国家免收保障性安居工程易地建设费的规定

认清人防工作职责权限认清人防工作职责权限, ,执行国家免收保障性安居工程易地建设费的规执行国家免收保障性安居工程易地建设费的规 定定, ,是人防部门的历史机遇是人防部门的历史机遇 作者：山西省长治市人防办 卢旭光 时间：2013/12/25 9:29:00 大规模推进保障性安居工程建设，是党中央、国务院为加快转变经济发展方式、保障和 改善民生采取的重大举措。为全面推进保障性安居工程建设，进一步加强和规范保障性 住房建设管理，加快解决中低收入家庭住房困难，实现住有所居的目标，共促美丽“中 国梦”的实现，近年来，国家先后制定发布了一系列关于解决城市中低收入家庭住房困 难问题的相关政策。政策中为降低保障性安居工程的建设成本，规定了免收人防易地建 设费等行政事业性规费。而人防相关法规规定的“不能建、才可交”的前提，给保障房 建设开展人防审批工作带来了困惑。下面笔者从 1、国家保障房优惠利民政策分析；2、 人防部门只是政府授权的行政业务部门，最终有权决定保障房人防有关事宜的是政府， 保障房人防工程的建设主体也是政府；3、在易地建设费减免审批中国务院规范性文件与 地方性法规的效力；4、把握历史机遇，在保障性住房项目中掌握人防主动权；5、为人 防工作可持续发展、打造特色人防、品牌人防做基础等五方面展开浅析。 一、保障房应享受的部分优惠政策法规及意义一、保障房应享受的部分优惠政策法规及意义 国家在保障性住房建设方面，以满足基本居住功能需要为根本，为有效控制建设成 本，在国发200724 号国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见第十 六条;国办发201145 号国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见 第三条；财综200753 号财政部关于贯彻落实国务院关于解决城市低收入家庭住房 困难若干意见的通知第四条；国发201325号国务院关于加快棚户区改造工作的意见 第三条等等规定中，非常明确地要求各相关部门免收城市基础设施配套费、防空地下室 易地建设费等等行政事业性规费，落实相关税费减免支持政策，以这种最直观、最有效 地方式降低保障房项目的建设成本。以改革开放以来取得的国家红利来真正的让利于民， 反哺于民。这样的举措能够切实降低保障房的价格，让低收入家庭买的起，住得起，保 障房是得民心的德政工程。与国家减免规定配套的财政部（财综200753 号）文第四 条把防空地下室易地建设费列为免收的各项行政事业费中的第一项，可见人防易地建设 费的每平米费额之高在财政部门心中的印象之深。亦可见在保障房项目优惠政策中，国 家对免收防空地下室易地建设费的决心。宪法第 89 条规定，国务院领导和管理国防 建设事业。因此，国务院有权规定免收人防易地建设费。中发【2001】9 号文规定人民 防空是利国、利民的社会公益事业。根据中华人民共和国公益事业捐赠法所规定， 公益事业是指非营利救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的活动，以及促进社会发 展进步的其他社会公共和福利事业。公益事业的主要特点是大部分公益资金依靠政府财 政解决，其次是自愿的社会捐助和企业捐赠。它带有很大成分的社会服务和社会福利性 质。保障性住房建设事关广大困难群众及中低收入家庭的切身利益，是政府千方百计降 成本建设的公益性民生工程。它不应等同于一般商品房开发项目必须要由建设单位（房 地产企业）履行修建防空地下室的法律义务。在商品房开发建设项目审批上人防部门是 管理者，而在保障房项目建设中人防部门提供的是服务，要与中低收入家庭和困难群众 共促美丽“中国梦”的实现，替政府为困难群众提供战时（灾时）的人防保障。保障性 住房的防空地下室应是政府为战时留城的低保户、中低收入困难人群提供的公益性、救 济性的一种社会福利，它的建设投资主体是政府。因此，执行免收费规定后的保障房项 目人防工程应由地方政府财政投入来完成。 二、二、人防工作职责权限人防工作职责权限及目前人防部门对保障房审批的现状：及目前人防部门对保障房审批的现状：上至政府部门下至上至政府部门下至 社会群众，或多或少出现对人防部门有不同看法。社会群众，或多或少出现对人防部门有不同看法。 由于国家下达给各地方的保障房建设目标任务、建设时限等原因，大多保障房建设 项目都已开建或主体基本完工，现正在积极完善配套和补办各项手续。因国家有免收各 项行政事业性收费的规定，所以其立项审批的投资预算里也就不安排人防易地建设费的 投资，有限的建设资金能够满足主体建设，满足日常居住基本条件已非易事，再增加投 资建设人防工程极不现实。