电信行业监管研究(余雪终稿)

中共贵州省委党校 贵州行政学院 2008 届研究生毕业论文 电信行业监管研究 年 级： 2008 级 专 业： 公共管理 教 学 点： 红花岗 研 究 生： 余雪 指导教师： 莫子刚 中国贵州贵阳 二 0 一一年五月 II 原 创 性 声 明 本人郑重声明：所呈交的研究生毕业论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 余雪 日 期： 二 0 一一年五月 导师签名： 日 期：二 0 一一年 月 摘 要 我国电信业作为基础设施行业经过几十年发展，在国家一系列强有力的改革措施 推动下取得了突出成就，同时也成为社会各界竞相关注的焦点之一。电信运营业正经 历巨大变化，以“打破垄断、公平竞争、优化配置、加强监管”为主要内容的新一轮 通信体制改革已基本完成，我国通信市场的竞争格局和通信监管体系已初步形成。由 于通信体制改革的实践超前于电信立法、超前于行业发展，在当前我国通信市场上， 竞争规则还不完善，市场尚未建立公平有效的竞争机制，尤其是电信监管改革还不能 适应电信行业发展和市场竞争的需要。因此，如何与时俱进、创新电信监管政策，建 构高效系统的电信监管体制，促进电信业公平竞争的形成，具有非常重要的意义。 本文围绕中国电信行业监管问题，探讨和分析电信业监管的概念，我国电信业监 管现状及问题，梳理国外电信业监管的发展，以此来提出对我国电信监管的对策思考。 全文分为六章： 第一章，绪论。本章介绍研究背景和动因，以及研究的意义和方法。 第二章，文献综述。本章分为两个部分，首先，主要对“电信监管”的概念做了 系统阐释，其次总结和归纳了关于电信监管的理论和国内外关于电信监管的研究成果。 第三章，中国电信行业监管的发展状况及存在问题。本章主要对我国电信行业监 管改革的历程作了回顾，并介绍了我国电信监管体制的现状及其特点，最后深入探讨 了目前我国电信监管体制存在的问题。 第四章，国外典型国家电信行业监管的发展与经验借鉴。梳理并总结了美国、英 国、日本三个国家电信监管的情况，并分析国外电信行业监管的典型模式对中国电信 行业监管的启示。 第五章，文章的重点部分，在这章中笔者将就我国电信监管目前存在的问题，根 II 据我国的现实国情和电信行业监管的实际情况提出对策建议。 第六章，结论。笔者将在本章中对全文作宏观性归纳。 关键词:电信业，电信监管，对策研究 目目 录录 第 1 章 绪论. 1.1 研究背景. 1.2 研究目的 1.3 研究意义 1.4 研究方法 1.4.1 实证分析与规范分析相结合 1.4.2 比较分析方法 1.4.3 定性研究法 第 2 章 文献综述 2.1 主要概念界定 2.1.1 电信监管. 2.2 文献综述 2.2.1 电信监管理论基础 2.2.2 国内研究成果 2.2.3 国外研究成果 第 3 章 中国电信行业监管发展状况及存在问题 3.1 中国电信行业监管发展历程 IV 3.1.1 第一次改革 3.1.2 第二次改革 3.1.3 第三次改革 3.2 中国电信行业监管现状及存在问题 3.2.1 现状及特点 3.2.2 存在问题 . 第 4 章 国外电信行业监管经验 4.1 国外电信行业监管经验. 4.1.1 美国. 4.1.2 英国. 4.1.3 日本. 4.2 国外电信行业监管体制对我国启示. 4.2.1 重视立法. 4.2.2 建立了独立的监管机构. 4.2.3 拥有独立的监管权利及专业的监管人才队伍. 4.2.4 对电信监管机构的权力行使有比较完善的监督机制. 第第 5 5 章章对我国电信行业监管的构建和完善的前瞻性考. 5.1 建立及完善电信监管的法律体系，营造良好的法制监督环境 5.2 构建以服务电信用户为中心的新型电信监管体制 5.3 建立独立的监管机构，明确其定位及职能. 5.4 加强电信机构监管自身建设，打造专业高效的监管人才队伍 5.5 建立面向“三网融合”的监管模式 5.6 以多种监管方式促进新型监管模式的实现 第 6 章结论. 参考文献. 第一章第一章 绪绪 论论 1.11.1 研究背景研究背景 电信行业一直以来就是一个国家关系国计民生，关系国家经济命脉和安全 的战略性产业。在 1980 年之前，中国电信业是在计划经济体制下由政府直接控 制和经营。党的十一届三中全会之后，电信业被列为经济发展的战略重点之一， 国家开始松动价格管制并提供财政优惠政策，极大地促进了电信业的飞速发展， 使中国电信业成为一个高盈利的行业。1993 年，国务院发布了有关规定，允许 邮电部向其他国内公司颁发经营许可证，放松进入限制。1994 年中国第二家经 营基本电信业务的企业，中国联合通信有限公司成立，这意味中国电信业打破 垄断，引入竞争，实现了政企分开。1998 年开始在全国推行邮电分营。1998 年 3 月，国务院决定组建信息产业部。1999 年 2 月，信息产业部决定对中国电 信拆分重组，将中国电信的寻呼、卫星和移动业务剥离出来。原中国电信拆分 成新中国电信、中国移动和中国卫星通信公司等 3 个公司，寻呼业务并入了中 国联通公司。2001 年 12 月，国务院批准了电信体制改革方案，对现有电信企 业划分为南电信、北网通两个部分。在 2008 年六家基础电信运营企业再次整合 成三家综合业务电信运营商，即中国电信、中国移动、中国联通。