四川民族地区农村贫困问题研究

四川民族地区四川民族地区农农村村贫贫困困问题问题研究研究 四川民族地区系法律概念上的民族自治地方，即：甘孜藏 族自治州、阿坝藏族羌族自治州、凉山彝族自治州以及峨边彝 族自治县、马边彝族自治县、北川羌族自治县。辖区面积30.5 万平方公里，占全省土地面积62.9%，2008年末总人口698.9万 人，占全省总人口7.8%；乡村人口586.5万人，占民族地区总人 口的83.9%。是除西藏外全国最大的藏族聚居区、全国最大的彝 族聚居区和全国惟一的羌族聚居区;是第二次国内革命战争时期 面积最大的革命老区和我党第一个少数民族自治政权的诞生地； 是长江、黄河上游重要的生态屏障区。尽管国家10年农村扶贫 开发已取得阶段性成果,但民族地区的贫困状况依然十分严峻。 切实加强民族地区反贫困工作,全面推进民族地区反贫困进程, 是民族地区贫困农牧民翘首以盼的,也是实现国家10年扶贫开发 纲要的必然要求和重大举措。在当前贯彻落实科学发展观,实施 西部大开发,建设社会主义新农村,创建和谐社会的新形势下更 有其特别的重要意义。 一、国家高度重视少数民族地区的农村反贫困工作一、国家高度重视少数民族地区的农村反贫困工作 全面建设小康社会，重点在农村，建设社会主义新农村， 落脚点也在农村。没有少数民族地区的小康，就不会有整个社 会的小康，更谈不上全面建设社会主义新农村。党中央、国务 院历来十分重视少数民族的贫困问题，始终把民族地区作为扶 贫工作的重点，给予高度重视和特殊扶持。1986年国家首次确 定重点扶持贫困县时，一般地区标准为1985年农民人均纯收入 低于150元，而民族自治地方县的标准则放宽到低于200元，牧 区县(旗)放宽到低于300元。全国确定的331个国家级贫困县中， 有少数民族贫困县141个，占42.6。1994年国家开始实施八 七扶贫攻坚计划 ，确定国家重点扶持贫困县时，也对少数民族 地区给予了特殊照顾，在全国592个国家重点扶持贫困县中，少 数民族贫困县有257个，占43.4。2001年制定新的中国农村 扶贫开发纲要（2001-2010） （以下简称纲要 ） ，开始实施新 一轮的扶贫开发，再次把民族地区确定为重点扶持对象，并进 一步加大对少数民族贫困地区的扶持力度。根据纲要 ，在民 族自治地方确定国家扶贫开发工作重点县(旗、市)267个(未含 西藏)，比八七扶贫攻坚计划增加10个县，占全国重点县总 数的45.1。四川作为全国重点贫困省之一，共有贫困县（含 市、区，下同）36个，其中少数民族贫困县20个，比八七扶 贫攻坚计划增加4个，提高4个百分点，占全省51个少数民族 县的39.2%，占全省贫困县的55.6%，高出全国平均水平10.5个 百分点。 2001 年四川省委、省政府按照国家扶贫纲要要求、结 合四川实际，下发了四川省农村扶贫开发规划（20012010 年，提出了“新村、移民、教育、卫生、牧区”五项扶贫工 程。为了进一步加快四川少数民族地区的经济发展，缩小与全 省的差距，促进社会和谐，省政府于 2007 年印发了四川省 “十一五”民族地区经济社会发展规划，该规划根据四川 省国民经济和社会发展第十一个五年总体规划纲要，以民族 自治地方的“十一五”规划为支撑，明确了未来 5 年四川民族 地区经济社会发展的指导思想、目标任务、发展重点和主要措 施，成为“十一五”期间四川民族地区国民经济和社会发展的 宏伟蓝图和行动纲领。 