初步构建重点税源企业税收管理体系的思考

初步构建重点税源企业税收管理体系的思考 重点税源企业缴纳税收所占比例举足轻重，如何根据其特点科学确定税收管理的目标， 初步构建比较系统的税收管理体系，这一直都是各级税务机关努力探索的课题。 一、初步构建重点税源企业税收管理体系的基本要求 要初步构建重点税源企业税收管理体系，首先必须明确其基本要求。否则，将缺乏检 验的质量要求，就无从谈起税收管理体系的科学合理性。 一是针对性。初步构建的税收管理体系，首先必须符合重点税源企业及其税收征管的 特点。如果没有适应其特点的管理内容、管理方法、管理手段和组织机构，而是与中小企 业和个体户的税收管理完全一样，那么初步构建的税收管理体系就不可能符合重点税源企 业税收管理的实际需要，也就不能有效提高其征管质量。 二是系统性。要加强重点税源企业税收管理，就必须比较系统全面地考虑其征管的目 标、内容、方法等一系列问题，而不能零星分散地只局限于采取一两项征管办法和措施， 更不能治标不治本。因此初步构建税收管理体系，应当从提高整体征管质量效率的角度出 发，运用系统管理的理念，综合运用各项征管资源，系统地采取一系列征管措施，全面加 强重点税源企业税收管理。 三是可行性。初步构建税收管理体系，还应当具有较强的可操作性。如果体系不具有 操作性，不能解决重点税源企业税收管理中存在的问题，不能从实践中证明管理体系的科 学有效性，那么初步构建的重点税源企业税收管理体系也就没有任何意义。 二、重点税源企业及其税收征管的主要特点 与一般中小企业和个体户相比，重点税源企业的主要特点在于“大”和“重”两个字。 重点税源企业“大”的特点，一是生产经营规模大。企业注册资金、资产、营业收入、 利润、职工人数等指标远远超过中小企业若干倍。二是生产经营跨区域，如省内跨地市、 国内跨省市乃至跨国。三是组织机构庞大。如长虹公司销售网络就遍布全国各地和世界 20 多个国家，内部管理层次多，机构设置相当复杂。四是财务人员多，核算比较健全。一般 都建立较为完备的公司治理结构，内部控制机制较为健全。企业财务人员比较精干，数量 也比较多。五是信息量大，信息化程度高。如长虹公司月生成数据近 10 亿条，建有自己的 网站、使用 ERP、使用财务核算软件等。 重点税源企业“重”的特点，一是经济地位重要，地方党委政府高度重视。各重点税 源企业基本上都是当地经济发展的重要支柱，其生产经营状况与地方经济发展紧密相关。 如 2002 年长虹公司出口创汇 7 亿美元，占四川省出口总额的 1/4.因此，地方党委政府往往 对重点税源企业的生产经营情况高度重视，在能力和权限范围内给予最大限度的支持和关 照。二是政治地位重要。重点税源企业的法定代表人往往都是当地政治界的重要人物，有 的甚至还是全国人大代表、全国政协委员、中共中央候补委员或中共中央委员。 由于重点税源企业具有“大”和“重”的特点，因而其税收征管的特点也比较突出。 一是所纳税收占当地税收收入的比重特别大。如仅长虹公司 2001 年入库“两税”5.1 亿元， 占绵阳市国税系统“两税”总收入的 35%以上。2002 年绵阳市国税系统年纳税额 500 万元 以上的 29 户企业缴纳入库“两税”收入 9.6 亿元，占全市“两税”收入的 64。二是具有 较强的纳税意识和维权意识。重点税源企业一般都配备专人负责税收事项，基本能按税法 规定申报纳税，并把纳税信誉作为企业信誉的重要组成部分。与此同时，还要求税务机关 和税务工作人员依法办事的呼声日益高涨，要求税务机关保护其应有的权益和规范执法行 为，为其提供公平竞争的税收环境。三是税收征管难度大。重点税源企业跨区域生产经营， 具体生产经营项目多，技术创新、组织创新和管理创新能力都很强，信息化应用程度高， 电子商务广泛运用。