经过上述重 要改革重组，中国电信业取得了重大的突破，从无到有，初步形成了一整套适 应市场经济和技术进步要求的管理体制和竞争格局。 由于规模经济性，电信业在发展初期难以实现众多企业竞争的局面，因为 当一个用户拥有了一条电话线后，就不再需要也无必要再接入另外一家公司的 电话线来享受完全相同的电话服务。因此，如果一个电话公司首先得到了一个 用户，此用户就很难再成为另一个公司的用户。此外，由于电信业的发展初期 需要大量资金投入，且资金一旦投入即使无效益也难以转为他用，即具有投资 的“沉淀”性，电信行业外也极少有人有兴趣或能力投资于该行业。由此可见， 电信行业具有很强的自然垄断性。 电信业要打破垄断、引入竞争，仅仅实行开放政策、取消进入电信业的法 律 障碍是不够的，竞争也不会实际发生。因为，对于电信行业来说，市场进入的 法 2 律障碍的消除并不等于市场进入的经济障碍的消除。由于资源垄断者具有对关 键资源的控制优势、对共同技术标准制定者的先动优势、网络拓展时的规模优 势和成本优势及用户惯性带来的用户资源优势，当现有企业通过其资源拥有者 的优势持续地获得超额利润并且因垄断性使得市场进入没有吸引力时，就产生 了进入障碍。因此，需要依靠管制政策来减少进入者的进入障碍，而且，促进 竞争的监管政策对实现有效竞争起到重要的作用。所以，对于电信行业，只有 采取积极的监管政策、进行有效的监管，才能真正的打破垄断、引入竞争，实 现有效竞争。在这一背景下尽快的建立新型的电信监管体系以应对未来的挑战 成为政府乃至整个电信业的主要工作。 1.21.2 问题的提出问题的提出 “政监分离”的电信监管模式是我国电信监管改革的必由之路。电信业的 政策制定部门和监管机构之间应该明确分工且密切协作，政策部门所制定的政 策必须服务于一定时期内经济和社会发展的需要，具有综合性、长期性和稳定 性，监管机构执行日常管理，主要是按照制度及时地有效地维护市场次序。从 电信行业监管发展的趋势看，政策部门和监管部门应该是各自独立的机构，政 策的制定会涉及到多个政府部门及利益相关者，而且立法机构也应参与。监管 权力应相对集中，由专业化的监管队伍实施对电信行业的日常监管。已经成功 建立“政监分离”管制模式的市场经济国家所实施的“政监分离”时的条件值 得我们借鉴:法律制度健全；政府和企业完全分离，尤其是产权关联度很低，避 免了利益的同源性；广泛确立了私人财产权制度，使得监管信号能够引导市场 竞争行为；公开透明、广泛参与的公共决策程序，政策目标最大程度避免强势 利益集团的干扰。上述制度保障的具备，可以解决“政监分离”带来的目标冲 突问题。就目前而言，我国还不完全具备这些制度保障。 由于国有电信企业在我国电信市场具有举足轻重的地位，在一段时间内管 制 机构面临的管制对象仍然是电信国企。但随着国有资产管理和经营体制的变化， 电信国企正在加速调整，已经出现了国有全资电信公司、国有控股电信公司、 上市国有电信公司、民营、股份电信增值业务公司等多种形态，这些企业遵守 多种制度和规则的约束，对管制行为的反应各不相同。目前我国拥有近万家电 信增值企业，大部分都是民间资本、合资或者外资成分。它们在电信产业链中 的地位日益加强，它们在进入、合法规范经营及退出方面迫切需要政府的指导 帮助，随着我国电信市场开发力度逐步加大以及新技术驱动的产业价值链延伸， 外资和民间资本身份的电信企业将在我国电信市场发挥更大的作用，监管机构 必须适应这种市场形势的变化。 综上所述，随着我国电信市场进一步开放，我国的电信行业监管将面临巨 大的挑战，对现行监管体制的改革迫在眉睫。 1.31.3 研究目的研究目的 随着改革开放和全球经济一体化的趋势不断深入，越来越多在计划经济体 制下形成的国有企业运营模式都随着经济体制的变迁而改革。其目的是为了通 过变革，改变原有的效率低下、竞争力弱的弊端以适应新形势的要求。中国电 信行业作为国有企业的一员也无例外的被改革浪潮席卷。 作为典型的计划经济体制下建立起来的国有企业，中国电信业与国际上其 他国家的电信业有着不同的企业垄断特征和改革路径。在西方，由于市场经济 较为成熟，其电信改革的起点是专利垄断或自然垄断，通过建立市场准入机制、 分拆垄断企业和私有化等方式解除管制，引入竞争，从而达到改革电信业的目 的。中国电信业的垄断是计划经济体制下形成的行政垄断，其改革的最大障碍 是行政垄断而非自然垄断。政府同时作为电信政策的制定者、监管者和经营者， 注定了中国电信业改革的道路是特殊的。 虽然，中国电信业的改革在不同阶段借鉴了西方国家的改革模式，经历了 联通成立、邮电分营、移动剥离(第一次拆分)、南北分拆(第二次拆分)、电信 重组以及全业务经营的过程，但中国电信业由于长期受原有政治体制模式的影 响，其资本结构的主要来源仍然是国资委，换句话说，经过频繁的改革洗礼， 中国电信业在从打破完全的行政垄断到形成多寡头国有企业竞争的特殊局面中， 政府仍是这些企业产权的所有者，这种特殊身份地位决定了政府机构在解除电 4 信管制过程中因对其自身利益的追逐而设置重重障碍。 因此，本论文将着重分析中国电信行业监管的现状及特点，同时通过国外 典型国家的电信行业监管改革的回顾，最终阐明中国电信业监管体制构建及发 展的方向。 1.41.4 研究方法研究方法 1.4.11.4.1 实证分析与规范分析相结合实证分析与规范分析相结合 实证分析方法主要是对经济现象进行客观描述，不包含主观的价值判断， 而规范分析方法则包含了主观评价和道德判断，本文运用实证分析方法对我国 电信产业的发展与政府监管进行了回顾。