二、四川二、四川民族地区扶贫开发走在希望的田野上民族地区扶贫开发走在希望的田野上 纲要实施以来，新的党中央领导集体提出了以人为本 的科学发展观和全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和 建设社会主义新农村的发展目标，制定了减免农业税、增加财 政转移支付、对贫困家庭子女教育的扶持和退耕还林等一系列 有利于贫困地区经济社会发展、帮助贫困人口减负增收的政策 措施，在制定和实施政策的过程中向贫困地区特别是少数民族 地区倾斜。并实施了“新村扶贫” 、 “劳务扶贫” 、 “产业扶贫” 、 “移民扶贫” 、 “村道扶贫” 、 “沼气扶贫“、 “教育扶贫” 、 “卫生 扶贫”及“牧区扶贫”等工程，极大地鼓舞了少数民族地区干 部群众自力更生，改变贫穷落后面貌和脱贫致富的信心和决心。 民族地区贫困人口继续减少，农村经济社会发生了深刻的变化。 （一）（一） 扶贫资金投入力度加大扶贫资金投入力度加大 近年来，我国经济一直保持较高的增长速度，党中央、国 务院不断加大 “三农”工作和扶贫开发力度，特别是对少数民 族地区的支持力度，扶贫资金投入逐年增加。据不完全统计， 2001-2008 年中，各级财政、各行各业、扶贫社团、社会各界 等，投入到民族地区的各类扶贫资金达 72.6 亿多元,其中，财 政性专项扶贫资金 20.7 亿元，占总投入的 36.5%；以工代赈资 金 11.9 亿元，占 42.7%；信贷扶贫资金 27.6 亿元，占 35.4%； 利用外资、社会扶贫及其他资金投入 12.4 亿元，占 16.5%。随 着扶贫资金投入力度的不断加大，基础设施建设成效明显，特 色产业快速壮大，有效供给不断增强，经济运行质量和效益明 显提高，农村居民生活质量逐步得到改善。 表一： 2001-2008 年全省扶贫资金投入情况表 2001-2008 年累计（亿元）其中：2006 年（亿元） 全 省民族地区 民族地区占 全省（%） 全 省民族地区 民族地区占 全省（%） 扶贫资金投入 237.7 72.6 30.626.5 5.9 22.4 1、财政扶贫资金 56.9 20.7 36.5 6.7 1.6 23.7 2、以工代赈资金 27.8 11.9 42.7 7.7 1.6 48.9 3、信贷扶贫资金 77.9 27.6 35.4 3.2 1.1 14.7 4、利用外资 4.5 0.5 10.5 0.1 0.07 67.5 5、社会扶贫资金 41.55.713.8 5、其他 29.0 6.2 21.3 8.8 1.6 18.5 注：上表数据依据省扶贫办提供资料整理 （二）生产生产生活条件得到明显改善生活条件得到明显改善 建国之初，四川民族地区农村一穷二白，凉山部分地方甚 至还处于原始社会。进入新世纪初，通过彝族“三房”改造、 “藏区牧民定居”、“万户光明计划”、“百村甘泉计划”等 项目的实施，民族地区农牧民住房条件得到明显改善，民族地 区农村基本通了简易公路，大部分村通了电和电话，绝大多数 农牧民能收听收看到广播电视节目，生产条件得到大为改观。 基本生产生活设施基本生产生活设施在民族地区的 8224 个村中，通电的村 6713 个，占总村数的 81.6%，比 2006 年提高 2.3 个百分点；通 电话的村 5203 个，占 63.3%，提高 9.0 个百分点；通有线电视 的村 1913 个，占 23.3%，提高 2.4 个百分点；通自来水的村 4505 个，占 54.8%，提高 1.8 个百分点；垃圾集中处理的村 227 个，占 2.8%，提高 0.5 个百分点。 道路建设道路建设乡镇公路里程达到 5.9 万公里，比 2006 年增加 0.3 万公里，增长 5.8%；通公路的村 5924 个，占 72.0%，比 2006 年提高 3.4 个百分点。 