参与式预算——浙江温岭模式

案例 5： 参与式预算浙江温岭模式 温岭市是浙江东南沿海的一个县级市，从 1999 年以来，持续不懈地推行以公民参与为 特点、以公共事务的公开决策为主要内容的新型民主形式“民主恳谈”。2005 年，温 岭市将乡镇的财政预算编制和审查列入“民主恳谈”的内容，在新河镇率先开始探索，温 岭模式的参与式预算由此产生。参与式预算在新河镇施行 3 年后，2008 年，温岭市把新河 镇的做法和经验推广到薯横、泽国、滨海、大溪 4 个镇，并且在前三年的基础上又作出了 颇有价值的新探索。 温岭市的“参与式”公共预算改革曾高票入选“十大地方公共决策实验”；2010 年 1 月荣获第五届“中国地方政府创新奖”提名奖。5 月和 7 月，省人大常委会先后来温岭调 研参与式预算，6 月 14 日，省委书记、省人大常委会主任赵洪祝在关于温岭市参与式预 算做法的调查专报上作出重要指示，指出“温岭市实施参与式预算的做法，是扩大公众 有序政治参与，推进公共财政规范化建设的有益探索，对于加强基层民主政治建设，促进 政府职能转变，构建和谐社会具有积极意义，希望温岭市认真总结完善。各地乡镇基层可 结合实际加以借鉴，省人大要多加关注，加强指导，使之不断取得新成效。” 一、温岭模式溯源 2007 年 4 月 4 日，温岭新河镇公开政府“钱袋子”的做法再次吸引了外界的关注。 人大代表围绕财政预算调整问题大大方方地参与讨论并投票表决，这个曾经在中国绝 大多数乡镇基层群众中遥远而神秘的事情，现在在当地人看来已经是很平常的一件。从借 鉴巴西榆港市的地方参与式预算改革经验，到新河“民主恳谈会”，中国乡镇在预算过程 中引入民众的参与，已经称不上是新鲜事。 但从 1999 年在温岭开始的民主恳谈到现在每年要做的参与式预算，思路来自哪来？如 何能不断发展到今天，这当中还有一些有趣的故事。 “民主恳谈”第一次 温岭市是位于浙江省东南沿海的一个城市，根据县域社会经济发展和竞争力指标，温 岭在全国百强县中分别位于第 32 和 15 位。作为改革开放后第一个建立股份合作制企业的 地方，创新和尝试一直是温岭人引以为豪的事。 在温岭做了 7 年民主恳谈的陈奕敏已经算得上是当地家喻户晓的人物。从 1999 年的民 主恳谈最初尝试，到现在的参与式预算和其他重大项目决策的民主恳谈，陈奕敏不光是一 个见证人，还是民主恳谈的开创人、实践者，他经历了这当中的所有曲曲折折。 陈奕敏是温岭市委宣传部理论科科长、温岭市民主恳谈工作办公室副主任。由于为人 诚恳、善于交际，熟悉他的人都管他叫老陈，“官一点都不大，可认识他的人和他认识的人， 来头都不小。” 一位当地基层代表对记者说。 谈到温岭的民主恳谈，陈奕敏已经滔滔不绝。 而温岭为什么会成为民主恳谈的试验田，还得从 1999 年浙江省委发文要求各地开展农 业农村现代化教育开始。陈奕敏说，我们当时就想到，单纯搞灌输式的教育可能效果不好， 能不能搞得有点新意。 要让老百姓愿意参与而且积极参与，就要形成互动，就要有老百姓关心的话题。“按 照这个思路，我就想到了这个学习一定要搞成双向的，”陈奕敏说，这样一来，其实就偏 离了当初的学习班，成了和群众的对话。 紧接着老陈开始设计方案，在方案中陈奕敏特别强调三个要求：“第一，开会前 5 天 发出通知，把确定的主题告诉大家；第二，全镇干部要参加；第三，群众提出的问题要认 真回答并及时处理。”这也成为温岭民主恳谈的第一个方案。 刚好，当时有一个小区居民反映每户交了 100 元修路钱，结果路一直没有修。于是大 家就决定把这个事情拿出来讨论。“没想到，效果非常好，群众畅所欲言，一些提出的问 题很快就得到了落实。”陈奕敏说。 虽然这样的对话会经常被争论的农民代表搞得乱哄哄的，但群众还算满意，因为能解 决问题。于是，这种对话的方式开始在温岭市蔓延，不少乡镇都搞了类似的对话，但名字 还不叫民主恳谈。 