农村民主农村民主法治建设略论二的应用

A thesis submitted to XXX in partial fulfillment of the requirement for the degree of Master of Engineering 农村民主法治建设略论二 三、农村普法依法治理工作存在的突出问题 通过实施四个五年普法规划，我省农村普法依法治理工作取得了一定成效，农民和农村基层干部的 法制观念普遍增强，基层政府和涉农部门依法办事的自觉性有明显提高，这些都为推进农村“三个文明” 建设奠定了良好的基础。但是，由于受到一些主客观因素的制约，农村的普法依法治理工作，还存在着 氛围不浓、机制不全、形式单一、内容单调、效果不佳等一些不容忽视的问题。 (一)农村的现状制约了法制宣传教育工作的开展 随着经济的发展和社会的变革，农村不断变化着的现实状况，制约着农村普法依法治理工作的开展。 主要表现在：一是随着农民经济意识的增强，一大批农村青壮年劳动力外出务工经商，农村的普法对象 难集中。二是农村尤其是山区农村，居住分散，加上农业产业结构的不断调整，农业生产经营趋于多样 化，农民经济意识增强了，农忙与农闲的概念淡化了，农村实行家庭联产承包责任制后，农民时间由个 人自由掌握，农忙早出晚归，农闲外出打工挣钱多，学习时间安排难。三是现有在家务农的大多是年龄 偏大，文化素质偏低的中老年人，农民普遍文化水平较低，对法律规范理解难，对规范的、抽象的法律 条文难以理解，学不懂、记不住，学法的积极性不高。四是乡镇财政普遍吃紧，村级财力更是入不敷出， 农村法制宣传教育工作的基本活动经费都无法得到保障。 (二)认识不到位，责任不落实 开展农村法制宣传教育，提高农民和农村干部的法律素质，推进农村法制建设，是基层党委、政府 的一项重要的职责，理应抓好抓出成效。但现实状况却不容乐观，主要表现在：一是有的基层政府和领 导忙于经济工作，对普法工作重视不够。随着市场经济的发展，部分基层干部看重物质利益和经济效益， 追求短期政绩效应，而把法制宣传教育工作看成是费时费力的“软”任务。由于认识不足，抓法制宣传 教育工作的积极性不高，投入的精力和财力十分有限，影响了农村法制宣传教育工作的深入开展。二是 对法律的职能有片面的认识。有的农村干部把普法教育当成“听话教育”，要求农民学法主要是要农民 听话，把法律理解为是“治民”的。对法律中一些赋予公民权利和保障公民权益的规定不去认真宣传， 甚至隐而不宣，怕农民学法后，懂得用法律维护自身权益，反而不好管，更难管。三是措施落实不到位， 流于形式。虽然各级都制定了普法规划和年度法制宣传教育工作计划，建立了工作责任制，但在实施和 执行中，大多存在着落实不到位的问题。少数地方的农村法制宣传教育还仅仅停留在文件上、会议上和 应付检查上。很多地方的普法并没有取得预期效果，一些地方甚至流于形式，应付了事。四是缺乏有效 的约束机制。一些地方对农村法制宣传教育工作指导不规范，检查不到位，监督不得力，协调不及时的 现象较为普遍。具体工作做到哪里算哪里，随意性大，检查考核走过场。 (三)形式单调，内容平乏，效果不佳 近些年来，各地在开展农村法制宣传教育上，虽努力甚多，但成效不明显。究其原因，主要有以下 几个方面：一是在宣传教育形式上没有新的突破。仍然是靠传统的出板报、发材料、挂横幅，贴标语等 形式，缺乏富有时代气息、寓教于乐、行之有效的宣传措施，无法充分调动农民学法的积极性。二是在 宣传教育的内容上缺乏针对性。不同地区的农民需要什么样的法律，不同文化素质的农民能接受什么层 次的法制教育等问题没有得到很好的解决。