因而税收征管必然涉及大量复杂的财务会计处理知识、税收政策适用 问题和计算机应用技术，这就必然要求征管人员具有特别高的专业素质，采取的征管办法 和手段要具有较强的针对性，税务检查手段要有较高的科技含量。这样，与一般中小企业 和个体户相比，其税收征管难度要大得多。四是重点税源企业容易产生居功自傲心理。有 的特大型或大型企业自以为对国家贡献大，就居功自傲，其法定代表人凭借较高的政治地 位，对依法申报纳税不屑不顾或者态度蛮横，甚至有恃无恐，拒不缴税。 三、国外分类管理、建立大企业税收管理机构的主要观点 （一）OECD 的观点 2001 年 5 月 10 日，OECD 税收政策与管理中心发表的风险管理实践篇一文论 述分类管理、建立大企业管理机构意义的主要观点有：（1）纳税人遵从税法上的差异性是 分类管理的前提。现代税收管理强调以纳税人为中心，承认不同类型纳税人在遵守税法方 面是有差异的，其不守法的原因也各不相同。因此，有必要对不同类型的纳税人在税收管 理上区别对待。（2）有利于实施针对性的税务审计。现代税收管理理论认为传统的采用相 同办法、“地毯式”地审计每一位纳税人，是对稀有业务资源的浪费，不符合效益最大化 的原则。为减少征收成本和给纳税人带来的负担，应当根据不同类型纳税人的特点，采取 相应的审计方法。（3）有利于提高征管效率。分类管理可以使税务机关用相类似的方法对 待同类纳税人，能够提高税收征管效率。 （二）美国的观点 建立大企业税收管理机构的必要性在于：（1）有利于应对复杂的税收问题。大企业涉 及大量复杂的税收和财务会计问题的处理，税收管理比较复杂，因此需要成立相应机构集 中力量予以应对，以确保对大企业税收执法的统一性和公正性。（2）有利于满足纳税人的 需求。大企业大多存在全球经营的能力，税务机关有必要满足其特殊需要，并通过不断创 新的办法提供纳税服务和促进税收遵从。 （三）英国的观点 建立大企业税收管理机构的目的在于：（1）可以确保大企业和大雇主应纳税款及时足 额缴入国库。（2）有利于集中各类业务专家，运用专家的技能达到最佳的税收管理效果， 以应对大企业复杂的税收问题。（3）有利于税法实施的统一性。（4）有利于帮助纳税人 履行其义务，减少其税收遵从的负担。 （四）澳大利亚的观点 建立大企业税收管理机构的目的在于：把素质最高的人力资源配置到税收收入最多、 税收管理最为复杂的纳税人身上，有利于保持对复杂问题持续有效的监控。 综上所述，国外专家学者认为，实行分类管理，建立大企业税收管理机构，有利于打 破过去层次过多、职责不清、难以量化考核的管理结构，有利于管理的专门化、成本的最 小化、服务的最优化，有利于执法的统一性、人才的集聚性、复杂问题处理的有效性。 四、初步构建重点税源企业税收管理体系的基本内容 借鉴国外分类税收管理的主要观点，根据重点税源企业税收征管的基本特点，按照税 收管理体系内在的基本要求，笔者认为，初步构建的重点税源企业税收管理体系应当至少 包括以下五方面内容：一是税收管理的基本目标，这是重点税源企业管理的方向，是整个 管理体系的重要基础；二是税收管理的基本内容、方法和手段，这是重点税源企业管理的 重点，是整个管理体系的核心内容；三是税收征管的格局，这是重点税源企业税收征管职 能的配置机制，是整个管理体系不可缺少的组成部分；四是税收管理质量的考核评价方法， 这是重点税源企业管理的激励约束机制，是整个管理体系的重要内容；五是税收管理的组 织机构，这是重点税源企业管理的组织保障机制，是整个管理体系的重要组成部分。 （一）税收管理的基本目标 根据税收征管的一般目标，针对重点税源企业的基本特点，笔者认为，重点税源企业 税收管理的基本目标应当是重点纳税服务，准确掌握税源。 把重点纳税服务作为重点税源企业税收管理的基本目标，这是其具有较强纳税意识和 维权意识的特点决定的，也是税务机关降低征税成本的客观需要。首先，按客户管理的一 般原则，服务组织应当重点为大客户提供优质服务。