内蒙古乌拉特中旗调查

牧区“收缩转移”战略及引发的对政 府公共管理的思考 内蒙古乌拉特中旗调查 (2009-12-08 ) 摘要本文以内蒙古乌拉特中旗牧区“收缩转移”战 略为例,从战略背景和实施的过程中引发对政府公共管理的 思考:旗政府在力所能及的范围内履行自己的职责,更高层 次政府要介入到“收缩转移”战略的实施,保护转移后牧民 的草场产权要避免“政府悖论”和建立长期稳定的草原生 态经济补偿机制与提高政府资金使用效果等。 关键词草原牧区;政府公共管理;收缩转移 乌拉特中旗地处内蒙古自治区西北部,有 184.4km 国境 线和国家陆路口岸甘其毛道口岸。全旗人口 13.83 万,其中蒙古族 2.54 万。总面积 2309587hm2,其中耕地面积 74401.3hm2,占总土地面积 3.22%;牧草地面积 2200124.21hm2,占总面积的 95.26%。乌拉特中旗草原是典 型的荒漠化草原。近几十年来,随着牧区人口和牲畜的增加,自 然条件的恶化,乌拉特中旗草原牧区生态环境遭到破坏,牧 民的生产生活受到制约。乌拉特中旗平均降雨量由 50 年代 的 215.0mm、60 年代的 200.4mm、70 年代的 213.7mm、80 年代 191.4mm、90 年代的 194.5mm,一直降到 2000 年的 180.3mm、2005 年的 106.2mm。扬沙天气日数从 50 年代的 2 天增加到 2005 年的 15 天,沙尘暴天气日数从 50 年代的 0 天增加到 2005 年的 15 天。近年来,虽然在草原保护和建设 上有一些成效,但草场退化和沙化程度仍然在增大,退化、 沙化面积占可利用草原面积比例由 50 年代的 0.2%、60 年 代的 0.4%、70 年代的 2.2%,一直上升到 80 年代的 27.9%,90 年代的 65%,2005 年的 100%。根据牧区的自然情 况和草原畜牧业发展现状,乌拉特中旗提出“收缩转移”战 略。该战略是自上而下由政府主导进行的,本文在总结该旗 实施“收缩转移”战略成功经验的同时,就政府公共管理问 题做一探讨。 一、乌拉特中旗实施“收缩转移”战略背景 所谓“收缩转移”的具体涵义是以草原生态保护为中 心,牧民在保留牧区户籍的基础上,因地制宜、因人 制宜、一人一策的原则,实行“三三三”制的发展模式,即 三分之一的牧民实行产业转移,从事种养业或二、三产业; 三分之一的牧民纳入社会保障体系,加入城镇户入低保、养 老保险和医疗保险;三分之一的牧民发展适度规模经营,有 偿使用转移牧户依法流转的草场,形成老年牧民入社保、中 年牧民转产业、贫困牧民入低保、学生保入学的社会保障 机制和草畜平衡、划区轮牧、高效精养的生态效益型草原 畜牧业发展格局。乌拉特中旗实施“收缩转移”战略背景 是: 1、人均可利用草原面积逐年减少,草原牧区牲畜严重 超载 乌拉特中旗牧区人均可利用草原面积呈递减趋势,按照 标准测定,乌拉特中旗人口承载能力标准是 1-3 人/平方公里,而目前实际已经达到 6.1 人/平方公 里。按乌拉特中旗牧区草原类型等级计算,以山地草原类型 为例,适宜载畜量为 17.4 万头(只),而实际却有牲畜 21.4 万头(只),超载 7.2 万头(只)。山羊的饲养量和增长幅度要 远远高于绵羊,2002 年、2003 年、2004 年分别饲养山羊数 量为 65.16 万头(只)、76.83 头(只)、82.87 头(只)。亩产 草量由上一世纪 60 年代的 50.9 公斤、70 年代的 49.8 公斤、 80 年代的 42.5 公斤,降至 90 年代的 18.7 公斤,2003 年 17 公斤。