关于长治城区城中村改造问题的若干建议

推进新型城镇化,建设美丽新城区 十八大报告提出，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、 公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、 以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。中共中央政治局常委、国务院副 总理李克强指出：要把资源型城市转型和棚户区改造作为推进新型城镇化的重要任务。城 镇化是中国发展的一个大战略，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要 在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。因地制宜， 宜改则改，宜搬则搬。 新型城镇化突出的是“新”：即城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜 居、和谐发展，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，互促共进的城镇化。 结合山西省综改方案来看，长治城区在此不容怠慢。要科学规划，摸清底数，依靠改 革作为动力，创新体制机制，统筹协调配合，形成工作合力，加快建立资源开发补偿、衰 退产业援助、专项资金支持等长效机制，增强可持续发展能力。 （一）鼓励村集体及村民个人出资，开发高回报项目。 1，城中村改造，首先要解决的就是资金问题，需要支付城中村居民拆迁补偿与安置 费用，政府财政对于独立支付这笔巨额资金有一定困难。因此，可以考虑城中村居民个人 出资的办法。可暂时将村民应该得到的拆迁改造补偿资金作为投资形式投入到生产领域， 将村集体改制成股份公司的形式，鼓励村民将拆迁费用及安置费用作为股份形式投资，等 将来股份公司盈利时，首先将股份公司盈利部分按照投资股份比例以资金形式偿还给村民， 剩余的部分盈利再以股东分红配股的形式支付给城中村村民。由此一来，政府就可以节约 出一大笔资金用于城中村的项目建设及环境改造等以及其他基础设施及民生建设。与此同 时，村民在合理拆迁改造过程中既保证了自己回迁的速度与质量，同时做出了投资，得到 了拆迁与安置补偿，如投资了非房地产的长期经营盈利项目，还会有长期的收益回报。 2，村集体及村民个人出资入股的项目应以短期快速大量收益与长期稳定的经营性项 目相结合。如房地产开发与综合性超市结合，如房地产开发建设的项目可以快速建成，开 发建设成功销售后即可获得收益用于补偿村民出资的部分费用。而如大型超市之类的项目 在建成投入运营后可以受到长期利润，这样可以以年底分红的形式作为村民集村集体的长 期收益，同时，在经营规模扩大后还可以以股份形式给与村民配股，这样就保证了村民收 益与经营规模扩大化的二者均衡发展。 （二）各村加强招商引资，结合各自情况建立集体出资项目。 1，以收益回报为导向，大力开发高回报快产出的项目。完善与优化城中村土地审批 开发制度，敢于先行先试，在规范化的前提下简化房地产开发手续审批，在区政府的领导 下，放权于村集体，让各村集体因各村特殊情况开发项目。形成一套由村集体开发，政府 审批；村集体建设，政府把关；村集体经营销售，政府监督调控的三位一体模式。要在区 政府的领导下，以保证村集体及村民的拆迁安置费用补偿的前提下审批开发，做到“一个 领导带一个团队管一个村” ，与村民签订回迁安置合同与补偿数目合同，在保证的前提下由 带头监督的领导全程负责项目审批建设，项目质量安全，村民的回迁安置，回迁后房产销 售以及利润分配问题。 2，以长期收益回报为目标，合理开发与引进大型生产经营型项目。各村集体应该本 着因地制宜的原则，开发和引进一些优势项目。如基于资源优势的产品制造业，基于地理 优势的物流公司，基于顾客人群优势的商品销售市场以及基于环境优势的特色旅游与娱乐 产业。这样就可以使村集体的大量投入资金得到可持续的发展，同时非常重要的是还可以 吸收一大部分城中村中的闲散无业人员，解决他们的就业生活问题，优化了城中村中的区 域治安环境。因为据了解，城区的城中村中存在一部分无业村民，他们有的是当地村民， 有的是外来务工人员在此租赁房屋暂住，因无法确切统计，所以造成了对流动人口的管理 缺口。如果解决了这一部分人的就业问题，不仅改善了他们的生活，还会使城中村以及周 边的治安环境得到改善如此一举两得。 