印度聚焦609(印度宪法的渊源及修改程序.doc)

印 度 聚 焦 第 609 期 2014 年 7 月 6 日 印度宪法的渊源及修改程序 二战后，第三世界国家相继独立，普遍面临着选择何种政治制度立国的问 题。中国选择了人民民主专政，即无产阶级专政制度；而印度选择的是宪政民 主制度。1997 年 7 月，科拉纳拉亚南当选总统，成为印度历史上第一位贱 民出身的总统，这不仅是印度打破种姓制度陈规的标志，也充分体现了宪政民 主的绝对权威。 一、印度宪法的历史渊源 1919 年 12 月 23 日，英属印度殖民政府迫于印度社会各界的压力，正式通 过了印度政府法案 。在这一法案中规定， “在印度政府的各个部门中逐步加 强与印度人的联系，以使其自治体制日趋发展；旨在使帝国内的一个组成部分 英属印度进一步实现责任政府制度。 ” 印度国大党在 1930 年 1 月 26 日公布的独立日誓词中也指出， “我们认 为享受自由、享受自己的劳动果实，并且具有生活必需品，才能生存发展，这 是印度人民如同其他人民一样不容侵犯的权利。我们还认为如果政府剥夺了人 民的这种权利，压迫人民，那么人民就有权变更这个政府，或者打倒这个政府。 在印度的英国政府，不仅剥夺了印度人民的这种权利，而且把自己置于剥削群 众的地位” 。显然，殖民地的这种宪政需求是在反抗殖民政府与殖民统治的 过程中产生的，因此是一种被动与回应式的宪政需求。 在 1939 年 8 月 1 日做出的国大党工作委员会关于印度土邦的决议中写 道：“印度国大党认识到：印度土邦人民拥有的、与生俱来的独立自治权利， 并不亚于英属印度的人民国大党认为，各位土邦王公也会乐意接受劝告， 在保证给予他们的人民以完全公民权的同时，在他们的邦内，尽可能早日建立 完全责任政府” 。 总之，从这三个不同时间点上的决议条文中，我们可以明确地看出，印度 人民在对殖民宗主国的反抗与斗争中所体现出来的宪政需求的发展演变，他们 已经慢慢地将一种回应式的宪政需求培育成为一种自发的宪政意识与需求。正 如印度国大党工作委员会在 1939 年的一项决议声明中指出的， “建立一个制宪 会议是决定一个民主国家宪法的唯一的民主方法，而且任何一个信仰民主与自 由的人都不可能反对它” 。 二、尼赫鲁的宪政思想 如果说在沦为英国殖民地的初期，印度人民提出宪政需求是作为一种用来 反抗英国殖民统治与压迫的武器，那时的宪政需求纯粹是一种外压式的、被动 式的宪政需求的话，那么随着斗争的深入，这种宪政需求的口号已经不断地深 入人心，殖民地人民的这种宪政需求已经完全转变为一种主动的、自发的制度 向往与需要了。这种宪政需求的转变，为印度人民在独立后迅速地达成共识， 为宪法的平稳运行做好了舆论准备，奠定了坚实的社会基础。 在领袖的产生方式上，印度是一种宪政领袖与革命领袖重合型、宪政领袖 与独立后国家第一代领导人重合型的领袖产生方式。印度的领袖以尼赫鲁为代 表。首先，尼赫鲁是民族独立运动的真正的革命领袖，甘地更多的是起到一种 精神领袖的作用。其次，尼赫鲁是一位具有宪政思想的宪政领袖。 尼赫鲁出身于一个欧化资产阶级家庭，他早年曾留学英国，深受西方民主 自由思想的影响。他从来就不讳言：“我的政治思想是我的阶级资产阶级 的政治思想” 。他崇尚西方资产阶级民主政治，并公开宣称：“我相信议会民主 和个人自由” ，他说， “我是一个过分的个人主义者和个人自由的信仰者，以致 不喜欢过分的组织化” 。在制宪过程中，他受委托建立一个以他为首的专家委员 会，并起草了一份文件，他在文件中强调：“独立自主的印度所有的权威、宪 法的职能和政府机构的组成，都来自于人民的需要。保证全体人民获得社会、 经济和政治上的公正，法律面前人人平等和机会均等，以及思想言论、宗教信 仰等自由；对少数教派、落后的部族地区和被压迫阶级提供充分的保护” 。从这 些话中，我们可以很清楚地看到尼赫鲁的宪政思想与宪政精神。 总之，印度的政治精英对宪政制度既熟悉又欣赏。因此，当英国和平地移 交政权时，独立后的印度领导层也就能够顺其自然地继承并本土化地完善这套 宪政制度。 二、印度宪法的第一次实践 1951 年 10 月 25 日，赶在大雪封山前，位于北方喜马拉雅山区的喜马偕尔 邦塔希尔区，举行了大选的第一场投票。这个日子比全国大选要提前了两个多 月。巧合的是，这一天也是英国全国大选投票日。