如果把纳税人视为客户，与其他中小 企业和个体户的纳税服务相比，税务机关理所应当为重点税源企业提供重点的符合其特殊 要求的纳税服务。其次，税务机关不为其提供重点纳税服务，就极有可能被纳税人推上被 告席。因为依法提供纳税服务是税务机关的法定职责。对于维权意识不强的中小企业来讲， 一般不会与税务机关过多计较，但是作为纳税意识和维权意识较强的重点税源企业却极有 可能与税务机关认真计较。其次，重点纳税服务是重点税源企业急迫需要的。其生产经营 的区域跨度大，不同地区的税务机关执行税收政策难免出现偏差，企业的涉税争端需要税 务机关之间及时有效的协调。同时重点税源企业涉税事项多，工作效率要求高，在办理涉 税事宜过程中也要求税务机关提供与一般中小企业和个体户不同的高效率的重点纳税服务。 再次，税务机关为重点税源企业提供重点纳税服务能大大节约征税成本。重点税源企业涉 税事项复杂，缴纳税额所占比重大，如果通过重点纳税服务使其主动申报纳税的准确性有 所提高，那么税务机关用于其检查和管理的大量征税成本相应也就可以大大节约，这样带 来的效益远远比为一般中小企业和个体户纳税服务带来的效益好得多。 把准确掌握税源作为重点税源企业税收管理的基本目标，这是其财务核算比较健全的 特点决定的，也是实现应收尽收这一税收征管基本目标的必然前提。一是准确掌握重点税 源企业的税源在税收征管工作中的地位非常重要。因为重点税源企业缴纳税额所占的比重 一般都很大，税务机关准确掌握其税源变化情况，也就掌握了税收管理的主动权。二是准 确掌握重点税源企业的信息数据十分必要。因为一般来讲其虽然财务核算比较健全，但提 供的信息却不一定完全准确真实。如 1999 年财政专员监察办事处对 100 户经社会审计机构 审计的国有企业 1998 年度会计报表进行抽审，发现 80%以上企业主要会计要素的核算存 在偏差。三是税务机关有可能准确掌握重点税源企业的税源。因为小企业和个体户的财 务核算和经营管理制度很不健全，税务机关无法也不可能准确掌握其生产经营和税源情况。 但是重点税源企业具有比较健全的财务核算和经营管理制度，税务机关通过一系列办法和 手段有可能准确掌握其税源情况。 重点纳税服务与准确掌握税源是对立统一的。一般来讲，重点纳税服务主要是为纳税 人服务，提高纳税人的满意度；准确掌握税源主要是实现税收的应收尽收。但是，二者的 根本目标是一致的，重点纳税服务从根本上讲是为了提高纳税人税法的遵从度，实现应收 尽收；准确掌握税源的根本目标也是促使纳税人依法申报纳税，实现应收尽收。同时，二 者又相互依存，相互促进。一般来讲，税务机关要为纳税人提供重点纳税服务，就必须深 入企业了解各方面的情况，根据纳税人的实际情况和具体服务需求提供具有个性化的税收 服务，这就为税务机关准确掌握税源创造了条件。同样，税务机关要准确掌握税源，就必 须深入企业，就必须争取得到纳税人的支持与配合，就必须搞好重点纳税服务。 （二）税收管理的基本内容、方法和手段 1、税收管理的基本内容 一般中小企业和个体户的税收管理主要有税务登记管理、帐簿凭证管理、发票管理、 申报纳税管理和日常税务检查等。与重点税源企业特点相适应，其税收征管的基本内容主 要是税源管理和纳税服务。要准确掌握税源，税务机关就必须在充分收集掌握涉税信息的 基础上运用专门的方法和技术手段对实现税额进行全面监控管理。掌握税源内容具体来讲， 一是要根据有关信息，运用专门的分析预测技术预测纳税人实现税收的情况；二是对已申 报税额是否真实准确进行评估分析；三是运用专门的技术对重点税源企业所属的行业税源 情况进行评价分析；四是掌握资金周转情况，对已申报税额能否及时足额入库进行跟踪分 析。要提供重点纳税服务，税务机关就应当建立健全与之相适应的纳税服务制度，主要体 现在把重点税源企业视为大客户，为其提供有针对性的纳税辅导，简化纳税程序，提高纳 税服务质量和效率方面。 