居住条件居住条件2008 年末民族地区农村居民人均住宅面积 25.8 平方米，其中钢筋混泥土结构和砖木结构占 47.0%，比 2006 年 末提高 2.7 个百分点；农户住宅外道路为硬质路面的已经占到 了 42.3%，比 2006 年提高 4.5 个百分点。2001-2008 年民族地 区累计完成农牧民房屋改造 13.0 万户，共计 608.8 万平方米； 完成改厕 89.2 万平方米。 生产条件生产条件2001-2008 年民族地区累计完成改田改土 24.0 万亩,新增经济林面积 6.9 万亩,新增及改良人工草场 5.2 万亩， 新增有效灌溉面积 5.4 万亩。 （三）农牧民收入大幅度增加，扩大再生产能力提高（三）农牧民收入大幅度增加，扩大再生产能力提高 在农牧民生产生活条件得到进一步改善的同时，农牧民收 入也有了显著增加，农牧民扩大再生产能力增加。据住户调查 资料显示，2008 年民族地区农牧民人均纯收入 3248.0 元，比 2006 年增加 800.7 元，增长 32.7 %。农牧民生活消费支出中用 于提升生活质量的支出 2008 年达到 34.5%，比 2006 年提高 1.4 个百分点。2008 年末民族地区乡镇居民储蓄余额达到 206.6 亿 元，比 2006 年增加 60.0 亿元，增长 41.0%。在农牧民家庭总 支出中，用于发展生产的家庭经营费用支出和生产性固定资产 支出占 43.7%，比 2006 年上升 4.2 个百分点。 ( (四四) )各项社会事业有了长足进步各项社会事业有了长足进步 新世纪以来，四川民族地区通过各项扶贫项目的进一步实 施，社会事业发展步伐进一步加快。据统计，2008 年末，民族 地区分别有 24.6 万户、214.3 万户乡村住户安装了住宅电话和 移动电话，同比分别增加 1.6 万户、103.5 万户，分别增长 6.5%、93.4%；28.3%的乡镇设立了集贸市场。民族地区的 1217 个乡镇中，已有 98.7%乡镇建立了医院、卫生院，医生数和病 床数分别达到了 14254 人和 15609 个。民族地区已建立图书室 （文化馆）171 个；拥有农技推广服务机构 1774 个，共有农技 推广服务人员 3870 人；成立了农业专业合作经济组织 793 个， 有 4.8 万户农户加入了农业合作专业经济组织。 （五）教育事业蓬勃发展，劳动力素质得到较大提高（五）教育事业蓬勃发展，劳动力素质得到较大提高 为了尽快提高民族地区农村人口素质，四川从 2001 年开始 实施了民族地区十年教育行动计划 ，2007 年起全部免除农 村义务教育阶段学生学杂费，并做到了应免尽免；同时，对民 族地区寄宿学生给予 50-90 元不等的生活补贴。据统计，2001 年以来，中央和省里已累计投入 61 亿元用于四川民族地区义务 教育，民族地区基本实现了由普及小学教育到普及九年义务教 育的历史性突破，农村人口素质有了一定提高。据统计，到 2008 年底，民族地区已经建立乡（镇）小学 4208 所，拥有小 学教师 4.1 万人；拥有了乡镇中学 348 所，中学教师达到了 1.9 万人。在基础教育投入力度加大的同时，各地还对乡镇适 龄劳动者提供劳动技能和实用技术培训。据省扶贫办“劳务扶 贫工程”显示，民族地区中 2001-2008 年累计有 1.9 万人次接 受了劳务培训，其中 1.8 万人通过培训实现了转移就业。另据 住户调查显示，民族地区农村劳动力中，初中及以上文化程度 的劳动力比例由 2006 年的 20.6提高到 2008 年的 21.9，提 高 1.3 个百分点；文盲、半文盲比重由 30.4下降到 29.7%， 下降 0.7 个百分点。 （六）（六） 经济发展明显加快，发展后劲增强经济发展明显加快，发展后劲增强 近年来，民族地区在各级各部门的扶持帮助下，立足各自 资源优势，因地制宜大力推行“人草畜”、“人林牧”、“人 药粮”三结合的产业配套建设模式，建设了一批特色优势产业 基地，并通过“龙头企业建基地，基地帮农户”的辐射。带动 了这些地区经济社会的迅速发展。据测算，2008年民族地区实 现的地区生产总值(GDP)达到了776.2亿元，人均国内生产总值 11244元。 （见图一、图二）另据统计，民族地区2008年地方预 算内财政收入54.8亿元，比2006年增长59.8%。 图一 1978年2008年民族地区地区生产总值（亿元） 图二 1978年2008年民族地区人均地区生产总值（元/人） （七）干群关系得到较大改善（七）干群关系得到较大改善 13.216.1 28.9 55.3 137.7 213.1 453.6 539.5 675.8 776.2 0.0 100.0 200.0 300.0 400.0 500.0 600.0 700.0 800.0 900.0 1978198019851990199520002005200620072008 281335 564 1016 2414 3549 6962 8190 10045 11244 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 1978198019851990199520002005200620072008 在四川的反贫困工作中，各地按照“省负总责，县抓落实， 工作到村，扶贫到户”的要求，普遍实行领导联系贫困村的制 度，一级抓一级，层层抓落实，把扶贫到村入户工作落到实处， 把扶贫开发与为民办实事相结合，建立办实事的长效机制，把 扶贫开发整村推进作为办实事的重要内容，通过大办实事转变 了干部的工作作风，支持农牧民发展了生产，改善了生活，增 加了收入，得到了实惠。干群普遍反映，扶贫开发是一项民心 工程，是一项改善干群关系，锻炼广大干部，致富一方百姓的 德政工程。在我们下基层调研中，陪同的喜德县扶贫办同志受 到了彝区彝族群众的热诚欢迎就是一个明显的例子。通过抓扶 贫，改善了民族地区干群关系，增强了党的凝聚力和向心力。 三、四川少数民族地区的贫困特征三、四川少数民族地区的贫困特征 近年来，四川民族地区的反贫困工作虽已取得重大进展， 但是,由于历史和现实的原因,民族地区目前仍然是全省面积最 大、人口最多、分布最广、程度最深的贫困地区之一，需要扶 持的贫困群体数量依然很大，而现有的贫困人口大多分散在自 然条件恶劣、社会发育程度落后的边远山区，导致反贫进程减 缓，脱贫难度增加。分析四川民族地区的贫困现象,主要呈现以 下特征: 一一一贫困发生率高贫困发生率高、贫困人口多、贫困人口多 据调查, 截至2008年底,20个民族贫困重点县人均收入在 1196元以下的贫困人口仍然还有40.8万人,占民族地区乡村人口 的15.9%,高出全省农村贫困人口比率12.3个百分点，也高出36 个重点扶持县9.5个百分点。其中,美姑、昭觉两县贫困发生率 高达30%以上，分别达33.0%和32.4%；色达、越西、甘洛、壤塘、 雷波等5县贫困发生率也均在20-30%之间。这些贫困人口大多分 布在自然条件恶劣的深山、石山、高原区及特殊自然条件地区。 这些地区土地贫瘠、灾害频繁，社会发育程度低，加之人口分 布少，各项建设无法进行，导致基础设施落后，农牧民的生产 和生活处于不稳定的低水平状态，不少地方至今还保留广种薄 收的生产方式，市场经济不发达，信息传递慢，甚至有的还处 于“原始贫困”状态。 