财政预算“恳谈”试水 “大家都在搞，五花八门的，所以就急需把名称统一起来，”陈奕敏说，原来叫论坛， 但农民说搞的像专家教授在开国际研讨会一样，一点也不贴切，这其实就是老百姓发出自 己的声音，决策自己的事情，后来就取名为“民主恳谈”。 在中央编译局比较政治与经济研究中心研究员陈家刚看来，“民主恳谈”作为一种民主 形式，意味着政府和公民之间围绕公共事务的平等、自由、公开的对话和讨论。不仅为政 府决策提供了合法性，还为公民参与基层公共管理提供了渠道。 “民主恳谈还增强了决策的透明度，有助于防止违背大多数人意愿的决策。类似暗 箱决策、拍脑门决策、少数领导决策的传统决策模式已经逐渐转变为充分吸收 民众智慧的阳光决策。”陈家刚说。 民主恳谈在基层得到了肯定也迅速引起媒体和专家的注意，台州有关领导也认为这种 做法也值得尝试和推广。于是，1999 年，台州专门召开了一个关于基础民主的研讨会，不 少大学教授和专家来到温岭后就对民主恳谈产生了极强的兴趣，有的教授甚至就留在温岭， 放手开始做起了研究。 群众的满意和专家的肯定让陈奕敏做基层民主恳谈的信心倍增，“下一步就是如何完 善、深化，如何让这种做法更加制度化。”陈奕敏说，那次研讨会后，他就一直在思索这 个问题，尽管作为一种初创的民主形式，他已经发现了一些不完善的地方，但他相信，只 要不断总结经验，虚心向专家学习，就可以通过实践逐步完善起来。 曾经有一个案例，牧屿镇要修建一座牧屿山公园，镇政府思前想后，觉得这么大一件 事情，应该听听群众的意见，把镇政府的难处和想法都拿出来给群众沟通一下，搞个恳谈 会，就即便是以后公园没搞好，也事先让群众参与，以免留下口实。 “万万没想到的是，熟悉当地情况的群众提出了很多很好的主意，包括路从哪里开始 修，公园开几个门，这些主意比镇政府此前请的武汉专家的方案还要好。”陈奕敏说。 集体的智慧让民主恳谈充满了活力，也让民主恳谈顺利进入到第二个阶段，就是“重 大的项目、事务都要搞民主恳谈。” 不过，随着民主恳谈的深入发展，需要解决两方面的问题。一是怎样将民主恳谈与发 挥乡镇人大的作用结合起来；二是怎样保证民主恳谈结果的有效实施。 公开的招待费 专家的介入给民主恳谈带来了新的活力。世界与中国研究所研究员李凡给记者讲述了 这当中的一个故事。 “2004 年以前的时候有人给我说过，让我来看看这里搞得究竟怎么样，我说我没兴趣。 ”李凡说，后来，陈奕敏和他们的宣传部长到北京去，和他们见了面以后，我发现这两人 是很开明的人。 但是，限于各种体制的原因，当时的民主恳谈有些限于僵持状态，继续深入一时没有 抓手。2004 年 10 月份，李凡正好在宁波开会，我在温岭转了一个礼拜，跑了七八个镇， 实地了解情况。 “我一直在考虑，拿什么问题来作为基层民主改革的突破口，我就在各个镇里和他们 领导交换意见，我和他们谈，你原来的恳谈是在民主体制外，能不能把体制外搬到体制内。 ” “再就是你选一个什么样的题目，让所有的人都感兴趣，而不是政府感兴趣的东西就 拿出来谈，不感兴趣的就不谈。”李凡说，但不管如何，恳谈一旦形成多数，结果就必须 算数。不能说 100 个老百姓参加恳谈，99 个持统一意见，政府觉得不对，就耍老百姓。 由于省县之间特殊的财税关系，浙江省的乡镇在控制财政方面一般都有相当大的自由 度，新河镇也不例外，而预算恰恰是大家关心的问题。 “同时，把预算通过乡镇人大来恳谈，就能把体制外的东西搬到体制内。”李凡说， 后来大家一合计，“干！就这个意见了。” “在搞之前还有一个小插曲，”李凡说，有人还问我，预算能拿出来谈吗？“行政开 支、农业、工业，大家看来看去觉得都可以，就一项不行：招待费。一年 100 多万的招待 费，这个拿到人大去不被骂死嘛，有人坚决不同意把招待费也公开。” “后来我就死磨硬泡，我说其他都可以了，这个有什么不能啊。