2、税收管理的基本方法 一般中小企业和个体户税收管理主要采用粗放式的管理方法，如定期定额管理、以票 管税等。与重点税源企业特点相适应，其税收管理方法必须采用精细的管理方法，从管理 的范围来讲包括微观管理方法和宏观管理方法。 微观管理方法主要是针对重点税源企业个体实施的管理，目前主要采取税收预测、纳 税评估分析和反避税调查三种方法。税收预测主要是根据企业的生产经营历史和未来发展 情况，采用专门的方法预测企业实现税额的情况。纳税评估分析主要是税务机关对企业纳 税申报的真实性和准确性进行分析，评估其在纳税方面存在风险的程度，约谈疑点较多的 企业举证后依法进行评定处理。反避税调查主要针对重点税源企业具有跨区域和关联交易 较普遍的特点，在总公司与分（子）公司之间往往存在内部操纵价格、成本费用等转移利 润的问题开展反避税的检查和跨区域协同调查审计。 宏观管理方法主要是针对重点税源企业所属的行业实施的管理。目前主要采取行业分 析方法，即税务机关对重点税源企业分别不同行业进行总体分析，提示税收征管中隐含的 问题，其基本思路和依据是：同一行业（或同一产品）的生产技术要求、生产工艺要求、 能源消耗和原材料消耗应该是相近的，适用的税收政策是同一的，因此最终形成的企业 （或产品）的税收负担应该是相近的。 3、税收管理的基本手段 中小企业和个体户涉税信息量不大，其信息化管理程度不高，税务机关管理的基本手 段往往是手工方式。重点税源企业涉税信息量巨大，信息化运用程度高，税务机关必然采 取信息化的管理手段。目前税收管理的基本手段主要是建设重点税源企业信息监控系统和 应用稽查查账工具软件。 建设重点税源企业信息监控系统，首先，应当明确监控信息的范围，这是税务机关准 确掌握税源的基本前提。按照重点税源企业管理的需要，税务机关应当准确掌握 4 个方面 的信息，（1）企业纳税申报信息，包括企业财务会计报表、纳税申报表、有关附列资料等 涉税信息；（2）企业生产经营信息，包括企业生产、销售、市场开发、新产品等与企业生 产经营有关的信息；（3）产业和行业信息，包括国内和国际同产业、同行业的信息。 （4）税务信息，即税务机关各征管环节、各征管业务部门拥有的信息。其次，科学确定业 务管理的数学模型。这是信息加工和分析处理的基本依据，是建设重点税源企业信息监控 系统的关键。如果没有科学的数学模型，就无法也不可能建设重点税源企业的信息监控系 统。目前应当主要建立税收预测、纳税评估和行业分析三种数学模型，以提高管理的科技 含量。其次，运用先进的现代信息处理技术，从企业信息数据库直接抽取、挖掘涉税信息， 并进行自动处理和分析。再次，建立重点税源企业管理数据库，研究开发重点税源企业信 息监控系统。 应用稽查查账工具软件，这是适应重点税源企业会计电算化特点和提高税务检查质量 效率的客观要求。重点税源企业往往财务会计数据量特别大，但目前税务检查仍停留在手 工状态。这样，一方面税务检查效率低，质量差；另一方面也给企业带来极大的不便。因 此，税务机关应当根据税务检查的工作规律和企业会计核算特点研发应用专门用于检查电 算化纳税人的稽查查账工具软件。 （三）税收征管的格局 税收征管的格局主要是指征收、管理和稽查职能职责的组合模式，其对税收征管质量 效率将产生重要影响。目前对所有纳税人不加区分，统一实施征、管、查三系列机构之间 三分离的征管模式，虽然有助于税务机关内部监督制约，但却不利于加强重点税源企业的 税收管理。一是不适应准确掌握税源的需要。征管查三系列机构之间往往不能有效衔接， 相互之间信息不沟通，税务机关内部征管信息不能充分共享，更谈不上准确掌握企业的信 息数据，因而税务机关难以准确掌握税源。二是不适应重点税源企业税收管理的需要。其 涉及税收政策问题比较复杂，征管难度相当大，征管查三个部门都配备高素质专业人才的 难度较大。