一一一贫困程度深，生活质量差贫困程度深，生活质量差 按 2008 年国家确定的新的贫困标准，从 2008 年开始，不 再划分绝对贫困和低收入，而是统一按照 1196 元划分贫困人口。 即使按此标准，目前全省农村贫困人口收入也仅是全省农民人 均收入 4121 元的 29.0，而 1985 年国家确定贫困标准时，规 定贫困人口人均纯收入上限为 200 元，相当于全省农民人均纯 收入 315 元的 63.5，两者相比较,后者比前者低了 34.5 个百 分点；从衡量贫富程度的恩格尔系数看，2008 年，民族地区农 村居民的恩格尔系数为 59.5%，比全省平均水平高出 7.5 个百 分点。其中，20 个重点县的恩格尔系数更是高达 70.2%。而若 尔盖、石渠、布拖、金阳、喜德 5 县的恩格尔系数均超过了 82.0%。可见，民族地区农村不仅贫困面大,而且贫困程度深， 生活质量差。 （三）贫困分布广（三）贫困分布广, ,各县无明显差别各县无明显差别 为了集中使用扶贫资金,加强对重点贫困地区的扶贫力度, 国家划分了扶贫开发重点县,这无疑是正确的。但对于民族地区,由 于指标限制,仅有 20 个县列为国家扶贫开发重点县,不到民族县 的 40%。实际上,民族地区贫困现象十分广泛,不少非国定扶贫 县甚至比国定扶贫县还贫困，并且是人口贫困与区域贫困相互 并存，属于整体性的贫困。在 51 个民族县中，除安宁河流域西 昌、宁南、会理、会东、德昌、冕宁等 6 个市县外，其余 45 个 民族县的贫困程度基本相当，2008 年，46 个县农牧民人均纯收 入仅有 2521 元，却只有 20 个县列入国家重点扶持范围。其中， 非国家重点扶持的德格、得荣、甘孜、炉霍、道孚、巴塘、白 玉、乡城、泸定、稻城等 11 个县的农牧民人均纯收入均不到 2000 元。通过对民族地区进行比较发现,民族地区国家重点扶 持县与大多数非国家重点扶持县的贫困程度并无明显差别。 （四）扶贫单位成本高，返贫现象严重（四）扶贫单位成本高，返贫现象严重 在民族地区不仅贫困现象普遍存在,贫困程度深,而且反贫 困难度大,返贫现象突出。由于自然条件、人口素质等因素制约,民 族地区扶贫的单位成本远远高于内地。同样的扶贫工程,其建设 成本至少比内地高出 1 倍；移民扶贫工作由于受人地相争的影 响，难度越来越大，成本越来越高，而效果却不理想。另一方 面,返贫现象十分突出。由于贫困标准低，返贫问题历来是四川 农村贫困问题中的一个突出现象。进入新世纪以来，这一问题 更加严重。因灾返贫、因病返贫、就学返贫、超生返贫、市场 风险返贫等成为返贫率高的主要原因。据对喜德县调查，该县 每年夏季都会发生大面积的泥石流，导致除县城 2 公里范围外 的所有乡（镇）公路阻断、河谷地带农作物被淹、二半山及高 山地带农牧民家园被毁。由此导致“返贫跟着脱贫走”的现象 反复出现，使得民族地区的反贫困成为一场旷日持久的拉锯战。 四、民族地区贫困现象背后的特殊原因四、民族地区贫困现象背后的特殊原因 民族地区之所以贫困人口多、贫困范围广、贫困程度深,之 所以反贫困难度大、扶贫工作进展慢、返贫现象突出,有其深刻 而特殊的原因。 ( (一一) ) 经济社会发展水平低经济社会发展水平低, ,传统观念影响深传统观念影响深 新中国成立以来,四川的少数民族直接从奴隶制社会甚至原 始社会、封建半封建或半农奴社会“一步跨千年”地迈入社会 主义社会。但是,由于历史上统治阶级对少数民族思想上歧视, 政治上压迫,武力上征服,经济上盘剥,资源上掠夺,交往上封锁， 使得民族地区的生产力水平和社会发育程度很低，导致各种条 件无法适应社会主义社会的要求。