北京地铁四号线ppp运作案例研究

北京地铁四号线 PPP 运作案例研究 编辑：公路科协 2 摘要： 为在北京市轨道交通领域引入社会投资，提高建设和运营水平，自 2001 年起 笔者率先在国内开始研究以 PPP 模式，吸引社会投资者投资、建设、运营地铁新线项 目的具体方案。经过深入的调查研究，结合北京地铁建设规划特点，决定以北京地铁 4 号线为试点，并聘请国内外顾问公司 北京地铁四号线 PPP 运作案例研究 1 引言 为在北京市轨道交通领域引入社会投资，提高建设和运营水平，自 2001 年起 笔者率先在国内开始研究以 PPP 模式，吸引社会投资者投资、建设、运营地铁新线项 目的具体方案。经过深入的调查研究，结合北京地铁建设规划特点，决定以北京地铁 4 号线为试点，并聘请国内外顾问公司成立了 4 号线 PPP 项目组。自 2002 年以来，笔 者领导该项目组，按照 2003 年底北京市政府明确的轨道交通项目中政府投资与社会 投资 7：3 基础比例的政策精神，及颁布的北京市城市基础设施特许经营条例， 编制了北京地铁四号线 PPP 运作报告，初步确定了运作方案。经过各方努力，与 社会投资者于 2005 年 2 月签署原则协议，并于 2006 年 4 月签署正式协议，前后共历 时 4 年多。 在推动地铁 4 号线 PPP 运作过程中，笔者深感作为一项与公众利益密切相关、 经济技术因素非常复杂的系统工程，轨道交通项目 PPP 运作方案得以有效实施的一个 基本前提就是要具有良好的，与之配套的社会、法律和经济环境。而这恰恰又是我们 工作中的一个难点，综观国外类似项目也概莫除外。例如，伦敦地铁 PPP 方案实施前 曾经过 45 年的社会大讨论。鉴于此，笔者现将北京地铁 4 号线 PPP 项目整理成一 个案例。广大读者通过案例研究，能深入了解方案设计的思想及具体运作内容。希望 借此能为 4 号线 PPP 项目下一步的具体实施，创造一个良好的社会环境，为中国未来 的轨道交通项目 PPP 运作奠定坚实的基础。 2 北京地铁 4 号线项目介绍 地铁 4 号线的线路自马草河北岸起偏向东，之后线路向西转向北，经由北京南 站后，偏西北方向行进，逐步转向北，进入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大 街、宣武门外大街、宣武门内大街、西单北大街、西四南大街、西四北大街、新街口 南大街至新街口；转向西，沿西直门内大街、西直门外大街至首都体育馆后转向北， 沿中关村大街至清华西门，向西经圆明园、颐和园、北宫门后向北至龙背村。正线长 度 28.65 公里，共设地铁车站 24 座，线路穿越丰台、宣武、西城、海淀 4 个行政区。 是北京市轨道交通线网中的骨干线路和南北交通的大动脉。该项目已于 2003 年底开 工，将于 2009 年正式通车运营。 该项目已经国家发改委批准立项（批准文件文号发改投资2003 600 号）， 北京地铁四号线可行性研究报告（以下简称“可研报告”）已经国家发改委批准。 地铁 4 号线项目总投资额为 153 亿元人民币。 3 PPP 方案基本结构 根据北京地铁 4 号线初步设计概算，北京地铁 4 号线项目总投资约 153 亿元。 按建设责任主体，将北京地铁 4 号线全部建设内容划分为 A、B 两部分：A 部分主要为 土建工程部分，投资额约为 107 亿元，占 4 号线项目总投资的 70%，由已成立的 4 号 线公司负责投资建设；B 部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投 资额约为 46 亿元，占 4 号线项目总投资的 30%，由社会投资者组建的北京地铁 4 号线 特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。 4 号线项目竣工验收后，特许公司根据与 4 号线公司签订的资产租赁协议， 取得 A 部分资产的使用权。特许公司负责地铁 4 号线的运营管理、全部设施（包括 A 和 B 两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收 入及站内商业经营收入回收投资。 特许经营期结束后，特许公司将 B 部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指 定部门，将 A 部分项目设施归还给 4 号线公司。 