本文又运用规范分析方法，分析了我 国为什么要对电信产业进行监管以及应该如何监管的问题。 1.4.21.4.2 比较分析方法比较分析方法 本文对我国电信产业的发展和政府规制进行了回顾，并对国外典型国家电 信监管改革和法制作较系统梳理，通过和国外国家的比较分析，得出对我国未 来监管体制建设的启示。 1.4.31.4.3 定性研究法定性研究法 首先，本文运用定性分析的方法对相关概念进行界定，对相关的理论进行 总结；并通过大量的资料查阅，梳理及总结出国外典型国家电信行业监管的改 革及特点，以此作为我国电信行业改革的经验借鉴。 第二章第二章 文献综述文献综述 2.12.1 主要概念界定主要概念界定 2.1.12.1.1 电信监管电信监管 “监管”通常也被译成“管制”或者“规制” ，在学术界，很多学者倾向于 使用“管制” ，而“规制”源于日语文献的译法。在政府官方文件中，习惯使用 “监管” 。实际上，监管、规制与管制的含义基本上是相同的，本文也并不对其 涵义加以区分。 国内外理论界对监管进行了大量的解释。西方经济学界，卡恩(Kahn)将监 管定义为“监管是对产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定， 如进入控制、价格规定、服务条件及质量的规定以及在合条件下服务所有客户 时应尽义务的规定。监管的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为基本的制 度安排，其意在维护好经济绩效。 ”1日本经济学家植草益认为，政府监管可以 定义为“社会公共机构依照一定的规则对特定社会的个人和特定经济的经济主 体活动进行限制的行为。 ”2 国内学者王俊豪认为监管就是， “具有法律地位的、相对独立的政府管制 机构，依照一定的法规对被管制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监 督行为。 ”而朱金周曾对产业监管职能下过这样的定义:“是指政府针对电信业 微观经济层面上的部分市场失灵而制定的政策和法律法规制度，它是行政机关 通过法律授权，制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者 工序决策的一般规则或特殊行为。 ” 根据以上对监管的理解，本文将电信业监管定义为：监管是行政主体，以 矫治电信市场的失灵为目的，依法在有效利用市场竞争机制的基础上、协调电 信企业及消费者之间的关系，是代表国家对电信活动和市场行为进行的管理。 中国目前电信业监管的主体是工业和信息化部及地方通信管理部门；监管客体 是电信运营企业(包括电信基础业务运营商和增值业务运营商)及其在市场中的 行为。监管是依法对微观经济主体进行直接的经济、社会干预或控制活动，是 不存在市场最优的前提下，由政府替代市场的一种次优制度安排。3 2.22.2 文献综述文献综述 2.2.12.2.1 电信监管的理论基础电信监管的理论基础 关于监管的理论多种多样，主要有:1、公共产品理论；2、经济利益理论 和激励规制理论；3、公共利益理论；4、监管的“俘虏”理论；5、可竞争性理 论；6、寻租理论；7、合约理论；8、监管的实施理论；9、权利救济理论。本 1 Kahn, The Economics of Regulation: Principles and Institution, Wiley, 1971 2 日植草益：微观规制经济学，朱绍文等译，中国发展出版社 1992 年版，第 1 页、第 19-20 页 3 王湘军：电信行业政府监管研究行政法视角，知识产权出版社 2009 年版，第 35 页 6 文主要引用公共产品理论、监管的“俘虏”理论、经济利益理论和激励规制理 论、可竞争性理论、权利救济理论。 一、公共物品理论 根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。按照萨缪尔森 在公共支出的纯理论中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳 务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而 且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分 割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和 享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产 品称为准公共产品。 从非排他性来看，政府监管作为一种制度安排，主要依据各种规则发挥作 用。 规则一旦制订，就会作用于规则限定范围内的所有经济主体，而非针对某一经 济 主体，因此不存在排他性问题。从非竞争性来看，一项政府监管措施提供给被 监 管对象的边际生产成本和边际拥挤成本为零。政府部门承担了从调研到规则的 最 后执行的所有供给成本(生产成本)，而这些成本不因被监管者的多少而变化； 同时，由于既定的政府监管规则以为零边际成本提供给企业，对一个企业的监 管范围和程度不会影响对其他企业的监管效果，即边际拥挤成本也为零。 政府必须通过国家预算开支，担负公共物品的生产和供给的主要责任。