国有企业经营目标定位存在的问题及对策

国有企业经营目标定位存在的问题及对策国有企业经营目标定位存在的问题及对策 集团公司 刘波 国有企业改革是经济体制改革的中心环节，党的十七大报告明确提出要深化国有企业公司 制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济的布局和结构，增强国有经济活力、控制力 和影响力，加快建设国有资本经营预算制度，完善国有资产的管理体制和制度等要求，而国有 企业经营目标定位清晰，是明确国有企业改革方向和制订国有企业改革措施的前提和基础。以 往国有企业改革的不断反复、停顿与夭折，都与国有企业经营目标定位不清有关。因此，在深 化国有企业改革的今天，深入研究和探讨国有企业经营目标，无疑有着重大的理论意义和现实 意义。 一、国有企业经营目标定位的不明确性 国有企业是指国家股在企业中占控股地位的企业，包括国有独资企业、国有独资公司、国 有控股公司三种类型。国有经济源于国家行为。在西方发达国家，国有经济是弥补市场缺陷和 实现公共目标的一种手段，从总体上看，国有经济的分布领域都在不同程度上受到一定限制， 其规模无法与私有经济相提并论，国有企业基本上是特殊制度下的特殊企业，具有特殊的性质 与目标。而在社会主义中国，国家通过国有化或直接投资建立的国有经济实际上是战时政策的 延伸和国家赶超战略的产物。 首先，它保证社会主义经济制度的根本性质，保证了人民当家作主的政治地位，也是我们 党执政的经济基础。其次，从事生产经营的国有经济是国家经济发展战略最重要的经济载体， 是社会主义制度的坚实物质基础。这就决定了我国国有经济存在着与西方发达国有经济迥然不 同的性质和作用，决定了我国国有经济不但要在质上成为国家经济的主导力量，来保证国家战 略意图的顺利实现，而且还要在量上超过仅作为调节工具所要求的在国民经济中的所占比重， 来保证国家发展方向不偏离。 对国有企业经营目标定位有多种看法，比较有代表性的观点有： 盈利性。国有企业与其他企业除股东差异外，没有本质差别，都具有企业的一般特征。一 般企业设立的目标就是为了盈利最大化或企业价值最大化，国有企业理所当然也应该追求利润 最大化。 福利性。企业追求盈利，最终是为了回报股东，国有企业属于全民所有，国有企业盈利说 到底是“左口袋”和“右口袋”的问题。国有企业主要为实现政府赋予的特殊职能和各项调控 目标服务，最终目的应该为增进全民社会福利，不应该追求盈利性，更不应成为“少数人牟利” 的工具。 盈利性优先，兼顾福利性。国有企业除盈利性的目标外，还应承担更多的社会责任和公共 服务，不能唯利是图，在盈利的同时要考虑社会公共利益和员工利益。 福利性优先，兼顾盈利性。国有企业具有社会公共性的特征，当福利性与盈利性发生冲突 时，福利性应优先于盈利性。 由此可见，国有企业经营目标中始终混杂着经济、政治、社会目标，而且这些目标又很少 能清晰地表达出来，在优先次序上也没有保持一贯性，甚至目标本身也经常变动。 二、国有企业经营目标定位不明确产生的问题 （一）预算软约束的问题 由于企业经营目标不明确，经营目标具有多重性，导致难以对国有企业实施精准考核。一 方面企业预算编制短期化，一般以年度预算为主，且赋予企业预算编制的调整权，实际预算执 行结果与预算指标相差不大，往往与企业中长期发展规划脱节，企业发展缺乏硬性增长指标； 另一方面，预算考核与薪酬管理未严格挂钩，难以建立相应的激励和约束机制，导致国有企业 预算上的软约束。 （二）激励不相容的问题 我国的国有企业除了利润目标，还有多重的非利润目标。由于非利润目标与利润目标并存， 使得出资人无法准确考核代理人的努力程度，因此导致了一个中庸的报酬制度。