PPP 实操班报名 周老师北京地铁四号线 PPP 运作项目结构示意图 分析：如图 2 所示项目结构之所以如此设计，是因为地铁 4 号线原计划要求在 2008 年奥运会之前竣工1，为此在 PPP 运作过程中，为保证工期 4 号线的土建部分 已经开工，社会投资者已经无法参与 A 部分建设；另外，国外类似项目中土建部分也 通常由政府负责。把一个完整的工程项目在物理上划分成两部分造成的主要问题，就 是建设过程中出现了两个业主。A、B 部分工程的界面衔接和建设期工程管理的协调机 制设计工作非常具有挑战性。鉴于 4 号线公司已将 A 部分工程的建设管理委托给北京 市轨道交通建设管理公司（以下简称“建管公司”），所以，我们在项目实施过程中 倾向于未来特许公司也能将 B 部分的建设管理工作委托给建管公司2。 4 PPP 项目基本经济技术指标 （1）项目总投资：约 46 亿元。 （2）项目建设内容：车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设备 监控、自动售检票等系统，以及车辆段、停车场中的机电设备。 （3）建设标准：根据经批准的北京地铁四号线工程可行性研究报告以下 简称可研报告和初步设计文件制定。 (4）工期：计划 2007 年底竣工，2009 年 9 月正式通车试运营。 (5）客流量预测：根据可研报告客流预测结果，初期（2010 年）为 71 万 人次/工作日，近期（2015 年）为 82 万人次/工作日，远期（2034 年）为 99 万人次/ 工作日。 (6）根据国际客流预测机构香港弘达顾问有限公司（以下简称“MVA 公司”） 的客流预测结果，初期（2010 年）为 58.8 万人次/工作日，近期（2015 年）为 81.8 万人次/工作日，远期（2034 年）为 88.4 万人次/工作日。 分析：在上述结构下，特许期内特许公司的主要收入就是 4 号线客流产生的票 款收入。在传统投融资体制下，为使项目可批，轨道交通可行性研究报告中的客流量 测算得往往过于乐观。为使客流量的预测更加科学客观，并能被广大社会投资者认同， 我们专门聘请了国际上著名的客流预测机构 MVA 公司，对 4 号线专门作了一份独立的 专业预测报告。 5 特许期限 特许期分为建设期和特许经营期。建设期从特许协议正式签订后至正式开 始试运营前一日；特许经营期分为试运营期和正式运营期，自试运营日起，特许经营 期为 30 年。 分析：特许期的确定主要考虑到轨道交通项目所具有的投资大、回收期长的特 点，根据财务模型计算投资回收期并考虑一定合理的盈利年限。 6 特许权的终止和处理 （1）特许期届满，特许权终止。 （2）发生市政府或特许公司严重违约事件，守约方有权提出终止。如果因市 政府严重违约导致特许协议终止，市政府将以合理的价格收购 B 部分项目设施， 并给予特许公司相应补偿；如果因特许公司严重违约事件导致特许协议终止，市 政府根据特许协议规定折价收购 B 部分的项目设施。 （3）如果市政府因公共利益的需要终止特许协议，市政府将以合理价格 收购 B 部分项目设施，并给予特许公司合理补偿。 （4）因不可抗力事件导致双方无法履行特许协议且无法就继续履行特 许协议达成一致，任何一方有权提出终止。政府将以合理价格收购 B 部分项目设施。 PPP 实操班报名 周老师（5）如果客流持续 3 年低于认可的预测客流的一定比例，导致特许公司无法 维持正常经营，且双方无法就如何继续履行特许协议达成一致意见，特许协议 终止。市政府将根据特许协议的规定按市场公允价格回购 B 部分项目资产，但特 许公司应自行承担前 3 年的经营亏损。 分析：之所以给社会投资者设计一个退出机制，主要考虑到轨道交通的公益性， 在投资者无法盈利的情况下，为保证正常系统安全运行，政府有义务介入以保证公众 的基本利益不受损害。 7 投资经营者应当具备的条件、选择方式和特许公司的组建 7.1 投资经营者应具备的条件 （1）在境内外依法注册的独立的法人实体,或者由多个法人实体组成的联合体； （2）拥有投资、建设和运营轨道交通项目的经验和业绩； （3）资信情况良好，拥有运作本项目所需的财务实力； （4）具有良好的声誉，在法律方面无重大的不良记录。 7.2 投资经营者的选择 通过竞争性谈判的方式选择投资经营者。 7.3 特许公司的组建 特许公司的组建必须符合适用法律和实施方案的要求。如果特许公司是内资企 业，根据国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知国发（1996）35 号文件规定，资本金比例应不低于总投资的 35；如果特许公司是外商投资企业， 遵守国家工商行政管理局关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规 定的规定，且中方投资者占有的权益不应小于 51。