在 现代市场经济国家，政府对交通运输、邮电通讯、供水、供电、环境保护、基 础研 究和公共教育等公共设施和公共服务及市政设施进行大量直接投资，在基础设 施 和公共服务中发挥重要作用。政府若要提供公共物品，可以不必直接生产，可 替 代的途径是选择生产者、补贴生产者或补贴消费者。这就意味着政府扮演生产 者、 提供者、安排者三种角色。这包括，(1)公共物品和服务的生产者一一政府亲自 生产服务；(2)公共物品和服务的提供者一一政府亲自生产服务一一政府不直接 生产，但是通过政府掌握的资源(包括资金和政策)资助公共物品的生产和消费; (3)公共物品和服务的安排者一一政府通过一系列制度安排，为公共物品的消 费者指派生产者，为公共物品的生产者指派消费者，以及选择服务的生产者。 从财政学的角度，公共产品的存在给市场机制带来了严重的问题：即使某 种公共产品带给人们的利益要大于生产的成本，私人也不愿提供这种产品，因 为公共产品非排他性和非竞争性的特征，在公共产品消费中人们存在一种“搭 便车”的动机，每个人都想不付或少付成本享受公共产品。只好政府出面担当 此只能，但公共产品其价值如何确定？边际效用价值论便赋予无形的公共产品 以主观价值，从而使社会能采用统一的货币尺度去衡量对比公共产品的供应费 用与运用效用之间的关系。公共产品理论还提出，遵循效用费用税收 的程式，税收成为公共产品的“税收价格”，是人们享用公共产品和劳务相应 付出的代价，从而将公共产品供应的成本和收费有机地连结起来。依据市场经 济和公共产品理论，政府不仅要为市场经济运行提供必要的外部条件，还要在 市场经济中发挥填空补充、矫正和调节作用。 二、 “监管俘虏论” 美国经济学家、1982 年的诺贝尔经济学奖获得者乔治斯蒂格勒作为当代 经济监管理论的开创者和代表人物之一，一改传统的研究方法，运用经济学最 基本的分析工具成本和收益分析来探索监管问题。他以电力等公共企业为 对象，研究监管的成本和收益问题。他认为国家拥有强大的强制权，而这会被 利益集团所借用以改善自身的处境；同时作为政府也符合“经济理性人”的假 设，会选择效用最大化的行为。其行为就是政治产品的生产过程。在这一市场 上，产业界是需求者，政党是监管政策的供给者。在政治决策过程中，政党作 为权力的专职代表，在了解、掌握选民政治要求的基础上，向选民提供服务， 其中包括对产业界提供政治恩惠，这就形成了政治恩惠的供给。作为回报，政 党则要向选民提供高质量的服务，以获取选票和资金。而产业界为了获得对自 己有利的政治恩惠，须向政党支付一定的价格提供选票和资金，最终在某一水 8 平上达成政治市场的均衡。斯蒂格勒通过对电力规制、股票交易规则和反托拉 斯案例数据的研究，他发现对电力公用事业公司的规制无助于居民用户;对股票 发行的规制无助于购买这些股票的寡妇与孤儿，他的理论被归结为有名的“监 管俘虏论” 。这种理论推翻了传统监管理论的前提性假设，即:首先，经济学家 自己已经从理论上洞悉了市场的奥秘，他们已经理解了完美市场的所有条件， 因此，可以毫不犹豫地断定，哪种市场状态是完美的，哪种市场状态是不完美; 其次，政府官员在知识上是全知全能的，官员知道，何时该出手干预，干预到 什么程度，并且可以预知干预的后果，这一后果必然与事先所设定的目标完全 吻合;而在道德上，官员是也是完美高尚的，没有私心杂念，干预性政策和立法 从设计到执行完全公正、公平。基于上述分析，因此斯蒂格勒主张打破政府监 管迷信，而更多地依靠“个人传统防卫”手段，也就是说，依靠消费者的自私 之心和市场的自由竞争。他认为，随着时间的推移，人民日益认为竞争比监管 更可取，政府的监管机构存在着内在的缺陷，它的结果常常是出私人利益，而 不是由公众利益决定的。正是在此政府监管俘获理论影响下，20 世纪 70 年代 至 80 年代，放松监管运动在美国兴起。但是，该理论是建立在三个前提条件基 础上的，即政府监管者、垄断企业和消费者都被假定为理性经济人且都追求个 人利益最大化，所有利益相关者都被假定为再信息充分情况下有合理的预期， 不考虑监管成本对效率的影响。也即是说，该理论本身有很大局限性，它并不 能完全否认政府监管可能带来的积极效用。所以，目前更易接受的观点是:只要 存在自然垄断的经济领域，就不可能单纯地依靠市场竞争的力量来调整其运转， 而必然要求有效的政府监管力量的介入，以刺激企业提升效率和维护消费者合 法权益。 三、可竞争市场理论 可竞争市场理论（The Theory of Contestable Markets）又叫可竞争性理 论（Contestability Theory） ，形成 于 20 世纪 70 年代末 80 年代初。1981 年 12 月美国著名新福利经济学家威廉鲍莫尔在美国经济学会年会上作了题为 “可竞争市场：产业结构理论的一次革命”的发言。1982 年，鲍莫尔与美国西 北大学教授潘扎尔、普林斯顿大学教授威利格一起出版了可竞争市场与产业 结构理论一书，标志着系统化的可竞争性理论的形成。可竞争性理论在价格 理论、产业组织理论等方面都提出了极具创新意义的见解。该理论认为，产业 市场中无需有大量的企业，只要具有潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁 垒的市场结构，就能带来良好的企业行为和市场绩效。市场集中度只是一个次 要的市场结构指标，关键要看构成进出壁垒的沉淀成本的状况。