大多数乡镇的法制宣传教育的计划和普法内容的安排，都是 原文照套上级的统一计划和安排，不能做到因地、因人制宜，有的放矢，使不同地区、不同文化素质、 不同需求的农民接受着统一的法制宣传教育内容，在一定程度上影响了农民的学法效果。三是农村法制 宣传教育的队伍跟不上形势发展的需要。一些从事法制宣传工作的人员，对法律知识学得不深、不透， 知识面不宽，在宣讲法律时难以做到深入浅出、形象生动，农民听起来枯燥无味，很难提高学法的兴趣， 阻碍了农村法制宣传教育工作的开展。 四、加强我省农村法治建设的设想 农村的法治建设促进或制约着全省经济发展和社会稳定。纵观当前我省农村的各个方面，我们不难 看到加快推进农村法治建设的必要性和紧迫性。农村要想紧跟时代的步伐，得到充分的可持续发展，实 现全面奔小康，真正形成一种法律理念与氛围，建立起稳定、公正、和谐的社会环境，只有走“法治” 这条路， (一)完善村民自治制度，实施还权于民，让民主和法治精神在农村扎下根。 “以民为本，还权于民”是农村基层民主法治建设的有效载体，是进一步密切党群、干群关系的有 力保证，也是贯彻落实“三个代表”重要思想的体现。根据前面对农村民主法治现状和成因的分析，当 前必须通过实施“还权于民”，切实提高农民的民主法治意识，增强农民的参政议政能力，培育农民的 权利本位意识，提高广大农村的法治化管理水平，依法解决农村存在的其他方面问题，这样才能保证农 村社会政治文明建设、精神文明建设和物质文明建设同步和谐发展。 第一，要把基层的民主政治建设作为依法治理的一项重要的基础性工作来抓，突出推行村民自治。 村民自治是农村政治文明与法治建设的基础，而完善和建全村民自治制度，则是促进农村政治文明与法 治建设的重要途径。必须把村民自治的重要意义提到强化政治文明和社会主义法治国家基础的高度来认 识。全面实施有关村民自治的法律法规，把村民委员会组织法作为农村普法教育的重点。“四民主、两 公开”(“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，基层“政务公开、财务公开”)是村民自治的 核心内容。要将“四民主、两公开”切实融入到还权于民工程里。在还权于民工程中，要将“四民主” 与“两公开”紧密结合起来，使其相互贯通，相互促进，使还权于民的工程体系完整、操作性强、目标 明确。实行“两公开”，主要是把群众最关心的土地承包投包、征地租地、集体基建项目投标招标、农 民负担、计划生育指标、村政建设等重大事情向村民及时公开，并形成制度坚持下来。让农民直接了解 村务情况，参与村务管理，这是实现“村民自治”的必要手段。村干部要以村民的呼声作为农村工作的 第一信号，把农民群众满意作为农村工作的第一目标，发挥情为民所系，利为民所谋的先锋模范作用。 要把村民满意列为村组织工作的第一目标。公开、公示给群众一个明白，还干部一个清白作为两个公开 的主要措施，防止因村务财务关系导致党群、干群关系紧张，变“秋后算帐”为“事前监督”，变“官 管民”为“民监官”，真正把村干部的评议杈、监督权交给农民群众，便民主监督制度更趋完善、真实。 在农村工作中实行“两公开”，不仅使农民对于“民主”、“主人”有了亲身的体验，提高了农民各方 面的积极性，也使农民对于中央提出的政策有更深刻的了解，从而积极参与“村务”，使农民的切身利 益得到保障。村民自治必须有法治的保障，有相应的法律机制来规制和约束，在“法治”的轨道上才能 实现。比如村长的选举过程，首先应让农民意识到这是个所有村民的事情，选举结果与每个人息息相关， 同时公布选举条件、公开选举过程，每个村民都有权监督，对选举过程提出质疑和意见，让农民意识到 有法律在维护他们的权益，当权益受到侵害时有法律作为后盾，他们才能更积极放开地参与村务，民主 和法治精神才能逐渐在农民的心中扎下根。 