国家审计与国家治理

国家审计与国家治理 中华人民共和国审计署审计长 刘家义 （2011 年 7 月 15 日，华盛顿） 尊敬的基恩多达罗审计长， 尊敬的美国审计署各位同仁， 女士们、先生们： 下午好！非常高兴与美国审计署的同事们共聚美丽的华盛顿。首先，请允许我代表中 国审计署及我本人，感谢美国审计署及基恩多达罗审计长的真诚邀请和热情接待，感谢 大家出席这次活动，让我们有机会分享经验、交换看法。 中国和美国分别作为世界上最大发展中国家和最大发达国家，在世界上具有重要影响， 两国都致力于维护世界和平稳定，致力于推动亚太地区发展繁荣，致力于加强双边各领域 的合作、造福两国人民。两国审计机关一直保持紧密交往，并在促进各自国家经济社会发 展中肩负着不可或缺的重要职责。 美国审计署秉持“责任、正直、可靠”的价值理念，开展了大量的审计、项目评价、 调查和政策分析。我关注到，美国审计署的产品涉及领域十分广泛，从国家安全、国土安 全到网络安全，从环境、能源、交通到金融、住房领域，不仅提供大量的审计、分析和建 议，还编制联邦政府高风险领域公告，向国会提供需要重点关注的问题和领域清单，为维 护美国公众的利益、持续改进联邦政府的绩效作出了贡献，为美国国会履行其职责提供了 支持。同时，美国审计署在审计工作专业化方面，在制定审计准则、开发系统规范的审计 方法应用指南等方面，都为各国最高审计机关提供了许多经验。对此，我们表示由衷的赞 赏。 按照中国宪法的规定，中国审计署在国务院总理领导下，主管全国的审计工作；地方 各级审计机关对本级政府和上一级审计机关负责。目前，中国审计机关共有 8 万多人，其 中审计署 3000 人。中国审计署秉承“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的价值理念， 以维护人民利益为根本目标，以维护国家经济安全为首要任务，以推进民主法治、加强反 腐倡廉建设、促进和谐社会建设为己任，积极开展财政、金融、国有企业、经济责任、资 源环境和涉外审计。近年来，中国审计署加强了审计工作的规范化、信息化和专业化建设， 颁布了新修订的国家审计准则，实行审计专业人才发展计划。这些表明，在确保审计产品 质量和审计机关充分履行职责方面，中美两国审计署采取了类似的措施，有很多共同的、 可以相互交流和借鉴的经验。 今天，我与大家交流的主题是国家审计与国家治理。我注意到，美国审计署许多出版 物的封面都醒目地标有“为国会和国家服务”字样，这说明尽管中美两国的国情和国家审 计体制有很大不同，但有一点是相同的，即中美两国的国家审计都定位于国家治理层面， 都是国家治理的重要组成部分，在国家治理中发挥着独特的作用。我想“国家审计与国家 治理”是中美两国审计同仁共同关心的话题。 国家治理，就是对国家和社会的控制、管理和服务。实现良好的治理是每一个国家发 展的客观需要。纵观世界各国国家审计的产生和发展，无论国家的治理模式和最高审计机 关的隶属关系如何，国家审计作为国家治理的重要组成部分，始终通过依法用权力制约权 力，发挥揭示、抵御、改进和预防等“免疫”功能，在维护民主法治，保障国家安全，推 动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念，改善国家治理，进而实现国 家的可持续发展等方面发挥着积极作用。各个国家最高审计机关结合本国实际已经和正在 广泛开展的审计实践，特别是近年来在促进本国成功应对经济全球化、自然灾害和金融危 机中所采取的措施和取得的成效，都以实际行动从不同角度对此作出了诠释。 亲爱的同事们，如果说国家是一个大系统，审计则是这个大系统中的一个子系统，也 是一个监督控制系统；如果说国家要有健康强壮的体魄，经济社会才能持续有序运行，审 计则是维护国家肌体健康、保障国家经济社会健康运行的“免疫系统” 。所以，审计是一种 制度安排，是国家治理不可或缺的、内生的组织细胞，是依法用权力监督制约权力的重要 方式，其本质是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统” 。基于上述认识，中国审计署与 世界上其他国家的最高审计机关一样，通过履行审计监督职责，在国家治理中发挥了重要 作用。主要包括以下几个方面： 在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用，促进规范权力的配置和运行。依照中国 宪法、审计法和其他相关法律的规定，中国的审计机关对所有管理和使用公共资金的单位、 项目和事项进行审计和专项审计调查。2010 年 12 月颁布的党政主要领导干部和国有企 业领导人员经济责任审计规定 ，在总结了十多年来经济责任审计发展经验和成效的基础上， 明确要求审计机关对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工 作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部，以及国有和国有控股企业的法定代 表人进行经济责任审计。近三年来，中国审计机关共对 10.4 万名领导干部进行了经济责任 审计，其中包括 72 名省部长。通过审计的监督、揭示和评价，将政府和官员的权力约束在 人民的授权范围之内，并将政府和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的 监督，促进权力与责任匹配，发挥了规范、制约和监督的作用。 为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，促进国家治理各项政策措施 的执行。中国的审计机关在所有的审计项目中，都注重分析和反映国家相关政策措施和重 大工程项目的执行和管理情况，以及政策和项目执行中存在的问题，为国家科学决策和完 善宏观调控政策，加强公共投资项目管理提供了支持。为增强所提供信息的及时性，我们 广泛采用了跟踪审计方式。近年来，对京沪高速铁路、西气东输二线、三峡工程、汶川地 震灾后恢复重建等 2 万多个投资项目和奥运会、世博会、亚运会等重大活动都进行了跟踪 审计，及时反映和纠正政策执行中出现的问题，有力地保障了财政资金的安全、科学和高 效使用。 