资本金以外的部分由特许公司 通过融资解决。在正式签署特许协议之前，特许公司应签署有关融资协议。 分析：轨道交通的行业特点加上 30 年的特许经营期，使得政府在选择社会投 资者时格外谨慎。之所以采用竞争性谈判的方式确定投资者，是考虑到项目极强的专 业性，虽经过多次招商但正式表示投资意向的投资者非常有限，很难满足招投标的要 求。另外，资本金比例的要求，将直接影响社会投资者的股权投资回报率。 8 投资回报测算 8.1 测算条件 （1）客流数据：依据 MVA 公司的北京地铁四号线客流和收入预测报告 （以下简称客流报告）中的各运营年度客流量、客流结构等基础客流数据。 （2）平均人次票价收入水平：根据客流报告预测数据和预期票价结构， 以 2004 年价格水平测算，运营起始年平均人次票价收入水平为 3.34 元；考虑工资、 物价上涨等因素，以试运营开始年的价格水平测算，预计运营起始年平均人次票价收 入水平为 3.91 元，之后各年度平均人次票价收入水平根据 MVA 公司预测的 4 号线客 流量及平均运距等测算。 （3）总投资：46 亿元。 （4）运营成本：主要包括人工成本、电费、维修费和管理费等，以 2004 年价 格水平计算。 （5）折旧：按国家规定的设备使用年限和其他相关标准计提折旧。 （6）财务费用：总投资中贷款部分约 30.8 亿元，贷款期为 25 年，利率暂按 年利率 5.76%计算，等额还本付息。 （7）税收：客运服务收入缴纳 3的营业税，商业经营收入交纳 5的营业税。 企业所得税暂按 15优惠税率计算，免缴 3的地方所得税。 8.2 投资回报 特许公司通过获取客运服务票款收入和商业经营收入收回投资后实现合理的 投资回报。 PPP 实操班报名 周老师根据测算，本项目的全投资内部收益率（即 IRR）约 7%8%，股权内部收益率 约 10，投资回收期 16 年。 8.3 租金 4 号线公司向特许公司收取 A 部分租赁资产的租金，用于 A 部分资产的还本付 息。租金将作为分担客流风险和调节运营收益的手段：当 4 号线实际客流低于预测客 流一定比例时，4 号线公司减免特许公司应支付的租金；当实际客流高于预测客流一 定比例时，4 号线公司提高特许公司应支付的租金。租金是谈判的重要标的，具体支 付方案将通过竞争性谈判在资产租赁协议中最终确定。 分析：财务测算的基本假设就是社会投资者会引进先进的运营管理效率，所以 财务模型中所用的经营成本大大低于可行性研究报告数据，参考央行现行基准利 率水平，财务费用的假设也比较激进。平均人次票价的确定通过多次跟北京市发改委 收费处沟通，充分考虑了北京居民的经济承受能力。票价是项目实施的前提条件，只 有先确定票价政策，投资者才能对项目进行评估。 投资回报参考的是国内基础设施项目的平均回报水平，该水平低于国外同类项 目的收益率3，在国内升息预期不断强化的背景下，这一水平对项目实施还是存在 一定难度的。租金方案比较灵活，它其实是政府调节特许公司的客流风险和收益的一 种手段。 9 市政府在特许协议下的权利和义务 9.1 市政府的权利 （1）制定 4 号线项目 B 部分的建设标准（包括设计、施工和验收标准），在 特许协议中予以明确。 （2）建设期内，根据需要或法律变更情况对已确定的 B 部分建设标准进行修 改或变更。 （3）根据特许协议规定的 B 部分建设标准，对工程的建设进度、质量进 行监督和检查。 （4）监督 4 号线项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告。 （5）制定试运营期和正式运营期的运营标准，在特许协议中予以明确。 特许期内，根据法律变更对运营标准进行变更。 （6）根据有关价格法律法规，制定和颁布四号线的运营票价，监督特许公司 执行。 （7）要求特许公司报告项目建设、运营相关信息。 （8）在发生特许协议约定的紧急事件时，统一调度、临时接管或征用 4 号线的项目设施。 （9）特许期满，无偿取得特许公司 B 部分项目设施的所有权。 （10）如果发生特许公司一般违约的情况，要求特许公司纠正违约、向特许公 司收取违约金或采取特许协议规定的其他措施。 9.2 市政府的义务 （1）根据特许协议，为特许公司投资、设计、建设和运营 4 号线项目设 施提供支持条件。 （2）确保 4 号线 A 部分建设任务按规定的建设标准按时完成。 （3）协调特许公司和其他线路的运营商建立按乘坐里程进行收入分配的分账 机制及相关配套办法。 （4）因政府要求或法律变更导致特许公司建设或运营成本增加时，给予特许 公司合理补偿。 