后来还找到镇书记去 征求意见，书记也很开通，说，要公开就全公开，”李凡说，得到同意后，大家就照着做 了，结果在招待费这个问题上，老百姓没有任何人有意见，其实大家都理解，因为在一个 1 亿多元的预算中，招待费才 100 万元，其实是非常少的。其实能帮老百姓解决问题，招 待费他们是不会介意的。 限制了谁权力？ “我们不是简单地为了做预算而做预算，是想通过人大代表参与公共预算，真正唤起 基层人大对预算的监督作用，同时，也让温岭的民主恳谈有了法律的保障。”陈奕敏说。 但是在刚开始的时候，陈奕敏还不敢向市里面汇报。“他们都不知道我们在做这项工 作，我们也没有汇报，为什么了，因为怕汇报后，他们一研究时间就拖长了，事情就拖在 那里。” “但是同样的问题是，如果没有市里面的命令，就只能靠我到下面镇上去说服，这个 难度就大了，”陈奕敏说。 但并不是所有的乡镇都能理解这样的做法。“就在温岭也有一些乡镇不愿意做，他们 连民主恳谈都不愿意做，”陈奕敏说，“后来市里面发了文件，要求每个乡镇每年至少要 搞 4 次民主恳谈，有的乡镇就应付了事。” “比如，他们把不需要决策的事情拿出来，搞虚的，像什么文化发展恳谈会啊、理论 研究恳谈会啊，完全是在应付。”陈奕敏说。 “有的乡镇不愿意做，完全是出于怕自己的权力被约束，”陈奕敏说，正如河南、安 徽有些市县过来观摩，听了我们的事情后，他们也感慨万千，但他们说，“这套东西在我 们那里做不成，镇上哪里愿意放权。” “原因就在于参与式预算能限制镇长的权力，”陈奕敏说。 还有一个原因，李凡说，“现在中国各地的地方政府有一个行为模式，做事就做第一位 的东西，决不抄别人的。所以你温岭搞民主恳谈、参与式预算，即使你搞得再好，也没有 人愿意去直接抄回来。要做就要做天下第一。” 二、温岭模式的主要分类 温岭市的“参与式预算”，是指公民以民主恳谈为主要形式参与年度预算方案讨论， 人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性的审查监督。温岭各地 以民主恳谈为基础形成了不同特点的做法。主要有： 1、以人大预算审查监督为主的新河做法。其特点是围绕人代会前初审、大会审议和会 后监督开展工作。会前初审。在镇人代会前，召开预算初审民主恳谈会，分工业、农业、 社会事业三个专门小组进行讨论，除人大代表外，各协会、社会团体、各界代表和公民自 愿参与，会后各小组形成预算初审报告。大会审议。人代会期间，代表进行预算报告集中 审议，镇政府负责人回答代表提出的询问。随后，镇人大主席团和镇政府召开联席会议， 根据代表提出的意见形成预算修改方案，再经代表分组审议后大会表决。5 名以上代表联 名可以提出预算修正案,若大会票决时获得全体代表半数以上支持,则通过成为预算的一部分。 会后监督。人代会闭会期间，镇人大财经小组作为财经监督常设机构，对政府预算执行情 况实行监督，并参与下一年的财政预算编制。 2、以公民协商建设项目为主的泽国做法。其特点是用协商形式，公民直接参与城镇建 设项目资金预算安排的决策过程。一是讨论提出建设项目资金预算草案。政府首先选出一 批属于本级行政范围且事关民生问题的城建项目，组织专家组对项目可行性进行研究，提 出各项目的资金预算，编印预算项目民意调查问卷。二是就项目进行民主恳谈。采用乒乓 球摇号方式，按 2比例从全镇 18 岁以上公民中随机产生民意代表，参与预算民主恳谈， 填写民意调查问卷，对优先投入的项目进行排序。经数轮分组讨论和协商后，民意代表再 次填写排序的调查问卷。三是人代会审查批准。镇政府召开办公会议，讨论民意代表的建 议和第二次调查问卷的预选结果，根据财力情况按顺序形成优先方案，提交镇人代会审查 和票决。 3、在新河和泽国初创模式上的其他创新做法。如新河镇在票决预算修正案前，增加了 大会辩论程序；泽国镇从 2008 年起将会前民主恳谈范围由城建预算项目拓展为整个财政预 算；箬横镇把制定政府财政预算主导权交给公众，人代会前在全镇 45 个村（居）和工量刃 具行业协会开展了 46 场民主恳谈活动，根据各方意见建议形成预算初步方案，再分专题进 行预算初审民主恳谈。 