民族地区与汉族地区之间的 经济发展，犹如“龟兔赛跑”，差距越来越大。首先表现为自 给自足、自我封闭的传统意识仍然十分浓厚，市场经济观念淡 漠，以牲畜饲养规模衡量家庭财富的传统观念未得到完全根除。 据统计，2008 年民族地区猪、牛、羊的出栏率分别仅为 110.1%、5.9%、59.3%，比全省分别低 39.0 个、31.3 个、66.2 个百分点（见表二）。其次是落后的消费观念已经成为少数民 族群众脱贫致富奔小康路上的障碍。“喝在酒上，穿在银上， 用在神上”是四川许多少数民族群众落后消费观念的真实写照。 不少农村家庭甚至把年收入的一半以上贡献给了“烟、酒、神” 。 表二 2008 年全省及三州主要畜禽出栏率（%） 猪牛羊禽 全省 149.1 37.2 125.5 201.0 民族地区 110.1 5.9 59.3 139.5 阿坝州 84.3 20.5 31.6 77.1 甘孜州 62.5 2.8 30.0 81.6 凉山州 116.5 29.6 70.5 143.8 （二）人口增长过快（二）人口增长过快 为了控制人口数量，上世纪七十年代开始，我国把计划生育 作为一项基本国策，实行从严的生育政策，严格控制人口增长速 度。但是，为了体现民族政策的照顾性，这项政策对于少数民族 来说放得比较宽。比如，按照政策规定，农村户口的少数民族， 每对夫妇可生育三胎。加之民族传统“重男轻女”生育观念的影 响，民族地区人口增长速度远快于全省。 2008 年三州与全省人口增长情况比较（） 全省阿坝州甘孜州凉山州 出 生 率 9.59.611.512.1 死 亡 率 7.26.24.85.3 自然增长率 2.33.46.76.8 从上表可以看出，2008 年度三州人口出生率均高于全省平 均水平。其中，凉山州高出全省 2.6 个千分点，2008 年凉山州 人口出生率相比 2006 年上升了 1 个千分点。尤其以少数民族聚 居程度高的一些县的人口自然增长率更高，如红原、布拖、喜 德、金川、巴塘 5 县的人口出生率均在 30以上。加之受传统 观念的影响，三州农村超生现象普遍，夫妇只生三个孩子的家 庭很少，大部分都在四个以上。同时，由于经济承受力差，致 使陷入了“越穷越生，越生越穷”的恶性循环，一定程度上给 消除贫困带来了更大的压力，也拖了三州农村脱贫致富的后腿。 （三）扶贫政策不完善（三）扶贫政策不完善, ,扶贫资金投入不足扶贫资金投入不足 民族地区，特别是三州经济发展落后,经济实力薄弱,长期 以来,扶贫主要依靠上级财政投入,但由于国家扶贫政策不完善, 扶贫资金投入不足,一定程度上影响了扶贫效果,延缓了扶贫进 程。一是国家扶贫重点县少。民族地区，特别是三州属于区域 性、整体性贫困，但仅有总数 37%的县列入国家扶贫重点县,甘 孜、阿坝两州的比例分别仅为 27.8%和 23.1%,由于这些非国家 重点扶持县得到的扶持资金小于国家重点扶持县，导致了这些 县经济社会发展缓慢。二是扶持项目补助标准差异偏大。对于 隔江相望、民族相同、自然条件相同的川藏两省区,国家定额补 助标准却有天壤之别,西藏地区对牧民定居工程采取赠送方式， 而四川则是每户补助 5 万元。以致有牧民感叹:为什么同是“一 个妈妈的女儿”待遇差距却如此之大? 在一定程度上影响了地 区安定团结。二是扶贫工程定额低、投入不足。民族地区扶贫 工程的建设成本远高于内地,一些建筑材料的价格甚至高出内地 2-3 倍,但国家扶贫工程的投资定额却采用内地标准,致使基础 设施建设进度减缓。例如国家规定新建一所乡级卫生院的投入 为 22 万元,实际上在甘孜州至少需要 50 万元；国家规定新筑一 公里泥碎公路补助 2-5 万元,实际上在甘孜州一些山区仅能修筑 100 米。