在进出无壁垒 的市场条件下，潜在的进入压力能够产生如同存在现实的竞争对手的效果。即 使市场中只有少数几个大企业，潜在进入压力也会迫使这些企业公平竞争，而 不可能滥用垄断地位。进出无市场壁垒可以同规模经济并存。这一理论的政策 含义是，为了克服由于规模经济原因形成的自然垄断可能产生的不利影响，政 府可以根据可竞争性理论的要求制定相应的监管政策或规章，尽可能地保持潜 在的竞争压力，以此来约束在位企业的行为。从而实现在保持规模经济与克服 垄断弊端的均衡处理。这种思想对当前世界各国放松规制的政策思路及其改革 措施的影响是不可低估的， “它可以作为政府规制的指南，而不是取消政府规制” (BaUmol,Willig, 1982)。 四、监管的经济利益理论和激励理论 1971 年，斯蒂格利茨发表了经济监管论 ，首次尝试运用经济学的基本 原 理和需求供给的标准分析方法来分析监管的产生。斯蒂格利茨认为监管立法 可以通过准入管理而重新分配财富，立法者追求政治支持最大化，利益集团有 利 于自己的立法而以提供政治支持的方式进行竞争，生产者可以花费较少的成本 组 织起来，比消费者更具有影响管理者的力量。因此，监管结果必然有利于生产 者， 也就是，监管制度的设计和实施主要是为受监管企业的利益服务的。后来，佩 尔 滋曼和贝克尔等人在其研究的基础上，作了发展和完善。 佩尔滋曼认为，监管政策制定者会选择使其政治支持最大化的政策。立法 者 决定监管受益集团的规模及向他们转移财富的多少。斯蒂格利茨和佩尔滋曼的 10 分析都是以监管机构或立法者选择实现政治支持最大化的监管政策为基础的。 而贝克尔认为监管与利益集团之间的竞争有关。监管提高了更有势力的集团的 利。监管活动是利益集团的相对影响，这种影响不仅由监管的福利效应所决定， 而且是由利益集团向监管机构和立法者实施压力的相对效率决定的。 上述监管理论是伴随着西方自然垄断产业的发展而产生并发展的，但是， 在 现实中，监管机构客观上存在着信息劣势和主观上容易被利益集团“俘虏” ，监 管效果并不令人满意，在西方对自然垄断产业监管的改革中，人们认识到，政 府监管并不是解决市场失灵的充分条件，这就促使人们越来越多到考虑激励性 监管一一在设计监管机制的时候，需要充分考虑参与者的利益，使市场主体愿 意在监管制度的安排下根据自身利益做出选择，这种选择同时也能达到或部分 达到监管的目标。 激励性监管理论结合了公共经济学与产业组织理论的基本思想以及信息经 济学与机制理论的基本方法，提出了激励性监管的基本思想和方法，其手段主 要 包括特许投标制、区域竞争、价格上限监管以及社会契约制度等。 特许投标制的基本思路，是通过拍卖或招标的方式，引入多家企业竞争某 一 产品或服务的特许经营权，以使最有效率的企业能够中标，同时也使中标企业 的 经营最大限度地符合政府监管的意图，即社会福利最大化。不仅如此，由于特 许 经营权通常设有规定的年限，以致在潜在竞争压力下，特许经营企业为防止在 下 一个经营期限中丧失特许权，而不断降低成本，改善商品质量或提高服务水平， 进一步提高生产效率。这种方式的主要缺陷在于，一是存在投标厂商之间的合 谋的可能性；二是在企业通过竞争获得特许权之后，受生产技术的复杂性、市 场需求的多重性和未来的不确定性等诸多因素所限，监管机构与其签订的特许 经营合同内容显然不可能是完备的，从而导致了逆向选择与道德风险问题的必 然发生。特别是在技术和需求的不确定性很大、投资规模庞大、资产专用性较 强的产业中，实际上很难采用特许投标制。 区域竞争理论是针对监管者与被监管者之间的信息不对称提出的，是指将 受 监管的全国性垄断企业划分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区 企 业绩效的刺激下提高内部效率。但是在自然垄断的固定通信服务领域，这个方 法 并不起作用，而且对完整的通信网络进行认为的分割还会产生互联互通问题， 并 产生内部交易外部化问题，从而提高交易的社会成本，进而影响电信服务质量 和 消费者的福利水平。 价格上限监管模型是英国的李特察尔德在 20 世纪 80 年代初设计的。在电 信 监管领域，拉丰和泰勒尔在分析监管实践的基础上，提出了比较成熟的理论模 型，他们认为采取价格上限监管的手段可在控制平均资费水平上，得到最优价 格结 构，即拉姆士结构；可以减少监管机构的自由裁量权，避免监管俘虏，是一种 强 激励，减少对成本信息的依赖。(2006 年 9 月信息产业部、国家发展和改革委 员 会发布关于调整部分电信业务资费管理方式的通知 ，规定对国内长途电话通 话费、国际长途电话及台港澳地区电话通话费、移动电话国内漫游通话费和固 定 电话本地网营业区间通话费实行资费上限管理。这标志着我国在电信价格监管 中 已经实行上限监管。) 12 社会契约制度，是指监管机构通过与受监管企业签订合同的方式，就产品 价 格和成本有关一系列指标做出约定，并视企业执行约定的情况由监管机构采取 相 应的奖励和惩罚措施。 五、权利救济理论 权利一般可分为原权利与救济权。其中原权利是指法律关系中存在的实体 权 利，为当事人界定了自由行动的范围和自主作为、不作为的资格，是对社会资 源 的一种分配，属于“分配正义”的范畴。救济权是基于原权利而派生出的权利， 是指在原权利受到侵害或有受到侵害的危险时发生的权利，其目的在于救济被 侵 害或可能被侵害的原权利；是在侵害行为发生或即将发生时，法律对社会资源 的 再分配，属于“矫正的正义” 。 