第二，要以村务大事民决制度为突破口，解决农村热点、难点和涉农重大问题。还权于民就是农村 大事由农民以集体讨论来决定，建立完善的村务决策、管理、实施监督制度，凝聚民主、形成合力。村 务大事民决制是顺应农村民主法制建设、落实村民委员会组织法要求的有效形式。通过村务大事民决制 将广大农民紧紧团结在党支部领导下的村务民主管理周围。切实提高农民参与村务管理的积极性和主动 性，全面行使法律法规赋予的民主权利，有效改善干群关系，促进农村事务的科学决策、防止村务将干 部权力私人化、暗箱操作，以权谋私的倾向，遏制村干部腐败的源头，促进村务管理的效率。农民群众 广泛参与，达到责权利相统一，使个人利益与集体利益相结合，使村集体真正成为全村村民的集体。要 坚持依法建制，以制治村，把农村的各项事务纳入依法管理的轨道，不断提高农村的法治化管理水平。 不断完善依法治理和民主管理的规章制度。严格按照国家的法律法规办事，任何组织和个人都不允许有 超越宪法和法律的特权。 当前，我省农村基层的村民自治，迫切需要理顺村民自治与乡镇领导的关系，防止村民自治中的行 政化倾向。基层党政组织在包括村民自治在内的农村各项工作中发挥着极其重要的作用，任何一项社会 性的工作，如果没有它们的支持或认可都是不能成功的。村民委员会与乡镇人民政府和基层党组织的关 系，村民委员会组织法在第 3、4 条中已经作了基本的原则性的规定，但在实践中要理顺二者的关系并不 是一件容易的事。当前影响村民自治的因素主要有两个：一个是村民委员会缺乏政治、经济的信息资源， 其成员自主能力弱，有的不懂得或者说不会依法开展自治工作;另一个是乡镇党政领导凭借自身拥有的各 种资源优势和习惯，把村委会作为推动中心工作和日常工作的一个环节而牢牢掌握在自己手中，使村委 会不能或者无暇开展自治活动，结果是村委会成员由“当家人”变成了“代理人”。久而久之就有可能 出现使村委会带领村民离开依法自治而跟着乡镇中心工作跑的行政倾向。另外，还有许多地方村委会行 使或者越权行使农民集体的土地所有权，村委会藉此以行政决策者自居。目前，把村委会视为行政(政权)组 织而不作为群众自治组织看待的思想，不论在干部中还是在群众中都有着深厚的基础。在有些地方，村 民自治的阻力主要来自县乡两级的某些领导干部，他们认为村民委员会组织法太超前了，不符合中国的 国情，在目前的条件下实行村民自治不利于基层的稳定。村民自治中的行政化倾向对村民自治的不良影 响，远远大于村民和村委会成员不会或不习惯自治。行政化倾向的危害在于它将引导村民自治组织离开 政治民主和依法自治的法治之路，最终步入人治的不归之途。 在最近两届村委会换届选举中，先富裕起来的农民进入村委会的现象明显增加，社会舆论对此种现 象褒贬参半。据人民日报2003 年 8 月 21 日的报道，山西省河津市下化乡老窑头村在民主选举村委会 主任、副主任时竟然出现了竞价拉选票的局面，结果一人以 230 万元的代价当上了村委会主任，二人以 29.1 万元的代价当上了副主任。这是竞选还是贿选?本来是很清楚的，奇怪的是竟然没有哪一个部门出面 干涉。如果这种现象任其发展下去，民主选举和村民自治将无从谈起，农村的民主法制建设将会大大倒 退。发生这种现象的重要原因之一就是法律缺乏明确规定，村委会组织法第 15 第规定：“以威胁、贿赂、 伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民 族乡的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报， 有关机关应当负责调查并依法处理”。