周玉萍_公益组织发展与社会管理创新__文档

公益组织政策的调整与社会管理创新公益组织政策的调整与社会管理创新 周玉萍 1 （太原科技大学 山西 太原 030024） 摘摘 要：要：通过对公益组织的主要政策的研究发现，不适应当前社会发展的情 况依旧十分突出，一些地方登记政策的微调并并未能起到明显的促进作用。所 以进一步的调整政策，达到放宽进口，政府购买服务，简化管理程序，实现社 会管理创新，才能推动公益组织的发展。 关键词：社会管理；发展；服务；公益组织关键词：社会管理；发展；服务；公益组织 在“政府社会”这样的二元社会结构下，政府直接面对社会，遇到了许 多社会问题，所以，政府倡导社会管理创新，尝试通过社会组织的发展，来形 成“政府社会组织社会”这样的三元协调机制。在这个环节中，社会组织 的大量存在成为非常关键的一环，而公益组织是社会组织的主要部分。许多地 方公益组织登记管理政策已经启动调整，但是这些调整还远远达不到促进公益 组织发展的程度。在国家推动社会管理创新的背景之下，只有加大对公益组织 相关政策的调整，才能使大量的公益组织成立并发展起来，形成竞争的态势， 为政府的转型创造条件。 一、一、公益组织政策调整状况公益组织政策调整状况 公益组织的主要政策有：（1） 社会团体登记管理条例 ，共分 7 章 40 条， 1998 年 9 月 25 日国务院第 8 次常务会议通过，1998 年 10 月 25 日朱镕基总理 以第 250 号国务院令发布施行。 （2） 民办非企业单位登记管理暂行条例 ，共 分 6 章 32 条，1998 年 9 月 25 日国务院第 8 次常务会议通过，1998 年 10 月 25 日朱镕基总理以 251 号国务院令发布施行。 （3） 基金会管理条例 ，共分 7 章 48 条，2004 年 2 月 11 日国务院第 39 次常务会议通过，2004 年 3 月 8 日温家 宝总理以第 400 号国务院令发布施行。另外，还有 2001 年 7 月 30 日国务院发 布社会团体分支机构、代表机构登记办法 ，2005 年国务院颁布的民办非 1 周玉萍（1964） ，女，山西太原人，太原科技大学人文社科系教授，.030024. 2 企业单位年度检查办法等。 这些条例法规构成了对公益组织管理的主要政策。现在在登记管理上，北京、 深圳等地已经放开了业务主管单位的限制。2011 年初，北京已经率先规定工商 经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类四大类公益组织可向民政部门 直接申请登记。广东省也明确规定，从 2012 年 7 月 1 日起，除特别规定、特殊 领域外，将公益组织的业务主管单位改为业务指导单位，无须业务主管单位前 置审批后再向登记管理机关申请登记。这就闯开了一个突破口，意味着公益组 织的成立相对比较容易了。但北京、深圳之外的多数地方业务主管单位的限制 尚且没有放开，这在一定程度上阻碍了公益组织的开办。除此以外，公益组织 的开办还需要很多门槛，比如会员数量的限制、资金的限制、登记注册方式繁 杂的约束等。所有这些都在一定程度上限制着公益组织的发展。已经到了政策 不调整，公益组织无法发展的境地。 二、公益组织登记政策与社会管理创新二、公益组织登记政策与社会管理创新 对比国外的公益组织成立过程，以美国为例，需要以下几个步骤： 第一步，向所在州递交成立申请。申请中应包括三个备用名称，有效的身份 证明，董事会的组成（许多州要求至少要有三个董事，也有的州仅要求一个董 事组织者） ；组织的章程（最好要有符合免税的条文）等。 第二步，缴纳年费，并成立公司。需要说明的是成立一个公益组织（国外称 为非营利组织）和成立一个营利公司过程很相似，提交需要的材料后，只需要 一个下午的时间就可以取回相应的登记注册证明，不需要验资，也不需要业务 主管单位。 另外，美国有些州还有更加优惠的政策，比如特拉华州：第一，登记费用便 宜，小规模的 NGO 注册费为 89 美元，年费 75 美元；第二，允许董事会成员 只有 1 个人，可以注册个人 NGO。因此许多公益组织都选择在特拉华州注册。 两相对比，我们可以发现国外公益组织的创办不仅手续简单，费用低廉，而 且几乎没有什么障碍：既不需要 50 个会员单位，也不需要一笔注册资金，更不 需要业务主管单位审批。任何人只要愿意从事社会福利事业，就可以办公司， 一个人可以，多个人也可以。而在中国，不仅注册费用高，手续复杂，而且业 务主管单位的规定“就像一堵“高墙” ，导致“事实上已经成立的公益组织，要 3 么到工商部门注册为经济组织，要么以黑组织的状态勉强维持。 ”1。所 以，政策方面的调整已经成为促进公益组织发展过程中极为重要的一个问题。 