分析：市政府有关部门将与 PPP 公司签订特许协议，明确在建设期内政府 将支持 4 号线公司确保土建部分按时按质完工，并按制定的标准、监管措施监督 PPP 公司进行机电设备部分的建设；明确政府部门在运营期的地铁票价定价、调价政策， 并采取支持轨道交通发展的公共交通政策，同时按有关运营和安全标准对 PPP 公司进 行监管。在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府拥有介入权，以保护公共利益。 如果 PPP 公司违反特许协议规定的义务，市政府有权采取包括收回特许权在内的 制裁措施。 10 特许公司在特许协议下的权利和义务 10.1 特许公司的权利 （1）在特许期内投资、建设和运营地铁 4 号线的独家权利。 （2）根据特许协议的规定，为 B 部分建设融资的目的，将 B 部分资产和 项目收益权向贷款银行进行抵押或质押的权利。 （3）根据特许协议和资产租赁协议的规定，获得 A 部分资产的使用 权；利用 4 号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入；根据需要将客运 服务中的辅助性工作委托给第三方。 PPP 实操班报名 周老师（4）根据特许协议规定，在项目设施范围内（不包括地上部分），在遵 守相关适用法律，特别是运营安全规定的前提下，直接或委托他人从事广告、通信等 商业经营，取得相关收益。 （5）根据有关规定，有偿使用北京市轨道交通指挥中心（TCC）和自动售检票 系统清算管理中心(ACC)等轨道交通运营公用设施。 （6）因市政府要求或法律变更导致特许公司投资或运营成本增加时，根据 特许协议约定获得补偿。 （7）在市政府违反特许协议情况下，根据特许协议约定获得补偿或 赔偿。 （8）特许期结束后，如市政府继续采用特许经营方式选择经营者，特许公司 享有在同等条件下的优先权。 10.2 特许公司的义务 （1）筹集 B 部分建设所需的全部资金，按照特许协议的规定保证建设资 金按时到位。 （2）按照适用法律和特许协议规定的工期和建设标准，完成 4 号线项目 B 部分的建设任务，具体包括： 第一，采用先进的建设管理模式，组织建设施工和设备采购安装调试； 第二，按照特许协议规定的建设协调和争议解决机制，与 4 号线公司建立 有效的工作机制，确保 A 部分和 B 部分建设工作的协调进行。 （3）按适用法律和特许协议的规定购买 B 部分建设期保险。 （4）执行因市政府要求或法律变更导致的 B 部分建设标准的变更。 （5）在 4 号线公司的配合下，组织和完成 4 号线项目的试运行；及时组织竣 工验收，保证 4 号线按期开始试运营。 （6）在试运营期内，逐步达到规定的运营标准。试运营期最长不超过 2 年。 （7）在正式运营期内，按照特许协议及适用法律（包括相关行业办法、 规章等）规定的运营标准，保持充分的客运服务能力，不间断地提供客运服务。未经 市政府同意，不得将客运服务中的主要工作委托给第三方。 （8）执行因法律变更导致的运营标准的变更。 （9）按照北京市城市轨道交通安全运营管理办法的规定，建立安全管理 系统、制定和实施安全演习计划、制订应急处理预案等措施，保证地铁的安全运营； 在项目设施内从事商业经营时，遵守相关的安全规定。 附件： 政府与社会资本合作(PPP)模式 实战型高级研讨班201501期 【 项目背景项目背景】 2014年最热点的词汇之一 PPP（Public-Private Partnership,PPP），是指政府与私人组织 之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基 础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合 作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 财金 201476号文件关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知，为贯 彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运 营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快 形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系。 2014年度 APEC会议再度把 PPP推向高潮。 【学习对象】 政府相关部门：发改委（特许经营