见 （国办发200448 号）中对各级监督管理机构的职责进行 了明确分工，但在实际工作中，由于监管信息不对称，同时各监管部门之间又缺乏及时有 效的沟通协调，重复监管、越位监管和监管真空现象在所难免，各级监督管理机构之间的 矛盾也将不可避免，影响监管效果。银监会对农村信用社的监管是法人风险监管，省政府 对农村信用社管理的是人财物和经营行为，而政府又不是银监部门的监管对象，因此当省 政府和银监会对农村信用社的具体监管问题产生分歧时，农村信用社必然会更多的听命于 省政府。例如当银监部门对农村信用社部分信贷资金投向、大额贷款投放，以及一些违规 行为进行监管和查处时，农村信用社可能用政府的文件、指示来说明和对抗，这样很容易 抵消监管的作用。 第二，地方政府行政干预。 深化农村信用社改革试点方案中对本轮改革提出了明 确要求：“省级人民政府应坚持政企分开的原则，对农村信用社依法管理，不干预农村信用 社的具体业务和经营活动，不把对农村信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。 ”虽 然有以上规定，但在具体工作实践中，地方政府对农村信用社的行政干预是很难避免的。 处于经济体制改革过渡时期的地方政府，可以定位于“准市场主体”，为了满足本地经济增 长、政绩工程建设、本级财政支出和官员在职消费的需要，地方政府总是希望能以各种方 式掌握规模尽可能大的资源。在地方财政紧张而又得不到根本好转的情况下，地方政府在 业绩考核面前可能会加大对地方金融的干预，要求其信贷投向符合地方政府偏好的项目和 工程之中。20 世纪 90 年代中期，地方政府就曾通过控制并利用农村合作基金会的资源， 启动了新一轮的农村工业化进程，建立开发区、工业区，并使得农村合作基金会的金融资 源配置严重不合理，最终导致农村合作基金会被清理整顿。在本轮改革方案中，要求地方 政府承担起帮助信用社清收旧贷、打击逃废债、处置金融风险等方面的责任，地方政府将 更有充足理由插手农村信用社的具体业务。况且到目前为止，对地方政府是否干预了农村 信用社的业务经营并没有统一的界定标准，对过度干预农村信用社的业务经营造成金融风 险的政府也没有相应的处理措施。因此，对“不干预农村信用社的具体业务和经营活动”这 种软约束的倡导式的规定，将很难排除刚性的行政干预。这种行政干预直接表现在农村信 用社系统高级管理人员的选拔和任用上，省政府直接向省联社派遣理事长；在内部治理上 省联社党委以党管干部原则代替理事会的权限；下级联社的理事长和主任的配备主要由上 级联社决定。 第三，省联社管理范围过宽。在地（市）级不再设立联社或其他形式的独立管理机构 的情况下，由省级联社对县级联社直接实行行业管理。由于全省的县级法人信用社众多， 有的省份多达一两百家，在省级联社管理人员有限的情况下，省联社管理范围过宽，会强 化省联社与县联社之间业已存在的信息不对称。在事实上把长期存在的中央政府对农村信 用社的隐性担保转移成省级政府对农村信用社的隐性担保后，由于信息不对称，省联社必 然会不断强化对县联社的控制