只有对公益组织的创立尽可能多地提供服务，包括放开限制，简化登记手续， 才能促使人们快速地成立公益组织，凝聚力量，为社会服务。 参照国外登记注册方式，建议中国在公益组织登记注册时，进行政策调整： 第一，实行缴纳小额注册费用的方式，取消高额的注册资金限制，放宽进口， 让致力于公益的人员能够顺利开办公司，凝聚人力。 第二，实行快捷通道的方法，一个工作日提交申请，三个工作日内通过审核， 核准名称，公章，用房证明，董事会人员名单，提交备案表格，颁发准予证书。 第三，实行低额年费制度，每年缴纳 5、6 百元的年费即可，不能比美国的 年费还高。同时严卡违规者，注册登记后即由税务部门核准是否具有免税资格， 如果收入超过一定的额度则必须纳税。公益组织的公益金收入可以提取 10%的 管理费，但公司高管的收入必须在当地平均工资的水平之内。 这样，放宽进口，扶持鼓励，同时严格控制免税资格的获得，才能促使公益 组织健康发展。 三、公益组织服务政策与社会管理创新三、公益组织服务政策与社会管理创新 近年来，由于国家的强调和重视，公益组织迅速发展。2009 年末，公益组 织的总数为 431069 个，其中社会团体 238747，基金会 1843，民办非企业 190479。在数量上有所增加，活动上影响力在增大。比如，母亲水窖项目，关 爱西部孩子爱心公益活动，雅诗兰黛粉红丝带乳腺癌防治运动，永业慈孝基金， 美克美家“新通道”设计与社会创新夏令营影响都很大。 值得注意的是这几年的公益组织发展过程中，许多公益组织都有政府背景。 比如，有一些公益组织的领导职务由政府部门的退休领导担任，例如，在我国 行业协会较多的上海市，由政府任命的协会领导就占全市协会领导数的 60%2。 有一些公益组织，如各地的社工服务社，热线、志愿者协会等，看似学校或者 个人兴办的，其实是有政府项目支持的。这些公益组织虽然没有实现完全独立 自治，但他们活跃在各个领域，可以说是在政府创新社会管理的号召下，培育 出来的公益组织。 4 政府进行管理创新培育社会组织是一种方式，但不是一种可持续的长期方式。 以后对于公益组织的发展尚且需要公益服务资金的支持。而像上海那样政府出 台购买服务政策，纳入政府预算之中，则是推动公益组织长期发展的最根本的 政策支持。公益组织竞买政府出资的社会服务项目，依靠优质的服务生存，也 是主要的生存方式，但现在政府招标的社会服务项目不多，公益组织的服务仍 旧是基于自身宗旨在各自服务领域开展的。如中国青少年发展基金会开展对失 学儿童的救济；中华慈善总会开展对孤寡残疾等弱势群体的救助；中国扶贫基 金会开展对贫困地区群众的帮助等。所有这些项目均来自于募集的资金，而不 是政府出资。政府出资购买服务项目始于 2000 年上海市卢湾区民政局率先向 “金色港湾老年公寓”购买价值 30 万元的养老服务3。此后，各地市纷纷开 始探索，出台了购买服务项目，比如北京的社区老人服务卡，深圳的 NGO 孵 化等，目前购买的项目已经涉及慈善救助、农民工子女教育等领域。 2010年，北京市财政拨款上亿元，购买扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、促 进就业等十大领域的300多个公益服务项目。2007年开始，上海每年从福彩公益 金提取7000万元资助公益组织发展，仅浦东新区近三年来投入的扶持资金高达1.2 亿元。深圳建立公益福彩金购买服务“种子基金”3500万元，目前已资助75个 公益项目。深圳市2010年机构改革中从17个委办局削减出政府工作事项87项， 其中69项委托转移给公益组织承接，并规定，今后凡是可由公益组织承接的社 会服务项目，就不再设立事业单位。为扩大公益组织参与管理服务的渠道，深 圳去年从公益组织专职工作人员中新增党代表4位、人大代表中的人大代表、政 协委员已达221人，占人大代表和政协委员总数的24。4 政府向公益组织购买服务，促进服务社会化可以说已经启动，但仅仅限于大 城市，中小城市都没有发展。针对这个问题，2012 年 3 月 9 日，民政部民间组 织管理局即公布了中央财政支持公益组织参与社会服务项目实施方案 ，明确： 拟资助 150 个左右西部地区公益组织改善服务条件，拟资助 50 个左右规模较 大、职能重要的全国性公益组织和具有较强区域辐射功能的公益组织承接政府 委托的社会服务；拟资助 50 个左右符合条件的公益组织针对特殊群体开展困 难救助、心理辅导、综合性社会支持网络构建等社会服务，拟资助 50 个左右 符合条件的公益组织针对特殊群体开展困难救助、心理辅导、综合性社会支持 5 网络构建等社会服务，拟培训 10000 名左右的公益组织负责人、业务工作人员。 