牛津法律大辞典对“救济”的定义是:“救济即纠正、矫正或改正已 发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不正当行为。 ”权利的冲突都意味着 一定的合法权利可能受到侵害，或特定的法定义务无法得到履行，因此救济权 的根本目的就是使受冲突或纠纷影响的合法权利及法定义务能够得到实现和履 行。换言之，救济权的目标在于使权利主体的权利得到实现，使不当行为造成 的伤害、 危害、损失得到一定的补偿，或使未履行的义务得以履行。也就是说，通过排 除 权利行使的障碍，促使义务承担者继续履行应履行的义务，以使权利的原有状 态 得以恢复。在不能恢复原权利的情况下，通过和解或强制的方式使由冲突或纠 纷 影响造成的实际损失、伤害、危害得到合理补偿。 救济权可以分为救济性形成权、救济性请求权、救济性抗辩权。其中，救 济性形成权是指救济人单方面变更、撤销、消火侵害人人的权利；救济性请求 权是 受害人请求侵害人给付对价；抗辩权是指侵害人拒绝受害人请求的权利。受害 人 可以依法运用救济权，维护自身合法权益；在受害人要求对方给付财产以弥补 其 损失时，救济性请求权是实现法益保护最主要的方式。救济权产生的前提是当 事 人的原权利遭受损害或即将受到损害，其后果是当事人可以依据此权利向侵害 人 请求赔偿其所受的损失，或请求行为人停止侵害行为。 救济权的行使方式主要有两种，一是自力救济，即受害人依靠自己的力量 强 制他人捍卫自己权利的行为，包括自卫行为和自助行为;但是这种权力的形势受 到严格限制，只有在公力救济无法及时阻止现实危险时，才允许被例外使用， 以 弥补公力救济的不足;二是公力救济，即有权机关通过主动行为或依受害人的请 求而采取保护正当权利的措施。 研究救济权的意义之一在于提升了纠纷解决机制的品质。纠纷解决机制在 不 同类型的社会以不同的面目出现:从远古时期的同态复仇，到调解、仲裁、诉讼 等救济制度地出现和完善;在近代以来，纠纷解决机制才与权利观念连接在一起。 这种权利救济观在方法上是立法救济、宪法救济、行政救济、司法救济和社会 救 济等的总和，包括权利救济制度的设计、修正、实施以及完善。 14 2.2.22.2.2 国内研究成果国内研究成果 我国电信长期处于独家垄断状态，研究起步较晚。国内学者关于电信产业 监管的前期研究主要集中在打破垄断和实现有效竞争两个问题上。吴基传在 中国通信发展之路 “(1997)中，对我国电信业的改革和发展历程进行了整理， 并认为:电信业必须引入竞争机制，成为在政府规制下有序竞争的行业。周其仁 所著的数网竞争 ”(2000)对中国电信重组进行了评析，并对未来有效竞争的 实现方式进行了探讨。他认为，我国电信市场开放带有明显的结构性缺陷，需 要对电信市场框架做出抉择。唐守廉在电信管制(2002)，从理论和实践上 深刻分析了市场竞争规制、电信资费规制、互联互通规制、服务质量规制和普 遍服务制等问题。张振辉在动态环境下中国电信企业竞争优势(2005)中构 建了一个企业竞争优势的新整合模型，从如何构建电信企业竞争优势的角度进 行了研究。但是，该研究更多偏重对各种理论的阐释，对电信产业本身的特性 和中国的具体国情深入论述，研究结论较发散。目前我国对于电信产业的研究 已经进入新阶段，研究重点由打破垄断和引入竞争，转变到形成一个公平有序、 充分竞争的市场。政府规制的重点在于解决好资费、互联互通、监管及普遍服 务几个问题上。 张志强在电信产业 3G 投资战略及规制政策选择研究(2005)中指出加快 发放 3G 牌照的步伐，以实现公平竞争，同时应发挥政府在促进公平竞争方面的 作用。王雅梵在关于 TD 一 SCDMA 产业协调发展问题的探讨(2008)中，从产 业链的角度分析了目前我国 3G 产业中存在的不对称规制问题。她认为，各国 3G 产业发展的初期，都遇到了各式各样的困难，但是经过政府和企业的努力， 都逐步走上平稳发展的道路。对于我国拥有自主知识产业的 TD 产业，需要一定 程度的扶持。综上所述，国内外对于电信产业规制的研究己经比较成熟。但对 3G 产业的研究，国外目前仅局限于将它作为电信产业规制的一个部分来研究， 主要集中于牌照发放政策和行业规制政策两个方面。我国 3G 牌照的发放时日尚 短，目前国内对 3G 产业的研究，主要是从运营商角度考察 3G 市场的未来竞争， 从政府规制角度进行的系统研究相对缺乏，这也是本文研究的意义所在。 2.2.32.2.3 国外研究成果国外研究成果 从 20 世纪 80 年代开始，在世界各国电信产业从垄断转变成市场竞争，这 一变革吸引了许多学者投身于该领域的研究中。国外电信领域研究中最具开拓 性和影响力的研究成果是让雅克拉丰和让泰勒尔合著的(电信竞争)(2001)。 它围绕着两个关键的电信规制政策“激励性机制”和“接入和互联互通” 展开，提供了一个运用现代经济分析工具分析现实产业经济问题的范例。拉丰 从产业经济学的角度进行研究，认为通过建立质量标准和质量检验机制来防止 电信服务质量下降的改革势在必行。电信业的垄断导致了高价格和社会净福利 的损失，同时造成了管理上的非效率和寻租行为。正是这种对在位垄断运营商 效率低下的不满，才出现了九十年代以来的电信业改革。一般而言，政府解决 自然垄断难题有三种选择国有化、规制和鼓励竞争。