再如，凉山州农牧民的“三房”改造，中央仅对每户 给予 3000 元补助，属于杯水车薪，许多农牧民只能望而却步。 ( (四四) ) 文教卫生发展落后，人口素质低文教卫生发展落后，人口素质低 人口素质低是民族地区反贫困面临的最大挑战。人口素质 低的重要原因之一是民族贫地区的文教卫生事业发展比较落后。 据统计，截至2008年底，在民族地区的1213个乡镇中，仍然还 有5个乡没有小学；931个乡镇没有中学，6个乡镇没有卫生院。 在部分乡镇、村，即使有学校，也由于缺乏教师而使教育质量 无法得到保障。据对喜德县光明镇（县城边）者果村调查，该 村有一所捐赠的村小，但由于位置偏远，交通不便，没有一个 正式教师，全部为代课教师，这些教师均为当地文化水平相对 稍高一点（基本上为初中生）的村民担任。据当地村民反映， 村小实际上就是让孩子们没有辍学罢了，基本学不到知识。要 真正学习到知识，就只有到中心校去读寄宿，虽然政府对每个 寄宿学生每月给予了50元的生活补助，但仍无法满足每个学生 每月的生活消费，部分家庭由于孩子多，家庭经济困难，无法 全部送去寄宿，而村小又只招收1-3年级学生，从而导致适龄孩 子辍学现象不断，进而影响人口素质的提高。据农村住户调查, 民族地区7-15岁适龄儿童的辍学率为6.2%（其中，小学辍学率 为5.9%） ，比全省高3.8个百分点；农村劳动力中文盲或半文盲 率仍然高达22.6%，比全省高10.9个百分点；且劳动力文化程度 主要集中在小学至初中段，比重分别为42.3%、29.1%；具有高 中以上文化程度的只占6%，比全省低4个百分点。由于农村劳动 力文化素质低、思想观念落后,农业科技普及和推广应用比较困 难。据调查，2008年民族地区参加了各种技能培训的劳动力只 占12.4%，比全省低12.3个百分点。 （五）（五）农村基础设施薄弱，成为经济发展的瓶颈农村基础设施薄弱，成为经济发展的瓶颈 由于民族地区大都距离中心城市甚远,是典型的老、少、边、 穷地区。由于地广人稀,区域内村与村距离有的远达几十公里, 基础设施建设难度大、成本高、周期长、欠账多,导致这些县的 交通、电力、通讯、水利等基础设施建设仍十分落后。据统计， 截至 2008 年底，在民族地区的 8323 个村中尚有个 2021 个村不 通公路,1426 个村不通电,2475 个村不通电话。不通公路、不通 电、不通电话的村各占了总数的 24.3%，17.1 %,29.7%。薄弱 的农村基础设施，已经成为这些县农村经济发展的瓶颈。 （六）乡镇企业发展缓慢，城镇化水平低（六）乡镇企业发展缓慢，城镇化水平低 乡镇企业是农村工业化的基础，农村劳动力转移的载体和 经济社会发展的着力点。但在四川民族地区，由于起步较晚， 基础较差，导致乡镇企业数量少、产值低。据统计，2008年三 州的乡镇企业共计0.7万个，乡镇企业从业人员19.2万人，分别 仅占全省的2.3%和4.4%，其实现的增加值也仅占全省的3.6%； 由于乡镇企业发展缓慢，致使三州二、三产业从业人员所占比 重明显低于全省，分别低13.7和13.1个百分点，由此导致阿坝、 甘孜、凉山三个州的城镇化率分别落后于全省8.3个、18.5个、 11.0个百分点。可见，乡镇企业发展缓慢、城镇化率低是民族 地区脱贫缓慢的重要原因。 