3，以村民回迁安置与拆迁补偿为出发点和落脚点，对城中村原有房屋进行规划拆迁。 应本着建设和谐社会的精神，合理有序地对现有房屋布局进行分析，在科学分析研究的基 础上合理规划拆迁区域，由村民委员会科学评估财产，制定合理的补偿方案，防止“因拆 无助” ， “因拆暴富”等极端情况的发生。按照统筹兼顾工业化、城镇化需要和房屋被征收 群众利益，把公共利益同被征收人个人利益统一起来的总体要求，以国有土地上房屋征 收与补偿条例（草案） 为指导，合理拆迁。将房地产项目开发与村民利益相结合，开发出 优质的项目，增强村民回迁意愿，先行先试，为其他城中村改造做出榜样，起到引导作用。 做到村民搬出与项目开发的结合；村民回迁与项目销售的结合；村民居住与项目质量的结 合；村民利益与集体利益的结合。以村民及村集体利益为核心，做到合理规划，有序搬迁， 文明拆迁，村民优先回迁。使房地产项目的开发本着村民能搬走，易回迁，有的住，住得 好。开发出有特色的高质量房产项目。 （三）改变二元结构，实行城乡均等对待。 城中村的改造就是由村民变为城市居民， 由村委会变为居委会，有农村社区管理变为 城市社区管理的综合转型和变迁过程。也是由二元结构转变为一元结构的转变过程。 1，由从前的村集体土地所有制转变为土地归国家所有。城中村改造首先要解决的就 是土地产权的遗留问题，对城中村土地实行彻底的国有化改造。在不违反规划策略的前提 下，依据相关的法律法规规定，确认产权，补办征地手续。使城中村土地变为有偿、有限 期使用的可进入房地产开发及商品房市场的国有土地。严格控制把关开发项目，杜绝违章 建筑。在拆迁过程中杜绝暴力拆迁，合理运用行政手段与宣传教育手段，关键是运用经济 手段，让村民能得到眼前的利益，能看到长远的利益。以经济利益去为驱动力，将短期的 拆迁改造补偿金与长期的项目股份分红相结合。积极创新，运用“情感拆迁” 、 “蹲点拆迁” 、 “房票拆迁”等拆迁模式，加快拆迁速度，保证村民利益，照顾到村民的情绪。转变为国 有后的土地要科学规划，合理开发，严格审批制度，放宽准入空间，敢于“非禁即入” ，使 每一寸土地的价值发挥到最大，最终惠及人民，造福群众。 2，由从前的农村村民户籍转变为城市市民户籍，村民委员会转变为居民委员会。由 居民委员会管理村民户籍，实行城市的社区管理方式，在政治领域实现农村向城市的转型， 使城中村成为以契约性关系为基础而不是以初级关系为基础的城市社区。在农村人口转化 为城市人口的过程中，村民的城市化并不是简单的户籍转变就能完成。还有一个生活方式， 社会意识及社会行为的转变过程。村民观念的问题，要打破村民对土地的依赖，这样一来， 就要让利于民，要始终坚持把关心、维护最广大人民群众的利益作为城中村改造工作的出 发点和落脚点，使村民成为城中村改造的参与者和受益者。 3，由从前的农村保险制度转换为城市居民保险。以更大强度加快打通城乡社会保障 制度的转换路径，在此，可以采取一种“土地换保“路径，即将村民的土地使用权一次性 流转给区政府委托的土地置换机构，由土地置换机构为失地村民符合条件的现有家庭成员 统一办理各项社会保障。土地置换机构根据城区土地管理部门规定的失地村民的安置费， 土地补偿费，水利设施费，撤组转换费用用于失地村民的社会保障。这样一来就可以顺利 解决城中村土地置换问题及村民社保过渡问题。经常有人会说现在的城中村村民是”三不 人民“：不是农民，没有土地；不是市民，没有社保；不是居民，没有低保。如此就是村 民有了保障，虽然没有了土地，但是已经转变为市民，增强了他们改造安置后对于城市的 归属感，使安置村民真正成为市民，实现了城乡均等对待，进而实现平稳过渡。让安置的 村民得到城区市民一样的利益。 （四）完善政府职能 1，完善资源配置方式，平衡各方利益关系。政府应该负起责任，建立起“政府-村 民-开发商“利益均衡机制，走区政府，村集体，开发商三位一体的道路。各种研究表明： 城中村的改造，应该实行政府调控与市场运作相结合。具体的改造方法应该结合已探索出 的“滚动开发”模式，采用“政府引导+村民入股+开发商融资”的改造模式。引入土地资 产化的理念，即将村集体土地改制并量化成股份，明细土地产权。由城区政府成立“城中 村改造工作领导小组”以村集体为改造主体，大力引入开发张进行投资建设。具体改造方 案由村集体负责编制，改造资金主要来自开发商，村集体和村民入股的形式，他们拥有住 房安置全和部分商业设施项目的收益权，政府负责城中村改造区域内市政基础设施及公共 配套设施的建设费用。