5这样可以以示范的作用把政府购买社会服务推向全国各地。 建议各地市同样能够出台相应的购买服务政策，通过购买服务让公益组织发 展，成为社会服务的主要力量，尤其是面向社区的大量公益服务项目，建立长 期连续的政府购买服务制度，才能使已经成长起来的公益组织，能够发挥作用， 进一步成长起来。 四、公益组织管理政策与社会管理创新四、公益组织管理政策与社会管理创新 公益组织成立后，由三个管理部门来管理，一个是当地民政部的社团管理局， 负责公益组织的年检，信息汇总和检查；一个是税务局，负责公益组织的纳税； 一个是业务主管单位，负责业务指导。三个部门各有各的事情。以某心理咨询 室为例，既有社团管理局的登记任务，又有逐月缴纳的税费 8-9 项，还有业务 主管单位派下来的公益活动，所有管理部门的重点都在“管”上，而不在服务 上。 从国外的管理来看，美国非营利组织的管理部门是财政部国税局（IRS）和 联邦选举委员会。国税局的管理分两个方面，一个是负责非营利组织的税收或 免税。凡年收入超过 25000 美元的组织都要做税表，国税局会公开这些税表， 一般人也可以在国税局网站上查到；年收入超过 5000 元而不足 25000 元的组织 则需要提交免税申请，国税局印出免税机构名单，予以公示；年收入少于 5000 元以下的教会、寺庙和慈善组织不需要填写免税申请。一个是调查非营利组织 高管的“过高薪酬” 。调查过程中，会与其它类似组织领导者的薪水比较，排除 有人利用 NGO 作弊或利用慈善机构的名义逃税。联邦选举委员会负责管理非 营利组织的政治活动，如果慈善机构直接向恐怖组织提供资金帮助，则为非法。 由美国对非营利组织的管理可见是否符合免税资格是管理的重点，符合就需 要纳税，不符合则给予免税待遇，促进其成长，同时严格控制利用非营利组织 营利行为。如果一个非营利组织从事商业活动，而这个活动与其宗旨无直接联 系，那么商业活动中的获利就要纳税。假如一个非营利组织获得超过 25000 元 的营利收入，那么它就失去了免税资格。国外的公益组织在这种既严格又周到 的管理之下，只有更好地吸纳捐款，以自己组织的宗旨为旗帜，开展慈善活动 6 才能生存下去。 中国的社团管理机构很多，表面上看，公益组织管理体制很严密，实际上存 在着空挡。首先，管理者的高薪不在任何部门管理范围之内，这样就有一些公 益组织打着非营利的旗号，做着营利的事情。 “郭美美事件”中的“商业系统红 十字会”就是这样一个机构，还有一些行业协会，以征收会费发财，公益组织 乱象迭出。其次，小微型公益组织没有免税的优惠，难以得到扶持而衰亡。第 三，缺；乏服务性管理。管理部门仅仅在收费或者派活，很少给予帮助。这是 十分不利于公益组织发展的。解决这些问题的办法，就是学习国外管理经验， 税务部门既管纳税也管免税；社团管理局能够配合税务部门工作，防止不良社 会现象的出现；逐步取消业务主管单位的限制，这样才能够保障公益组织正常 活动，并得到社会力量的扶持。 五、公益组织评估政策与社会管理创新五、公益组织评估政策与社会管理创新 国际上很多国家建立了官方或民间的中介性或学术性评估机构，对公益组织 进行评估，并形成了对公益组织公示的机制，为政府监督管理提供重要信息。 评估的组织者可以是被评估的公益组织自身或是相关公益组织联盟，也可以 是政府管理部门，还可以是与被评估组织无关的独立的公益组织或者是营利的 公司。评估的组织者不一定是评估的具体实施者，例如政府委托给第三方进行 评估，公益组织自身也可以委托第三方进行评估。在评估实施过程中，一般都 会组成评估小组，小组人员包括了公益组织管理者、政府官员、财务或法律专 业人士等多方代表。评估程序一般包括公益组织材料申报和自我评估、评估小 组现场评估、评估小组综合评估结果、反馈结果和讨论、对外公布结果等。评 估内容根据评估目的不同，关注点会有所侧重，但通常会对财务信息比较关注。 评估结果或者应用于政府购买服务时对公益组织的工作绩效的了解，或者应用 于捐赠者选择公益组织时的信息参考。其结果是评估良好的组织能够得到奖励 （物质上或精神上的），评估差的组织得到惩罚。通过评估引导公益组织发展， 或者是给稍差一些的公益组织提供学习的参考，从整体上促进公益组织的发展 是其目的。 值得注意的是现在出现了公益组织的自我评估，也就是公益组织的自我监督。 例如，慈善导航员网 （）就是专门对公益组织进行 7 评估的网站，被很多人使用。如果想捐赠给慈善组织，但不知道慈善组织经营 得怎么样，效果怎么样，就可以用慈善导航员来查。网站会给每个慈善组织做 一个评估。每个慈善机构，都想受到这个网站4星级的评估，这表示慈善机构的 成本很低，做项目的效率很高，管理很周全，而且领导者的薪水报酬也不高。