表三 2008年三州及全省主要指标情况表 计量单位全省其中：三州 三州占全省 （%） 乡镇企业个数万个27.970.65 2.3 年末从业人数万人436.9519.23 4.4 增加值亿元2516.0190.32 3.6 营业收入亿元8075.5189.37 2.3 实交税金亿元219.4810.21 4.7 出口产品交货值亿元118.370.26 0.2 乡镇从业人员万人4412.5356.51 8.1 第一产业万人2226.76275.34 12.4 第二产业万人929.4526.41 2.8 第三产业万人1256.2954.76 4.4 五五、反贫困对策措施、反贫困对策措施 ( (一一) ) 加快扶贫与生态建设相结合的移民工程实施进度加快扶贫与生态建设相结合的移民工程实施进度 民族地区贫困农牧民中有相当部分生活在生态环境极其脆 弱、已经不适宜人类居住的环境中,这不仅造成生态环境破坏, 也使反贫困工作难以推进。将这部分贫困农牧民搬迁到自然条 件较好、适合生产生活的地方,既是保护生态环境的重大举措, 也是这部分农牧民脱贫的有效途径。建议打破条块分割的体制 障碍,将生态保护资金与扶贫开发资金相配套,使生态移民与扶 贫移民有机结合,大力推进扶贫与生态相结合的移民工程,大力 推行异地扶贫和集中扶贫,从而在推进民族地区生态环境建设 的同时,有力地推进民族地区的反贫困进程。 ( (二二) )进一步加快民族地区的基础设施建设进一步加快民族地区的基础设施建设 自然环境恶劣而基础设施薄弱,是制约民族地区反贫困工 作的重要环节。基础设施薄弱,使得民族地区长期处于与外界 相对封闭的状况,贫困农牧民缺乏抵御恶劣自然环境的基本条 件。尽管由于自然环境恶劣,使得民族地区基础设施建设难度 较大,但贫困农牧民对基础设施的需求也更迫切。建议进一步 加大民族地区的基础设施建设投入,全面加快民族地区的基础 设施建设,重点解决贫困农牧民行路难、饮水难等问题,促进民 族地区优势资源的开发利用和经济社会的发展,进而提高民族 地区的自我发展能力。 ( (三三) ) 整体享受国家扶贫开发工作重点县政策整体享受国家扶贫开发工作重点县政策 民族地区大多数县贫困程度基本相当,贫困特征基本相同, 由于国家扶贫工作重点县指标所限,仅有小部分纳入了扶贫重点 县。这既影响国家对民族地区扶贫投入的总体规模,使得民族地 区扶贫难以全面推进,还造成民族地区各县扶贫政策上的巨大差 异。建议将民族地区作为独立扶贫单元,整体享受国家扶贫开发 工作重点县政策,以有利于加强国家对民族地区扶贫的投入力度,有 利于民族地区合理配置扶贫资源,全面推进反贫困进程。 ( (四四) )加快文化教育和医疗卫生事业发展加快文化教育和医疗卫生事业发展 努力提高贫困人口素质,体现了以人为本的科学发展观,是 民族地区反贫困的根本举措。贫困和愚昧是一对孪生兄弟,要治 贫必须先治愚;健康是生存质量的主要标志,也是脱贫的基本前 提。建议进一步加强民族地区尤其是面向广大贫困农牧民的文 化教育和医疗卫生投入,重点加强农村文化教育和医疗卫生设施 建设,着重解决贫困农牧民上学难、就医难的问题;参照西藏相 邻县的标准,实行就医和就学的免费和补贴制度,解决贫困农牧 民上不起学、看不起病的问题。通过文化教育和医疗卫生事业 的发展,使民族地区贫困农牧民享受应有的公共产品和服务,促 进贫困人口文化素质和身体素质的提高,从而为反贫困工作奠定 坚实基础,推动反贫困工作可持续发展。 （五）（五）以加快经济发展为着力点，加大招商引资力度以加快经济发展为着力点，加大招商引资力度 少数民族地区土地资源辽阔，天然草场、宜林地、药材、 各种矿产资源等都蕴藏着很大的开发潜力。但是，由于受资金、 技术、人才、交通等因素的制约，其潜在优势难以得到有效发 挥，这就必须要在坚持自力更生、艰苦创业的前提下，把着重 点放在“借鸡下蛋”的方略上来，要通过招商引资，把潜在优 势变为现实优势、资源优势变为经济优势，全力打造民族经济 的新亮点。 ( (六六) )大力发展教育事