4、将参与式做法引入部门预算审查监督。今年温岭市涉及的 15 个市级部门预算，部 门预算总额占全市 2010 年财政预算支出的 70.26%。一是会前民主恳谈。市人大常委会财 经工委将部门预算（草案），提前 10 天发给人大代表和来自社会各个层面的公民代表，在 集中听取市发改、财政及相关部门的情况汇报和财经工委初审汇报后，采用分组恳谈与集 中恳谈相结合，听取意见建议，完善预算编制工作。二是代表团“一对一”审议部门预算。 在人代会前一个月，将部门预算草案发给全体代表，要求各代表团在会前深入有关单位调 研，并组织代表对预算草案进行初审。人代会重新恢复听取财政报告。另安排半天时间， 以代表团为单位对部门预算“一对一”进行专题审议。三是推动预算公开。2008 年开始， 温岭市人大常委会将预决算监督的所有信息在媒体公开，公众对政府及部门在本年度怎么 花钱、钱花在哪都清清楚楚；而且还公开了预算审议过程，都是在完全公开、透明的状态 下进行。此外，还在网上全文公布审计工作报告，毫无保留地将审计中发现的财政预算运 行中存在的问题公布于众。 三、温岭模式坚持的相关民主原则 1草根民主的原则 草根民主原则指“通过公民集会来实现的，参与式预算允许更多的民众成为决策过程 的一部分，公民有权对公共预算和公共资金项目的分配提出建议，参与讨论”。温岭参与 式预算以民主恳谈为参与式预算的核心程序，在初审与预算议案审议的恳谈中吸纳基层民 意代表与大代表的理性，并在参与预算的制度程序中，运用培训机制、分组、集中商谈结 合、预算修改议案表决前人大代表的辩论程序等保障各方意见自由、平等而充分地表达与 介入。 每次初审恳谈基本上容纳民意代表约 200 名、人大审议恳谈约 100 名，再包括政 府官员、专家学者、恳谈主持人等约 100 名，整个的预算草案的初审、审议过程约吸纳 400500 人对基层政府预算草案进行公开、多层次商谈与对话。 这些充分体现了草根民 主原则。 2社会正义的原则 社会正义原则指“通过更平等的资源和政治权力分配机制来实现，保证基础设施较差 的地区比条件较好的地区能得到更多的预算，防止强势集团为私利而占有公共资源”。这 点在温岭模式中体现的不充分。 3公民控制的原则 公民控制原则指“通过委员会来实现，如参与预算委员会例会。 同时，独立的非政府 组织对参与预算的代表进行培训以使他们具有同行政当局合作的能力”。形式上，民主恳 谈既是政治领域的参与，还是经济和社会领域的参与。在社会领域中，行业工资协商是一 个典范。非公企业的工会组织员工参与企业管理，参与分配协商，维护员工的合法权益， 消解了劳资方面的矛盾。这体现了通过委员会来实现公民控制原则。 在 2006 年的改革中，为了提高人大代表参政议政的能力，在恳谈会之前，政府邀请 了中山大学政治与公共事务管理学院马骏和牛美丽教授、清华大学公共管理学院贾西津副 教授,，主要就预算的相关知识、人大代表的权利和义务等问题对人大代表和自愿参加的村 民进行了专门的培训,现场到会人数有 80 余人。由于人大代表接受了专门培训，使他们了 解了与预算相关的知识和参与的程序和规则，从而提高了他们的参与效率和质量。而且预 算编制的细化，使得人大对政府财政预算的审核，不仅有程序性及大纲性的审核，也有实 质性及细目性审定，从而保证了人大代表参与的真实性和有效性。这体现了对参与预算的 代表进行培训以使他们具有同行政当局合作的能力。 4兼顾效益原则 兼顾效益原则指 “公民参与预算也是为了避免资源重复浪费，使预算花在最需要之处， 用最小的资源获得最大的产出（效益）。效益包括通过公民参与预算，帮助人们理解如何 成为优秀的公民，如何参与地方治理，培养公民精神”。