这次选举的结果，工党下台， 保守党上台，丘吉尔重任首相。曾经预言英国离开印度后，印度会倒退到中世 纪的丘吉尔首相，自然也在密切关注印度大选。他或许也会对印度独立后的伟 大进步，感到鼓舞吧。 喜马拉雅山区之外，印度其他地区的大选投票，在 1952 年的 1 月份与 2 月 份举行。全国平均投票参与率，是 60%。也就是说，有 60%的注册选民，真正 投了票。全印度投票参与率最高的地区，是西南部的喀拉拉邦，占当地注册选 民总数的 80.5%，最低的地区，是中部的馬德雅普拉德邦，占当地注册选民总 数的 18.0%。 孟买自始至终是大选进程中最活跃的地区。大选日那天，高达 70%的注册 选民参加了投票。50 年代初的孟买，就已经是印度的金融经济活动中心。大批 工人，职员，商人，学生，家庭主妇，社会各个阶层人士，不顾清晨的寒意， 在投票站开门之前就早早排起了长队。 偏远地区的投票活动同样令人振奋。孟买大选日后的第二天，是位于印度 缅甸交界处的偏远的米佐山区投票日。在米佐山区生活的，是几个实行酋长制 的部落。可以想象，他们中间绝大多数人是文盲。在他们的一生中，恐怕甚至 从来没有形成过有秩序的队列。整个山区，只有 113 个投票站，分散在超过 1 万平方公里的范围之内。尽管如此，山区人民对大选这件闻所未闻的新鲜事， 显示了很大的热情。他们全部落组织好一起行动，翻山越岭，风餐露宿，经过 几天的跋涉，前往距离最近的投票站。途中过夜时，他们搭起帐篷，点燃篝火， 围着篝火唱歌跳舞。共 9 万 2 千个米佐选民，就是用这样的方式，表达了他们 对国家事物的愿望。 三、印度宪法的修改程序 与其他联邦制国家相比，印度宪法的修改程序显得刚性不足，实际上这是 印度制宪者的意图所在。在 1949 年制宪当时，制宪者认为，印度目前正处于一 个混乱和剧烈变动中的世界，因此不能制定一部不能适应形势发展的过于刚性 的宪法，而必须使之具有相当的柔性。在制宪会议上，尼赫鲁这样说道：“尽 管我们希望这部宪法坚固而且其结构能够持久，但世上没有万古长存的宪法。 应赋予宪法一定的柔性。持久不变的宪法会阻碍民族的成长，一个朝气蓬勃的 民族的成长。在任何情况下，我们都不能效尤其他一些大国的宪法，它们由于 太过刚性而难以适应变动着的环境。我们正处于变动不居的时代，今天的做法 明天或许不再适用。 ” 印度的宪政发展体现了制宪者的这个意图。在印度共和国成立 38 周年时， 印度宪法已经被修改了 59 次。当时就有人这样说，就宪法修改的频率和幅度来 说，世界其他各国宪法恐怕都难以与印度宪法相比。截至 2002 年，也就是印度 宪法制定 52 年之后，印度宪法总共进行了 81 次修改，可谓非常频繁了。当然， 在印度宪法成长的不同时期，宪法修改的频率是不一样的。从历史上看，在尼 赫鲁以及甘地夫人主政时期，印度宪法的修改最为频繁。尼赫鲁在任印度总理 的 14 年之间总共修改了 17 次宪法，而甘地夫人在任总理的 11 年间共通过了 25 条宪法修正案。尤其在 1976 年的紧急状态中，印度议会接连通过 5 条宪法 修正案，极大地改变了印度宪法的原有架构。 总体上说，印度宪法第 368 条规定了宪法修改的三种方式： 一是由议会以简单多数对宪法进行修改。不过，议会只能对宪法第 4 条、 第 169 条和第 240 条等少数条文以简单多数进行修改，但其他宪法条款不在此 列。比如说，按照宪法第 2 条的规定，议会可以通过立法设立新的邦。而设立 新邦则必须对宪法之第一附表（它列举了各邦的名称和管辖区域）进行修改。 这样的修改即由议会以简单多数通过，并不适用修宪程序。实际上，宪法第 368 条规定的修宪程序也并没有将对类似宪法条款的修改当作是由第 368 条规 范的“宪法修改 ”。 二是由国会两院中的任何一院提出的修宪提案，在全体议员三分之二以上 多数出席的条件下，获得全体议员半数以上的投票赞成，并经总统签署同意后 随即生效。这是最为主要的修宪方式。按照宪法第 368 条的最初规定，总统既 可以批准，也可以不批准。但 1971 年议会通过第 24 条宪法修正案，规定总统 负有批准宪法修正案的“ 义务 ”。 三是对于宪法某些条款的修改，在依照上述程序送交总统前，还应当取得 印度不少于半数的邦议会的同意。这些条款是：第 54 条（总统选举） 、第 55