这条规定的缺陷：一是“有关机关”很多，具体责任不明确，在 实践中是“有关机关”互相推委，谁也不愿承担责任“;二是”依法处理“，依什么法不明确。这里所谓” 威胁“、”贿赂“与刑法中的”威胁“、”贿赂“含义是否相同，即便含义一致，而刑法第 256 条的规 定，是针对选举人大代表和国家机关领导人的，是否适用于村委会选举，法律对此没有作出明确规定。 (二)通过法制宣传教育培育农民的现代法治意识，引导他们尊重法治的理念和价值取向，营造出崇 尚法治的社会氛围。 加强法制宣传教育，增强农村干部和群众的法制观念和依法办事能力，这是推进依法治理的基础。 法制宣传教育所具有的增强公民法治观念、提高法律素质的功能，在推进法治的过程中正是承担着法律 文化建设的重要职能。在普法过程中： 首先要满足人的全面自由发展的要求，从“以人为本”的人文精神出发，树立人文的普法理念，从 法律对农民的思维、道德、生产和生活方式的影响入手，通过法律文化的传播提高农民的法律文化素质， 从而形成一种依法办事、循法而动的行为定势，使依法办事成为人们思维和行为的自觉，使法律成为维 护自身合法权益不可缺少的武器。 其次，要将最大限度地维护农民的合法权益，作为当前面向农民普法的突破口。法律权威的树立， 最生动、最有说服力的是公民自身受到法律的关怀。农民最为关切的是涉及他们自身的权益，教育农民 全面深刻地理解法律“治官、治吏”的功用，最大限度地保护农民的切身利益，就从物质利益入手保证 了实行法治得到农民最有力的支持。要向农民宣传农村常用法律知识，提高农民的法律知识，增强依法 办事和参与村务管理和监督能力，切实培养参政议政，民主议事的意识和能力。在开展法制宣传的过程 中，我们对农民的法律教育，“送法下乡”就不能仅仅停留在宣传法律的具体规则、规定，农民应该做 什么，不应该做什么，还要使农民懂得法律赋予每个公民的基本权利是什么，权利受到侵害后，救济的 办法和保障在哪里?法律的权威和地位有多高。只有“法律意识”的觉醒，才有维护权利的法律行动，没 有法律意识的觉醒，就难以拿起法律武器来保护自己。如负担过重是各地农民最为关切的问题，要通过 普法让农民了解党和政府减轻农民负担的有关政策和法律，坚决抵制巧立名目收取农民钱物。由于农民 不熟悉建房、征地、社会保障、计划生育、水利山林、合伙经营等方面的法律法规，法律服务人员要深 入到农民之中，结合农村各项工作的开展，抓住农民最感兴趣的问题，围绕维护农民的合法权益，开展 法律宣传、咨询和服务，把民事纠纷往依法解决的轨道上引导，如此才能让法治精神在农民心中扎下根。 再次，要加强农村法制宣传和教育力度，特别是要加强村两委干部的法制培训工作。应充分利用党 校，举办基层农村干部法制培训班，集中时间对农村干部分期分批进行轮训，也可以以会代训，或结合 工作实际举办相关的法制讲座。法制宣传教育部门应承担起首要的责任，切实做好农村干部的法制培训 教育工作。要调动农村干部学法用法的积极性，对农村干部的学法培训状况进行考试考核，把学法成绩 作为基层农村干部管理的重要依据，促使农村干部掌握法律知识，提高自身素质，并运用法律知识指导 和管理村务，推动农村的民主法制建设进程。 在宣传形式上，要采取农民喜闻乐见的形式宣传法律，增强宣传的针对性。实践证明，结合农民日 常生产生活中遇到的法律问题以案说法，最易为农民所接受。