1999 年、2000 年巴音杭盖地区草场亩均产草不足 10 公斤,有的草场连续几年没有返青,产草量为零。必须将草 原牧区现有的牧民和其牲畜从草原上转移出来,以减轻草场 压力。 2、生态环境恶化导致牧民生产生活条件下降 草场的退化、沙化直接导致牧民生产成本和生活成本 逐年增加。一是生活成本高。牧区食品类支出为农区的 1.1 倍,衣着类为农区的 1.9 倍,居住类为农区的 1.6 倍。在 80 年代,人均纯收入为 239 元,人均消费支出为 63 元;在 90 年 代,人均纯收入为 778 元,人均消费支出为 441 元;在 2000 年,人均纯收入为 1955 元,人均消费支出为 2720 元;到 2005 年,人均纯收入为 2027 元,人均消费支出为 3819 元,牧民的 人均纯收入不抵人均消费支出。返贫现象严重,贫困人口比 例明显上升,据调查,2005 年牧区贫困人口为 3584 户,13120 人,分别占牧户和牧民总数的 60%和 61%。二是上学费用高。 牧区大中专学生每年费用为 12000 元左右,中学生每年费用 6000 元左右,小学生每年费用 4000 元左右。三是就医成本 高,牧民年平均支出医疗费 500-1500 元左右,而这些医疗支 出中,大约有 1/4 左右的费用用在路费上。四是生产成本高。 以山羊为例,按 1999 年折价,60 年代饲养一周年的成本为 18.44 元,70 年代为 25.49 元,80 年代为 31.19 元,90 年代 为 44 元,而近十几年高达 90-100 元左右。草库仑建设、修 建棚圈、打井等费用动辄几千元甚至几万元,且投资大见效 慢,如牧区地下水资源普遍匮乏,打井平均深度达 150m,每眼 井投资额约达 2.6 万元。 3、 “收缩转移”可以提高牧区的生态效益 从实地调研中了解到,牧民从草原转移出来,将留下的 草场围封,草场快速恢复,当地畜牧业生产得到了稳步的发 展,为可持续发展奠定了基础。减轻了草原人口压力,将留 下的牧民严格执行乌拉特中旗草畜平衡实施办法,合理 利用草场。从草原监理站和畜牧业局了解到,从 2002 年开 始到现在,草群结构发生变化,优良牧草比例有所增加,近两 年,草群盖度达到 20%,暖季生物产量达到 40 公斤,高度提高 了 30%。 4、 “收缩转移”可以缩小城乡二元结构差距从理论上 讲,转移出的劳动力由第一产业直接转入二、三产业,可以 为当地的工业提供了廉价的劳动力,牧民的生存环境得到了 有效的改善;牧民的生活质量的提高。从调研中了解到,约 95%的牧民对其迁入地的生活环境表示满意,主要是交通方 便、子女上学方便、医疗卫生条件比边境牧区要强。 二、乌拉特中旗实施“收缩转移”战略引发的对政府 公共管理改革思考 1、旗政府在力所能及的范围内履行自己的职责在牧区 实施“收缩转移”战略,旗一级政府不等不靠不要,是能够 有作为的,乌拉特中旗政府充分发挥旗一级政府草原生态行 政管理能力,即,政府运用现代科学技术,通过管理人类行为 对生态与环境的影响,保持生态平衡,修复被破坏的生态,实 现经济、社会和生态协调,生产、生活、生态共赢的可持续 发展的行为。首先因地制宜,向乌拉特中旗的灌区转移,如 以乌拉特中旗德岭山镇转移迁入地为例,政府在牧民 转来之前,进行土地开发配套工程。根据国家农业综合开发 项目建设标准,综合运用水利、农业、林业和科技等措施, 按照人均 0.47hm2 耕地的标准、规划开发集中连片土地,达 到“井、电、渠、沟、路、林、田、机”八配套。向灌区 转移牧民 1950 户,7200 人,按照人均 0.47hm2 耕地的标准, 征用、开发、配套耕地 0.336 万 hm2;进行村庄建设工程。 