从理论上，拉丰和泰 勒尔认为，首先，电信业从技术角度看存在自然垄断，在产业的“上游” ，在一 定程度上只能由一个或者少数几个运营者提供服务，而产业的“下游” ，需要多 个运营商开展竞争。接入定价的制订必须兼顾在位者和进入者两方面的利益。 其次，网络与网络之间存在着互联互通的问题，纯粹的商业谈判往往无法达成 一个符合社会公众利益的协议，同时存在企业合谋的可能性。第三，电信业与 大部分网络产业一样承担着普遍服务的义务，规制者必须选择一种方式对其进 行补偿，而这种补偿要考虑进入者“搭便车”的可能和在位者寻求交差补贴的 可能。第四，电信业是技术进步最快的产业之一，技术创新得益于不完全竞争， 同时也推动了规制的放松。从实践上，拉丰和泰勒尔认为:经济理论是我们实践 的指示牌，但远远不是政策本身。首先，价格歧视存在合理性。不是所有的电 信服务都可采用边际价格定价方法，一些沉入成本较大的瓶颈部门需要一定的 加成。所以一定程度的价格歧视既可以减少价格的扭曲，也是投资的先决条件。 其次，规制的不对称性。由于在位者与进入者信息的不对称，需要对接入服务 和零售服务采取“不对称规制”政策。然而，长期的不对称规制会扭曲价格信 息，恶化资源配置。当进入者的市场比例达到一定的份额时，应该转向中性的 规制。再次，双向接入竞争的特殊性。在对本地网环路不实行捆绑销售的情况 下，接入服务将有无线、有线甚至供电经路等多项选择，网络运营商必须相互 提供终端接口“双向”接入政策会推动零售层次上的竞争。但由于协议的存在， 互联价格将不能上涨到最终价格，这将激励企业最大程度地取得市场份额。最 16 后，普遍服务的政策导向。在竞争条件下制订有效普遍服务的法是:为争夺市场 特许经营权而竞争，并以此来确定最佳的(经营)区域规模。拉丰和泰勒尔的研 究成果对电信产业规制进行了系统的理论研究和实践探索，为该领域的后续研 究奠定了重要基础。国际电信发展的研究机构主要有国际电信联盟(ITU)和经济 与合作发展组织(OECD)，这些机构每年都推出世界电信发展报告，对世界电信 产业的发展状况进行详细的研究。经济与合作发展组织(OECD)在经合组织管 制改革报告认为，规制改革要成功，需要高度的行政支持，但是同时也需要 过程的开放性与透明性。这种开放性是通过分离规制职能和运营职能实现的。 但是，对亚洲市场的研究要集中在日本和韩国等相邻国家，涉及中国市场的数 据和内容很少。随着电信产业技术的发展，3G 应用逐渐广泛。对于 3G 管制的 研究，目前主要集中在牌照发放政策和行业规制政策方面。Roberts 和 Simone 在 3G 分析了欧洲所采取的牌照发放方式和管制政策，文中指出昂贵的牌照拍卖 费用及高昂的建设成本，增加了电信运营商的运营成本，导致运营商陷入投入 产出不匹配的境地。 第第 3 3 章章 我国电信业监管发展状况我国电信业监管发展状况 3.13.1 中国电信行业监管发展历程中国电信行业监管发展历程 3.1.13.1.1 第一次改革第一次改革“联通成立联通成立” 发达国家在二十世纪六七十年代电信业监管开始放松，我国应该算是后来 者。建国以来，在 1993 年 8 月的对国内经营者放开增值电信业及 1994 年中国 联通公司正式挂牌之前，我国电信业产业实际上是邮电合一、政企一身的。虽 然同一时期也存在通信网、铁路通信网和电力通信网这样的全国性专用网和大 型厂矿企业所建的地区性专用网，但由于国家不允许这些专用网对外开放业务 或从事经营活动，因此事实上整个邮电产业基本都置于“官商”一体的邮电部 领导和严格监管之下。邮电部既是国家电信业政策的制订者和监督执行者，又 是国家唯一的承担投资、 “关心”利润的经营者(张宇燕，1995 )。邮电所有业 务的定价、投资、分配等行为都受到政府意志的左右和影响。由于始自 1978 年 以来的改革促进了国民经济的高速增长，并由此引发了大量的电信业需求，因 此，邮电部及其下属的机构处于一种卖方市场的优势地位。对邮电企业而言， 一方面是年复一年的大投资、大建设，另一方面又是年如一年的大扩容、大增 长。此外，为了使邮电作为基础产业得到优先发展，国家又赋予了邮电行业一 系列政策扶持，如初装费、附加费的开征权，税收优惠，国有银行的信贷支持， 以及各个地方给予的地方性收费等。这些政策为通信能力的快速形成解决了资 金缺口问题，同时也给邮电行业带来了滚滚财源。但是，这种背靠垄断“大树” 好乘凉的日子并未延续很久。当时的国内外形势使得邮电改革被提上议事日程。 在国内，邓小平南巡视察后，建设社会主义市场经济体制的改革目标最终得以 确立。加快破除政企合一、引入竞争机制等观念己经广为接受。在国外，电信 业改革的先行国家的做法打破了电信业笼统归结为自然垄断产业的“神话” ，同 时也给后来者提供了制度创新的知识、开阔了其视野和思路。用新制度经济学 的语言来讲，就是制度创新主体关于新制度建立所需的社会科学知识得以增加。 此外，电信业技术的进步以及国内邮电行业的令人不满的服务质量水平也使得 人们对电信业垄断的传统认识受到动摇与冲击，人们难以遏制的沟通需求在隐 隐期待着新的选择和希望。这种期盼终于迎来了一丝曙光。经过电子工业部、 铁道部等具有强大活动能力的“利益团体”的游说与力争，具有政府投资背景 的中国联通公司最终还是在一片关于规模经济与竞争经济的嘈杂论战声中粉墨 登场，成为中国电信业市场上公开与原邮电企业叫板的第一个“吃螃蟹者” 。