将城中村改造区域划分为三大区域：“村民安置区” ， “开发商商业 经营区”和“村集体及村民投资入股商业经营区” 。由村民安置区解决村民安置回迁问题； 开发商商业经营区保障改造的资金来源；村集体及村民投资入股商业经营区则是村民及村 集体股份收入分红的主要来源。由此便可将政府，村民，开发商很好的融合在一起，对各 方的利益都有所保障。对政府来说，城中村改造可以使城市发展获得新动力和新空间，推 动城区经济发展，而这种新动力，新空间和城区经济的发展就是政府的收益。对于村民来 说，他们的收益就是合理的回迁安置，长期稳定的社会保障还有入股集体项目投资收益的 分红。对于开发商，城中村地理优势带来的房产销售收益和开发商投资建设的生产经营项 目的收益就是他们的利益。 2,发挥政府的监督作用，并提供政策服务。政府的监督行为范围包括：城中村规划改 造前期的资产评估，城中村改造同时的拆迁搬离，规划拆迁后的房产及项目建设，建设完 毕后村民的回迁安置。监督内容包括：城中村改造时资金使用与流向问题，规划设计的科 学性与合理性问题，拆迁过程中的集体与个人利益及其他冲突解决问题，项目建设资质与 项目质量问题，回迁安置村民时的房产分配与拆迁安置费用流向问题，房产分配后剩余商 品房的销售问题等。同时，区政府部门还应建立相关的政策支持系统，本着惠及村民的原 则，在保证合理科学的法律范围之内简化办事与审批程序，使有资质的优秀的开发商与投 资商可以快速投入项目建设；使符合条件的村民快速得到安置。从根本上做到政府为民， 政策利民。 3，大力开展宣传工作，提高村民的素质。观念的转变是发展的首要前提，城区政府部 门应该积极改变城中村村民落后的文化素质和小农经济意识，引导他们积极参与到市场经 济大潮中。使村民了解到城中村改造后的好处，从观念上让他们意识到他们不仅是村民， 还是市民，使长治城区的一员，建立及增强他们对于城区的归属感。是村民从意识上认识 到城中村的改造是为了他们的利益着想，问了他们子孙后代能够享受到与城市人一样的医 疗，教育，社会保障，就业，社会基础设施与娱乐等服务。政府还应该对改造区村民进行 有针对性的培训与教育，使农民成为现代化城市建设的有力建设者。城区政府应组织改造 区村民参加培训，掌握必要的文化知识与本领，这样，既有利于村民改造后的就业与创业， 同时也利于更好的社区管理与改造区的社会治安。 （五）加快基础设施建设，完善相关配套。 1，及时完善基础设施配套，尽快实现五个全覆盖。使回迁安置后的村民在入住回迁安 置房后能够及时供水，供电，供气，供暖。尽快实现“五+一”个全覆盖，即农村街巷硬 化全覆盖，农村便民连锁店全覆盖，文化体育场所全覆盖，中等职业教育全覆盖，新型农 村社会养老保险全覆盖+农村社区医疗卫生所全覆盖。严格控制设施建设规划质量，使基 础设施的建设以实用性为主，其次兼顾美观与市容建设，要因地制宜，发挥各城中村以及 “四大战区”各自不同的地域优势，规划建设出实用，耐用，美观，特色的公共基础设施。 同时，要加快相关配套政策的完善，加快办事的时效性，让规划建设与项目审批变得方便 快捷。方便于民，美化城区。 2，畅达交通，敞开城中村空间体系。由于我国城市空间发展的特异性, 致使城中村长 期游离于城市的规划之外, 形成了城市中独特的风景线, 其拥挤的建筑, 狭窄的道路, 一定 程度上造成人们心理和视觉的滞胀。因此, 站在城市整体的角度 , 整合区域环境, 合理规划 城中村空间布局, 改善交通, 以推进城中村的城市化和城市生态化的协调统一的进程。改造 时，应将城中村周围的围墙拆除，使城中村与城区无明显边界，敞开城中村的空间。同时， 应该畅达城中村交通，使城中村的道路与城区道路相连通，规划后的道路与城区道路保持 相同模式，从交通上消除城中村与城区的差别。从而使二者完全融为一体，使改造后的城 中村真正成为城区中的一个社区，一处景点，一群有差异化的不同风格的居住商业区域。 这样一来，不仅消除了城中村与城区的形象差异化，同时解决了城中村现在脏乱差与社会 治安问题丛生的局面。 3，根据地域的优势建立不同特色的生态文化城中村。因地制宜，基于不同城中村的 不同优势资源建设规划出不同特色的城中村项目。注意生态环境保护，实现一村一景观， 一村一项目，一村一特色。最终建成“生态城中村，景观城中村，特色城中村，文化城中 村。 ”加大绿化面积，开发各自特色景观，如：晋商文化城中村，上党文化城中村，回民特 色文化城中村等。现今的城中村改造已经不是过去单纯的空间和物质形态的转变，而是经 济，社会，文化，景观生态等多元的转变，需要走内涵式的发展道