据报道中央企 业国企负责人年最高年薪仅万元，与外资企业以及民营企业高管的薪酬有相当 大的差距。由于委托代理关系中天然地存在激励不相容和信息的不对称的问题，市场所提供的 是非充分信息，市场竞争的结果在很大程度上要归于各类企业的竞争条件的不同，国有企业经 营离不开国家政策的扶持和资源禀赋优势，国有企业经营成果不能完全反映经理人员的努力程 度，激励不足和吃大锅饭的问题仍然普遍存在。 （三）经营陷入“囚徒困境” 由于经营目标定位不明确，导致国有企业在经营实践中陷于一种“囚徒困境”。 如果国有企业经营不善出现亏损，有人就认为国有企业因为体制机制原因导致效益和效率 太差，国有企业应从竞争性领域中全部退出，垄断行业的国有企业也应引入竞争机制，强烈要 求国有企业要提高经济效益，呼吁消灭亏损企业；如果国有企业改革和经营取得成效，国有企 业效益大幅上升，有人又认为国有企业依靠垄断、特殊地位获取超额利润，是以牺牲全国人民 利益为代价为国有企业作了贡献，质疑国有企业的利润“来路不正”，致使国民的福利受损， 认为国有企业赚的钱又太多了。总之，国有企业亏损了，是绝对不行的，但还“情有可原”； 盈利了，也是质疑不断，“全民受损”，“少数利益集团牟利了”。实践中出现的悖论导致经 营和评价国有企业进入误区，国有企业的改革和经营无所适从。 三、导致国有企业经营目标定位不明确的原因 （一）产权安排及制度缺失致使国有企业难以单纯实现利润目标 首先从法律层面来说，国有企业与非国有企业最大的差别是股东的差别，也就是产权制 度方面的差异。有两个显著特点：一是缺乏人格化的股东，存在无自然人真正负责的情况。国 有企业属于国家所有，虽然有各级国资委代表国家行使股东权力，但各级国资委均是政府派出 机构，国有企业股东的职能由国资委的众多公务员来行使，国有企业事实上缺乏人格化的股东， 国有资产的保护在体制上就存在弱势环节。“公家的东西不心疼”说的就是这个道理。二是产 权制度安排不合理，企业的控制权与剩余索取权不对应。国资委公务人员和国企经营者拥有对 企业的控制权，但他们不分享或较少分享企业剩余索取权。国企只要不亏损，盈利多少对企业 领导人的薪酬影响不是太大，导致国资委公务人员及国企负责人很多是凭良心和职业道德干事， 制度上对国资委公务人员及国企领导人的激励机制显然不够。 其次在劳动、人事、分配三项制度方面难以与市场接轨，表现在：企业领导人大多由上 级采取行政配置方式产生，均有任期。他们在任时是企业的“老板”，但不是长久的“老板”， 出于监督需要，往往定期或不定期就会交流，“谁也不知道自己在这个位置能干多久”，国企 负责人在位时普遍心态都不愿对涉及员工切身利益的三项制度进行彻底的改革。“员工能进不 能出，工资能高不能低，干部能上不能下”的情况仍很普遍，“砸三铁”已经喊了近年了， “砸三铁”的权限早就赋予给企业了，事实上到现在还没有取得实质进展。 基于上述体制和机制原因，市场在资源配置中应发挥的基础性作用难以在国有企业中体现， 国有企业无法参与充分有效的市场竞争，以引导市场竞争为目的的主要经营目标就难以在国有 企业确立，国有企业的经营目标缺乏市场竞争性。 （二）国有资产监管复杂性导致决策效率和执行效率低 由于国有资产监管的需要，审批环节多，决策程序相对复杂，甚至程序要求多过对实体要 求，例如股权转让工作，国有企业要经过立项、审计评估、挂牌交易等程序，时间一般在半年 以上，而非国有企业没有上述严格程序，最短仅需要几天时间就可完成。国有资产监管过程的 复杂导致国有企业效率低下，经营目标的实现出现偏离。 （三）竞争环境不公平性和竞争手段有限性制约了国有企业利润目标的实现 在市场经济转轨时期，竞争环境极不公平，国有企业往住守法经营，在市场经济不规范的 情况下产生“劣币驱逐良币”现象，国有企业经营成本相对上升。