高起点、高标准规划建设牧民转移新村,其中每户建住房 50m2,凉房 20m2,暖棚 100m2,活动圈 300m2,青贮窖 20m3,配 套建设通讯、有线电视,沼气入户、村庄绿化、巷道硬化和 通村油路工程。共建设移民新村 10 处,每处 200 户,每处移 民基础建设新村投资 1519.5 万元,共投资 14997.5 万元。 其次向乌拉特中旗政府所在地海流图镇转移,实施牧 民安居工程:配套建设牧民经济适用住房,无偿提供给转移 农牧民居住。转移牧民 1950 户 720 人,每户投资 8.4 万元。 民族精品街工程:配套建设商住铺,无偿提供给转移农牧民 经营和居住。养老保险工程:凡女年满 40 周岁以上、55 周 岁以下,男年满 45 周岁以上,60 周岁以下的中老牧民均参照 灵活就业人员入保政策参加养老保险统筹,缴费年限须满 15 年;养老保险费按社会平均工资的 20%进行缴纳,每人平均缴 纳 12000 元,政府按 40%补贴;对参保缴费时女年满 55 周岁、 男年满 60 周岁的实行一次性缴费,每人缴纳 20761 元,政府 按 40%补贴,对未达到法定年龄人员的入保费用政府不予补 贴,可自筹资金纳入养老保险,女年满 40 周岁以上、55 周岁 以下,男年满 45 周岁以上,60 周岁以下的中老牧民为 792 人,每 人补贴 4800 元。牧民低保工程:对未能够享受养老保险的 牧民,每人每月补贴 150 元,纳入最低生活保障范围。加强 牧民教育培训:旗民族事务局从 2005 年、2006 年“兴边富 民行动”项目、中解决 600 万元,在海流图新区建设“九年 一贯制”蒙古族学校。增设职业中学教学专业,并在旗一中 和旗蒙古族学校开设职业课,全面落实农村牧区义务教育经 费保障机制,免除义务教育阶段牧区户籍学生的杂费,免费 提供教科书,并补助寄宿生生活费用,牧区户籍高中生全部 实行“两免一补”政策,对转移牧民子女转学读书不收借读 费,并筹资 85 万元增加民族教育基金,民政部门从福利金中 出资 2 万元资助转移牧民中的特困大学生,建立牧民贫困学 生扶助制度,确保中专以上的牧民学生完成学业。扶贫办投 入资金 50 万元实施“阳关培训工程”,全部用于转移牧民 再就业培训,并每人补贴 8000 元的学费与生活费。改善医 疗条件:卫生局整合利用牧区卫生院和医疗能力,筹资扩建 妇幼保健院。此外,旗政府还积极组织向旗外转移生态移民,通 过市政府协调,对向市内其他旗县和国有农牧场转移的投亲 靠友牧民,解决土地和住房等基本生产生活资料;对向市外 转移的牧民,签订永久性转移合同,一次性给予安置补偿资 金。 2、更高层次政府要介入到“收缩转移”战略的实施 由于历史的累积作用,乌拉特中旗牧区的人口增长远远 超过全国平均水平,乌拉特中旗 1950 年牧民人口为 3196 人,每 平方公里仅有 0.17 人,到 1980 年,牧区人口增加到 26515 人,每平方公里 1.4 人,人口增长了 8.2 倍。如此巨大的人 口压力,旗本级政府自身是无论如何也解决不了的,需要由 更高层次的政府要介入到“收缩转移”战略的实施,否则, 就会出现迁出地的生态环境未能得到改善,迁入地的生态环 境又造成新的破坏,因此,需要更高层次的政府帮助选择环 境容量大的生态移民点,这些移民点可以超出一个旗的管辖 范围。要以国家草原整体利益为目标,通过发展战略、政策、 规划、区划、立法、执法,以及行政监督等行为,在统一管 理与部门管理的体制下,实施统筹协调管理,使草原生态经 济系统的各子系统和各要素之间协调发展,遏制草原退化。 