这样，一方面专业人才不具有多项征管职责，会造成人才的浪费；另一方面三 个部门征管人员素质参差不齐，会不可避免地降低征管的整体质量。三是不适应为重点税 源企业提供重点纳税服务的需要。其办理涉税事项多，效率要求高，但具体办税却涉及多 个部门，环节多，程序繁，效率低，纳税服务的质量难以有效提高。 因此，重点税源企业的税收征管格局应当针对征管对象的特殊性，按照税收管理基本 目标的要求，合理组合征收、管理和稽查职能职责，实行征管查三系列机构间的适度分离， 而不必严格实行征管查三系列机构间的三分离。具体来讲，税收管理专业人才不多的地方， 从既实现税收征管信息有效共享，又便于发挥专业管理人才作用，还能为纳税人提供重点 纳税服务角度出发，可以实行征管查三系列机构内分离的征管格局，即重点税源企业管理 机构具有征收、管理、稽查三项全职能，机构内部实行三分离；税收管理专业人才较多的 地方，从提供重点纳税服务，有效加强重点税源企业的税务稽查，提高征管质量效率角度 出发，一般应当实行征收管理与稽查机构间两分离的征管格局，即重点税源企业管理机构 履行征收和管理两项职能，稽查职能由稽查机构统一履行。 （四）税收管理质量的考核评价方法 确定针对性较强的管理内容、管理方法、管理手段和税收征管格局后，要确保重点税 源企业的税收管理能达到其预期的基本目标，就必然要求确定税收管理质量的考核评价方 法，建立激励约束的机制。考核评价内容应特别关注重点纳税服务的质量和税源掌握的准 确程度两个方面，具体可采取下列指标：（1）纳税人满意率，通过问卷调查纳税人满意情 况来评价提供重点纳税服务的质量。（2）税收预测准确率，通过预测税额与实际实现税额 的比例来评价税务机关掌握纳税人情况和分析预测税源的准确程度。（3）纳税评估准确率， 通过税务检查的情况与纳税评估情况的比较来评价纳税评估的质量。（4）行业分析准确率， 通过行业性的税务检查情况与行业分析情况的比较来评价行业分析的准确程度。（5）税源 掌握准确率，通过纳税申报的税款占税务检查核实的全部应纳税款的比例来评价税务机关 已掌握税源的准确程度。（6）欠税率，通过欠税额占全部应纳税额的比例来评价欠税管理 的力度。具体考核评价办法可以采用机构或岗位间相互联系、相互监督、相互考核的方式。 （五）税收管理的组织机构 1、建立专门的税收管理组织机构 建立重点税源企业税收管理组织机构的必要性在于，一是能随时掌握重点税源变化情 况，有利于采取针对性较强的管理措施，更好地保障税收收入；二是能适应重点税源企业 较高的管理能力和现代化管理手段的要求；三是在较高层面上实施相对集中的税务管理， 集中高技术手段和较高投入，形成高水平、高效率的税收管理能力，能有效提高征管效率， 降低税收征收成本。 借鉴国外成立大企业税收管理机构的经验，依照我国税收征管法规定，笔者认为，重 点税源管理企业税收管理组织机构可以有以下 4 种形式。（1）在市州以上税务局设立直属 税务分局，专门负责管辖范围内重点税源企业的税收征管工作。（2）在特大型企业设立驻 厂管理组，统一受理和承办各项征收、管理的涉税事宜。（3）在省（市、县）税务局内设 重点税源企业管理处（科、股），负责管辖范围内重点税源企业税务管理工作，不履行征 收和稽查职能。（4）对于重点税源企业不多的县级税务局，根据情况可以在管理股（税务 所、税务分局）内设立专门管理组。 2、建立分级的税收管理组织机构 建立分级的税收管理组织机构，这是重点税源企业“大”和“重”的基本特点决定的。 一是重点税源企业征管所需能力的客观要求。重点税源企业规模越大，经营范围越广，所 需征管人员的素质和征管资源配置的要求就越高。而税务机关的级次越高，其人员的素质 就越高，征管资源的配置的能力也就越高。这二者相结合就必然要求根据重点税源企业的 不同规模建立分级的税收管理组织机构。二是依法加强税收征管的必然要求。重点税源企 业经济地位越重要，政治地位也就越高。如果建立