仅就对税法和劳动法两部法 律的执行情况看，国有企业执行情况较好，而非国有企业偷税漏税现象在一定范围内还较严重， 对职工也比较苛刻。对非国有企业来说，员工安置补偿不是一个问题，但对国有企业来说，员 工安置补偿是一个很艰巨任务，其处理需要投入大量人力、物力和财力，甚至影响到社会稳定。 （四）国企理论建设滞后以及传统文化制约了国企的发展目标 国企理论建设严重滞后，国有资产法仍未出台，对国资委的职能与定位还有很大争议， 国有企业改革和发展缺少强大的理论指导。尽管经过了多年的改革国有企业与政府仍然 有着千丝万缕的联系国有企业经常得到政府的“父爱”，国企领导人习惯于找政府领导解决 经营难题，建立政府系统的关系网络，也习惯于得到政府领导的肯定，“找市长不找市场”， 与民营企业习惯于寻找市场机会，“找市场不找市长”形成鲜明对比。另外国企发展缺乏良 好的氛围。这几年，国有企业改革取得成效，依靠内部管理和科技进步，国有企业效益和质量 明显大幅提高。即使国企经营取得很好业绩，国民也普遍不接受国企领导人拿高薪，这与中国 文化中的“不患寡而患不均”思想是分不开的。 四、对策及建议 、明确国有企业的定位和经营目标 我国是社会主义国家，我国的基本经济制度要求坚持公有制为主体、多种所有制经济共同 发展的基本原则。国有企业作为公有制的主要形式，必须毫不动摇地发展和壮大国有企业，这 也是我们党执政基础，是全面建设社会主义和谐社会的重要力量。改革开放以来国有企业改革 和发展的成功经验证明了国有企业改革是逐步回归企业本质特征这样一个过程，如果不以盈利 为目的，企业无法与市场接轨，更无法参与市场竞争，国有企业必须回到以盈利为目的的轨道 上来。不以盈利为目的福利性、社会性事业可以通过设立事业单位、购买服务等方式来解决。 对于国有企业为全体国民服务和国民分享国有企业经营成果的问题，可以由国有资本经营预算 来解决。作为国有企业来说，理应按照法律法规不折不扣地模范履行应尽社会责任，但不能因 此将国有企业经营目标等同为福利性目标。国有企业必须以盈利性为核心目标。即使是与老百 姓生活息息相关领域的垄断国有企业，政府也应该采取对其政策性亏损予以弥补、限制利润率、 限定产品或服务价格、购买服务等多种方式确保国有企业能有盈利。 、推进产权主体的多元化，通过境内外上市、整体上市、股权激励等多种措施，建立规 范有序的企业法人治理结构 通过实现产权主体多元化的改革，把国有全资企业变为国有控股的混合所有制企业，其根 本目的是为了完善企业的法人治理结构，把国有企业变为真正的企业，转换企业经营机制，焕 发企业经营活力，使企业能按市场经济规律办事，减少政府的行政干预，提高决策科学性、民 主性和透明度。 、国资委由行政机关向国有投资（集团）公司模式转变 目前，各级国资委均属行政机关，从平等保护各民事主体的要求来看，行政机关不宜直接 成为股东。国资委的职能包括管理职能与股东职能，国资委只是一个国有股东，应定位于国有 出资人角色，而不应赋予其他特权。国资委按公司化来运作后，国资委公务员转换为企业工作 人员身份，有利于吸引优秀的人才到国资委工作，有利于减少政府的直接干预，有利于企业 “走出去”参与国际化竞争。 、改革国企领导人选拔方式，通过市场选聘的方式公开选拔国企领导人员 国企能否经营得好，关键在于选拔好国企领导人员。国企领导人员选拔也要与市场接轨， 在坚持党管干部原则的前提下尽量减少行政任命等非市场选拔的方式。国资委公司化后也可以 通过市场化方式公开海选工作人员。对国有企业中层干部也应建立竞争上岗或其他公开选拔机 制。 、完善国有资本收益预算，让大众分享经济发展成果 国有资本收益包括股权转让收益与国企税后分红收益。国有劣势企业应果断退出，国有优 势企业在不影响控股权的情