注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，维护国家安全。维护国家的生存 和安全，始终是国家治理的首要任务，也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责。中 国国家审计机关近年来一直将维护国家安全作为审计工作的一项重大任务，重点关注了能 源及战略资源、财政金融运行、国家信息、地方政府性债务、金融机构内部治理和监管、 国有资产安全和中小企业经营风险、资源和环境保护等领域，及时分析和反映经济社会运 行中的薄弱环节和潜在风险，为维护国家经济安全提供了可靠的信息。 揭露违法违规问题和滥用权力的行为，维护法治。中国审计机关在审计过程中高度关 注可能存在的重大违法违规问题，每年都查处一批大案要案，成为反腐败的一支重要力量。 为了在反对腐败、维护法治和国家治理方面更好地发挥作用，我们注重研究和分析新形势 下腐败案件发生的特点和规律，针对腐败现象易发多发的重点领域、重点部位和重点环节， 有针对性地加强审计监督。为使审计发现的问题及其线索得到进一步查明和应有处理，我 们建立了与公安、检察、监察等有关部门的联席会议制度和协调会商机制，加强与有关部 门的沟通配合，使发现的重大违法违规问题得到及时处理。 从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议，促进国家治理创新。中国审计机 关在审计项目中始终注重对现行法律法规执行情况的监督检查，注重对发现的漏洞和问题 进行总结和归纳，从体制、机制、制度和管理层面查找原因，分析提出改进意见与建议， 促进国家治理创新。近三年，全国审计机关共提交审计报告和信息 46 万篇，提出审计建议 68 万条，促进有关方面建立健全规章制度 1.8 万项。中国审计署根据审计情况提出的细化 政府预算管理、推进政府预算公开的建议；加强汶川抗震救灾和恢复重建工作的建议；加 强地方政府性债务管理的建议等，都从宏观上为完善国家治理进而实现国家良治起到了推 动作用。 关注民生和资源环境保护，努力维护民众的根本利益。近年来，审计机关在审计工作 中重点关注了涉及“三农” 、城市低收入群众以及教育、医疗、住房和社会保障等民生工程 和资金的管理，关注了资源开发利用和生态环境保护相关政策措施贯彻实施情况和资金使 用绩效。近三年共审计民生及资源环保类项目和单位 5.4 万个，推动了各项资金的规范管 理和有效使用，有力地促进了各项惠民及环保政策措施落实到位和取得预期效果，为维护 民众的根本利益作出了贡献。 实行审计结果公告制度，推动落实民众在国家治理中的知情权和参与权。伴随着民主 法治建设的推进，中国审计机关逐步完善了审计结果公告和审计信息发布制度。近三年， 中国审计机关共向社会发布审计结果公告 1.4 万篇。在依法公开审计结果的同时，审计机 关还邀请新闻媒体对重大审计项目进行跟踪报道，及时公开审计过程和进展情况。通过审 计结果公告和审计机关与媒体的合作，不仅促进了审计整改和落实责任，增强被审计单位 的责任和绩效意识，更重要的是，还推动了中国政府的行政公开和透明，为民众了解政府 职责履行情况、参与国家治理提供了重要条件。 在这些年的审计实践中，我们体会到，国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环 节，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国 家保障安全和社会稳定的需要，要求国家审计关注国家安全问题；国家维持内部秩序和实 现依法治理的需要，要求国家审计履行用权力制约权力、维护法律秩序尊严的职责；国家 实现科学发展的需要，要求国家审计不断地为国家治理的完善和改进发挥建设性作用；国 家保障治理的顺利运转和公民民主权利的需要，要求国家审计为公民参政议政提供真实可 靠的信息，并督促政府明确责任、落实责任。 国家审计在国家治理中的地位和重要作用，也得到了世界审计组织的认可。 世界审计 组织战略规划（2011-2016） 要求各国最高审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、 强化良治方面不断努力，以展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。同时，我们 也要看到，随着科技进步和全球化进程的加快，世界政治经济格局发生了很大变化，人类 经济社会发展进入了一个新阶段。世界经济正缓慢复苏，但仍存在很大的不确定性。除了 通胀、贫困和腐败等问题外，人口、气候、资源环境等成为威胁全球安全的突出问题。为 应对这些安全威胁，保障国家经济社会健康运行，各个国家纷纷采取措施，改善国家治理。 中国正在按照“十二五”规划的要求，着力转变经济发展方式，立足扩大内需，对经济结 构进行战略性调整，积极推进节能环保，实施重大民生工程，不断深化改革开放，加强财 政、金融、产业等各项政策的协调配合，促进经济长期平稳较快发展。国家审计要在国家 治理中更好地发挥作用，面临着许多挑战和问题。审计机关必须制定战略规划，进一步明 确目标；必须结合国情，采用更加富有创造性的审计工作方式和方法；必须采取有效措施， 提升审计能力，以应对挑战，满足国家治理的需求。为此，各国审计机关应该按照世界审 计组织确定的“经验分享、人人共惠”的原则，加强交流与合作，提高对国家审计在国家 治理中地位和作用的认识，分享各国良好的实践做法和经验，实现全球范围内国家审计的 共同发展。 尊敬的基恩多达罗审计长，尊敬的美国审计署各位同仁，女士们、先生们： 今年年初，中国国家主席胡锦涛对美国进行了国事访问，明确了中美关系今后的发展 方向，推动了两国各领域务实合作，也为两国审计署加深交往提供了难得机遇。我和多达 罗审计长是多年的同事和朋友，在世界审计组织的框架下，我们多年来一直保持密切、愉 快的合作。这是我第一次到美国审计署访问，我对此次访问一直很期待。