政府要从全国、乃至全球着眼,考虑到要牵动不同部门和不 同地区的利益,应由国务院这一层次来协调、组织,统筹安 排,类似于三峡工程的大移民。要打破行政界限从整个国土 地视角宏观指导其战略的实施。 3、保护转移后牧民的草场产权要避免“政府悖论” 国家是最大的制度供给者,在有效制度的形成中起着重 要的作用。国家是一种强制的制度安排,一方面,国家权利 是保护个人权利的最有效的工具,因为它具有巨大的规模经 济效益,国家的出现及其存在的合理性,也正是为了保护个 人的权利和节省交易费用之需要,另一方面,国家权利又是 个人权利最大和最危险的侵害者。这就是所谓的“政府悖 论” 。在实施“收缩转移”战略的过程中,要避免政府以 “收缩转移”为名,行对牧民草原剥夺之实,利用这次机会 窃取牧民转移出来的草场占为己有,这在内蒙古牧区并不少 见。乌拉特中旗政府为防止“政府悖论”中的政府侵害牧 民利益,作了大量对政府自身监督工作。比如政府部门制定 相应的法规,防止政府工作人员占用草场。旗收缩转移指挥 部核发收缩转移优惠证,在旗内统一享受优惠政策,对 转移的牧民全部实行牧区户、城镇户或牧区户、农村户的 双重户籍管理,在 2028 年前草场使用权不变,享受收缩转移 的有关优惠政策,在草原生态恢复后,均按照乌拉特中旗 草牧场流转管理办法进行有偿流转,严格管理草场流转制 度。流转所得归原牧户所有。 4、建立长期稳定的草原生态经济补偿机制与提高政府 资金使用效果 从乌拉特中旗现状可以看出,需要建立长期稳定的草原 生态经济补偿机制是完全必要的。乌拉特中旗 旗政府多方争取经费积极对草原生态系统予以补偿,计 划用 5 年左右的时间,通过整合涉牧资金,将牧区三分之二 的牧民向资源相对富集的灌区、城镇、企业及其他地区转 移,具体见“乌拉特中旗实施收缩转移战略建设规划表” 。 但是,完全由政府自上而下掌控资金进行收缩转移战略,会 造成资金使用效果差等问题。在我国现行体制下,一般是以 有关主管部门运营该项资金,行政与企业经营混淆一起,政 企不分的弊端极为严重,缺乏有效率的运营机制,必须改革 这种纯行政性的资金投入方式。 乌拉特中旗实施收缩转移战略建设规划表 2006 2007 2008 2009 2010 村庄 1 3 3 2 1 户数 100 600 600 400 250 人口数 400 2400 2400 1600 800 均投资(万元)9.35 9.35 9.35 9.35 9.35 投资(万元)3124.5 5610 5610 3740 2337.5 乌拉特中旗在进行收缩转移战略时,在资金的使用上也 出现了资金的使用效率不是很高等问题。著名公共经济学 家尼斯克南提出了著名的官员经济人假设他指出在政府行 政部门的制度设计中至少存在以下一些缺陷:无产权约束, 高度垄断,无明确的考核指标。另外两名著名公共经济学家 米盖和贝兰格对官员经济人假设作了进一步的修正。他们 认为,官员实际上有可能把预算与支出的差额,即预算结余 用于自己的利益消费。官僚是以使预算极大化或者说公共 物品供给量的极大化为目的而进行活动的。可采取法人基 金制的政策工具。法人基金的内容包括,资金来源:将有关 国家资金专设为法人基金。基金的组织和管理:基金组织者 仅为管理组织而非所有权人,法律应规范基金管理组织的组 成及管理权限、责任。基金的使用一般应采取强制性的招 标,基金组织不是行政组织,而是经营性质。基金目的:法律 应明确资源法人基金的运用范围和经营方式,并将法人基金 规定为投资而非行政无偿拨款,应规定资金投资形成的收益 和形成资源资本后的权益