民主恳谈是在温岭市委主导下逐 渐完善规范起来的，其决策者和推动者是温岭市党委。起初，基层党委为了优化政治思想 工作方式，缓解干群矛盾，采用恳谈会的形式与群众开展对话。 从 1999 年起，温岭市委先后颁布文件，推广这一形式。2001 年，深化民主恳谈的 “意见”出台，在全市范围内统一名称，拓宽恳谈范围。2002 年，进一步深化 “民主 恳谈”推进基层民主政治建设的意见将“民主恳谈”提到“基层民主政治建设”的层次， 规定各地各部门应当把民主恳谈作为重大决策的必经程序。 2004 年 9 月，中共温岭市 委关于“民主恳谈”若干规定（试行）的出台，规定民主恳谈必须遵循四个原则：一是 坚持党的领导；二是坚持依法办事；三是民主集中制；四是坚持注重实效。乡镇党委也做 了相应的决定，比如规定一年召开民主恳谈不少于 4 次，遇到特殊情况随时召开。这些 “红头文件”凝结着党政决策共识，反映乡镇、部门以及企业的认知，及时指引民主恳谈 的走向，决定了“要不要坚持”、“如何坚持”的问题。 民主恳谈的发展过程自觉结合了 人大制度。它成为了人大制度的很好的补充。 四、温岭模式的展望 据报道，2013 年 5 月全国人大常委会预算工委一行工作队，进入浙江温岭，对温岭已 经实践了 8 年之久的“参与式预算”进行全面调研。这一举动，被一些媒体解读为温岭模 式或被全面推广的信号。 “温岭模式”一举成名，是数年前美联社记者查尔斯胡兹勒发自浙江温岭的“预算 民主”实践的一篇报道，登上了美国众多媒体的网络版上，如洛杉矶时报和美国福克 斯新闻频道。这样，一个在中国媒体上近乎“沉默”的小地方县级市，无意中上升为外界 观测中国地方改革的桥头堡。近年来，来自国内的学术调研团或地方政府参观团络绎于途， 都在各个层面上试图了解温岭模式。 预算问题，通俗地讲就是政府“花钱计划”。在父爱主义体系下，老百姓无需关注也 无力关注公共财政，政府总是被推定为已经相当睿智地处理好了这类问题。在公有经济占 主体地位和绝对份额时，个人因没有直接纳税，从而丧失了话语正当性，削弱了监督政府 预算行为的合理性。在父爱主义假定不再成立和社会经济结构实质改变后，预算主导权也 必然要求从精英把持到民众参与的再平衡。从国际经验上看，“参与式预算”是拉美国家 最早提出和实践的。 “参与式预算”尽管是个舶来品，但温岭默默在做的实验，却是有中国特色的一项民 众参与式预算改革，极具有推行于全国的模式价值。2007 年，温岭率先在镇财政级别中推 行“预算恳谈会”，试图在政府预算和公众之间搭起一座沟通的桥梁，其目的是让公众知 晓和理解预算方案。“预算恳谈会”是“参与式预算”的萌芽。这一过程，让民众从不关 心政府花钱计划，到开始关注，从开始不专业，到逐渐具备参与政治的专业能力，形成了 渐进的进步过程。近期报道的温岭多次组织宣讲团，对民众参与预算进行专业培训，就是 一个提高民众参与素质的好办法。 目前，预算改革除了新河镇以外，温岭的其他乡镇如泽国镇等也进行了类似的预算改 革，此外，江苏省的无锡等地也陆续开始了各种实践。虽然财政预算的改革曙光已经展现， 但“温岭模式”推广过程中依然存在的重重困难也不容忽视。 参考文献： 1. “参与式”预算改革：“温岭模式”溯源，第一财经日报， 2007 年 04 月 17 日. 2. 卢剑峰.参与式民主的地方实践及战略意义浙江温岭“民主恳谈”十年回顾. 3. 徐珣,陈剩勇.参与式预算与地方治理:浙江温岭的经验. 4. 陈朋;李守琴;参与式预算:使乡镇人大运转起来浙江温岭新河镇的案例启示J; 理论视野;2009 年 01 期 思考题： 1. 使用公共预算的相关知识，说明“温岭模式”符合哪些公共预算的原则？ 2. 使用相关知识阐述“温岭模式”对公共预算的哪些环节最具改良作用？ 3. 为什么“温岭模式”在推广中存在困难？存在哪些困难？ 1. 使用公共预算的相关知识，说明“温岭模式”符合的公共预算的原则有： 1) 完整性