应 该说，这是我国电信业发展史上的一个里程碑，它标志着我国电信业监管改革 的开端，也是国家的电信业产业政策发生方向性变化的转折点。 3.1.23.1.2 第二次改革第二次改革“邮电分家邮电分家” 与与“电信分拆重组电信分拆重组” 1996 年，当原中国邮电在快速膨胀的国内电信业市场保持高歌猛进的态 势，而新生的联通公司还在忙于理顺内部关系、同时也在中国邮电的压制之下 艰难度日、市场声音十分弱小之际，国际电信业市场上却是风起云涌、电信业 自由化浪潮遍及欧美等主要电信业大国，与我国国内市场的平静形成强大的反 差。 在美国，继 1984 年强行分拆 AT政府其他部门将依照职责分工， 在职责范围内对电信产业实施相应的监督管理。 (2)地区电信管理机构 根据国务院的规定，我国的地区电信管理机构是省、自治区、直辖市的通 信管理局。省、自治区、直辖市通信管理局在工业和信息化部的直接领导下， 依照中华人民共和国电信条例等国家相关规定，对本行政区域的电信产业 实施监督管理。 (3)民间管理组织 我国于 1984 年 12 月成立了中国消费者协会，其分会组织遍布全国各省、 市、地县。1989 年中国保护消费者资金会成立。1999 年 9 月 16 日，全国电信 用户委员会成立，当时有 47 位委员，包括国家政府官员、中国消费者协会成员、 社会知名人士和用户代表等。该委员会的成立将为维护电信用户的正当权益， 向政府反映用户的建议和意见，处理解决用户和电信企业纠纷等发挥积极的作 用。2001 年 5 月 23 日，中国邮电企业管理协会召开第三次会员代表大会暨更 名大会，经信息产业部(现工业和信息化部)、民政部同意，并报国务院批准， 正式更名为中国通信企业协会。中国通信企业协会将从计划经济时期政府直接 管辖的机构，逐步转变为市场经济下独立法人的社会中介组织；要完善和拓展 为企业服务的功能；要探索实现行业自律的方法和途径；要围绕企业所关心的 热点和难点问题开展各项咨询服务工作；要成为联接政府与企业、企业与企业、 企业与社会的桥梁；要维护企业的合法权益。这些协会是区别于政府的民间管 理机构，但在具体操作上和国外有较大区别。国外的这类机构一般都是经济实 体，按公司机制运作；而我国的许许多多协会和各种民间组织，大多不具备经 济实力，不是经济实体，不可能按公司机制运作。随着我国电信市场的进一步 开放，国内的中介服务机构也会增加，并应逐渐转换机制，也按公司制运作。 （二）监管目标及主要职责 （1）监管目标 规范电信市场秩序，维护电信用户和电信业务经营者的合法权益，保障电 信网络和信息的安全，促进电信业的健康发展。 （2）监管职责 依法对电信和信息服务市场进行监管；实行必要的经营许可制度，进行服 务质量监督；保障公平竞争；保证普遍服务，维护国家和用户的利益；制定通 信与信息服务资费政策、确定电信收费标准并监督执行；管理国家通信网络监 控调度中心和国家通信出入口局；组织协调专用通信、救灾应急通信和其他重 要通信；保障国家通信及信息安全。 （三）资金来源 22 我国监管机构的资金来源是国家的财政拨款。 二、我国目前电信监管体系的特点 我国电信监管体制的特点在于:第一，电信监管机构同时承担产业发展和电 信监管职能。我国现阶段实行的是“政监合一”的模式。在这种模式下，电信 监 管机构同时担负着制定政策和监管政策实施的职能。第二，电信监管与广电网 监 管分而治之，目前，我国的电信业务和广播电视业务分别由电信监管机构和广 播 电影电视总局两个独立的部门管理，两者分别适用电信条例和广播电视 管 理条例 。电信监管机构管理电信和互联网络，国家广播电影电视总局管理有线 电视网。目前两个部门还是独立设置的。这种分而治之的状况已经在一定程度 上 制约了“三网融合”的发展。第三，中央和省(市、自治区)两级监管体制，根 据中华人民共和国电信条例 ，国务院信息产业主管部门对全国电信业实施监 督管理。省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导 下， 对本行政区域内的电信业实施监督管理。第四，垂直领导为主， “条块结合” ， 这 样的体制可以使地区间通信通畅，防止全网指挥失灵，保证通信质量;但是在维 护通信设施安全、规范驻地网建设等问题上不能得到地方各级政府部门的支持。 3.2.23.2.2 我国电信行业监管存在的问题我国电信行业监管存在的问题 一、缺乏健全的电信监管法律体系 多年来，我国陆续出台了一系列有关电信业监管的法规、规章，涉及电信 业务放开、电信市场监管、国际互联网管理、网络及信息安全等许多领域。 这些立法在促进市场竞争、规范政府行为、保护用户利益等方面发挥着积 极作用，为电信业监管提供了法律保障。但是这些规章制度的局限性也十分明 显，具体表现为:(1)法律地位比较低。电信业立法主要以行政法规为主，至今 没有一部最高权力机关制订的法律，造成电信监管机构缺乏权威的法律支持， 所以电信法呼之欲出。 (2)法律体系不完整。我国目前的行政法律体系， 在行政程序、抽象行政行为的行政诉讼、行政违法行为的法律责任以及行政法 与刑法、民法补救措施的接轨等方面，还缺乏完整的建设。这就使得监管政策 的制定缺乏足够透明的谈判过程，管制者的行政行为(尤其是规章制定行为)无 法得到有效的监管，同时，无论是行政机构还是行政相对人的行政违法行为， 都因法律责任过轻，违法成本过低而得不