应充分利用现有的宣传栏、有线广播、地 方电视台、网络、学校、农贸集市等，开辟法制宣传教育专栏，设立法律咨询点，调解各种民事纠纷， 并抓住典型案例进行有针对性的讲解，常可收到事半功倍的效果。 另外，还要大力开展农村基层法律服务，切实维护农民的合法权益。要根据农村发展和农民的需要， 组织和指导农村基层法律服务人员，为农村干部群众提供优质、高效的法律服务，保障人民群众合法权 益的实现。律师、公证员、基层法律工作者要为村委会的决策提供法律咨询和建议，协助农村基层组织 依法处理好本区域经济和社会事务，帮助农村基层干部运用法律手段正确处理新时期的农村人民内部矛 盾，帮助农民群众同各种坑农害农和践踏损害农民民主权利行为作斗争，维护广大农民群众的合法权益。 (三)加快发展农村地区的社会文化事业，改善农村地区的人文环境，引导和丰富农民健康的文化生 活，从精神文明建设入手促进法治文明的进步。 大力发展先进文化，是全面建设小康社会的重要组成部分，现代法律文化的构建是其重要组成。中 国特色的现代法律文化应该是现代法治观念与具有悠久历史传统的中国文化相结合的产物，应当是继承 民族精神、倡导科学精神、弘扬社会正气的文化，它与当代的市场经济、民主政治和精神文明建设相伴 而生。先进文化引导农民接受文明的生活方式，开展健康的文化娱乐活动，传播进步的思想理念，弘扬 民主平等的法治精神，建构日新月异的法治文明。在农村地区，随着经济的发展，应当逐步加大对各项 社会文化事业的投入。要倡导培育健康的乡村文化，减少渲染暴力、色情等西方腐朽文化对农民的侵蚀， 丰富农民生活的精神内涵。我们所倡导和弘扬的法律文化，将积极促进全社会法律意识的提高，积极促 进民主与法制建设不断向前发展，积极推动执法环境的改善，积极引导和教育农村乡镇的执法者更好地 公正执法、严肃执法;积极引导和教育农民更好地学法、知法、守法，懂得利用法律武器保护自己的合法 权利。弘扬这样的法律文化，就是弘扬了我们这个时代的主旋律。现代法律文化只有与先进文化与时俱 进，才能在发展完善中不断丰富自己的内涵。 (四)改善乡镇政府的执法行为，提高依法行政的水平，确保乡镇各项工作的依法管理。 要加大对乡镇干部权力的法律制约和监督，在法治实践中努力树立法律正义。执法环节对目前农村 地区法治环境的形成有较大影响，普法与执法实践脱节的问题在一些农村乡镇不同程度地存在。只有从 执法这个环节入手，才能尽快提高乡村干部的法制观念和执法水平，进而树立起农民对实行法治的信心。 虽然经过了长期普法，屡次培训，但至今仍有一些地方的乡村干部法制观念不强，对法治的理解常常偏 于自上而下的“治”，即更多地将“法”作为治理老百姓的手段，未能很好地维护农民应有的物质利益， 在一定程度上影响了法律在农民心中的权威地位。要进一步加强对农村乡镇、村干部的法律培训，使他 们真正掌握与农民切身相关的有关法律法规，并严格考核，不过关的坚决不让上岗，以此作为考核干部 的重要依据。要通过多种渠道公开政务，提高透明度，从依法办事做起，建立起农民对乡镇干部的信赖， 逐步树立起法律的权威。要采取有力的手段教育和警醒少数乡镇干部，畅通监督渠道，从他们的一言一 行开始来逐步改善乡村的法治环境。要强化多方位的执法监督，加大对乡镇政府行政权力的制约，进一 步规范乡镇一级的行政行为，纠正一些执法中的偏差，这是改善当前农村基层的干群关系、提高政府威 信、取信于民、营造良好法制环境的迫切需要。现在很多地方都在推行政务公开，这对方便社会各界和 群众进行有效监督具有重要作用。只有让农民享受到实行法治给自己带来的实惠，参与法治实践才会成 为他们的自觉追求，现代法律文化的社会氛围才能在千百万人的实践参与中的逐渐形成。 (五)推进农村基层依法治理，维护农村的法治秩序