但是，在建设单位向人防部门申请办理人防手续并要求按国 家规定免收易地建设费时，有一种观点以为可以不收费，但要求必须同步建防空地下室， 否则不予项目审批，陷入了扯皮的怪圈，项目审批在人防这里卡了壳。拿不到人防审批 手续，就不能取得规划、城建等等一系列手续，从而影响了其他审批部门办证工作的开 展，造成办事难、办证难的社会舆论压力。而人防这种看似合法合规的要求明显地增加 困难群众的购房经济负担，显然与国家解决中低收入群众住房困难，并规定免收易地建 设费的政策精神不符。这样的话，困难群众住房难问题的矛盾焦点和社会上办证难办事 难的焦点就引到人防部门自身上来。一个本来就缺乏良好社会工作环境的弱势执法部门 不经意地反而成了困难群众住房建设审批过程中的拦路虎，甚至恶性循环的影响了其他 审批部门（直接免收各项行政事业收费）的办证效率。人防部门自己搬着法规书本一本 正经地说是地方法规的规定，现实中别人却认为是部门利益的原因。上至政府、联审联 批部门，下至社会群众或多或少出现了对人防部门的不同看法。这样有可能对人防部门 以后日常工作和执法、业务上的联审联批造成不利影响。国家免收保障性住房项目人防 易地建设费的规定，人防部门应该坚决执行。应该明确的认识到人防部门只是政府授权 负责人防建设管理的一个行政业务部门，是替政府管理建设人防工程或收取易地建设费， 最终的决定权在政府，不是在人防部门。在保障房建设项目审批中，“怎么收、怎么建” 的问题应该放眼大局，执行国家政策规定，跳出有部门性地、局限性地、僵化地人防管 理思维圈子，不能钻牛角尖、死板硬套地执行人防法规相关规定，要在党委政府的领导 下开展工作，不能关上门自己搞人防。人防职责权限受托于政府当然也须听命于政府， 敢于担当，在第一时间为保障房项目加快速度绿色通道办理当前人防手续，其配套的人 防工程建设向属地政府申请后遵照统一安排开展。按照人防法第二十一条的规定， 公用的人防工程由人防部门修建。公用人防工程、保障性安居项目的人防工程应类似民 政部门福利院、收容站那样，由政府财政出资，业务部门建设管理。在战时，保障房小 区内低保、低收入困难群众应得到公用人防工程的接受、容纳、保障。人防工程建设资 金不应公摊到他们的购房款中。人防部门应和民政、市政等其他保障服务部门开展工作 一样，通过政府下批财政资金以后，以财政资金为主(适当自筹资金、吸引社会资金等) 的方式，按照自身工作职责程序立项，在保障房项目区域内或周边位置逐步分批为保障 房小区修建公用人防工程。 三、在易地建设费减免审批中国务院规范性文件与地方性法规的效力三、在易地建设费减免审批中国务院规范性文件与地方性法规的效力 有一种说法认为各地方人大出台的人防条例等等是地方性法规，其法律层级高 于政府的政策文件。文件与条例规定不一致时，应执行地方人大出台的地方性法规条例。 但这里需要强调的是，各级地方人大通过的地方性人防法规都是以中发 9 号文、国发 4 号文等文件为依据制定出台的，没有以上国家规定作为基础，地方性法规将是空中楼阁。 而国务院发布的规范性文件在法理上即是行政法规，它的法律效力高于地方性法规。因 为由于国务院在全国的特殊位置，其规范性文件是依职权而产生的，通常国务院规范性 文件发布的内容是一种“国家性的政令”，也就是某些法规中所说的“国家规定”，同 时也是国务院各部门和各地方制定规章和其它规范性文件的直接依据。国务院发布的规 范性文件效力主要表现在：一、全国范围内普遍适用，有拘束力和强制力；二、与时俱 进，对社会发展中新生事务有指导力和政策指向力；三、是协调行政关系和解决行政争 议的源基础。即使是全国人大出台的中华人民共和国立法法出于相关考虑，也没有 对国务院规范性文件和人大出台的法律法规特殊效力地位作规定。退一步讲，如果按照 行政法律效力高于国务院文件效力的逻辑推论，国务院履行改变和撤消下属各部委和各 地方不适当的行政行为的权限就难以实现，国务院发布的行政措施及政令，也难作到畅 通和统一。这样就可能政令不畅，政出多门，各地方各部门各自为政，将引起社会管理 的混乱。我国的社会主义制度是优越高效的社会制度，不同于国外的联邦议会制，我国 每个省区的地方性法规、政策都需要和中央保持高度的一致。因此，国务院规范性文件 的法定效力是确定的，高于地方性法规、部门规章、地方性规章。“下级服从上级”以 及“地方服从中央”的基本原则是必须遵守的。 四、及时把握历史机遇，在保障性住房项目中掌握人防主动权四、及时把握历史机遇，在保障性住房项目中掌握人防主动权 由于保障性住房项目的土地一般由政府划拨的方式取得，其业主只拥有有限的产权， 保障房项目自身建了人防工程的话，人防工程是归业主还是建设单位？还是共有？根据 目前的人防法规现状，说不清楚。但可以肯定说清楚的是此人防工程的平时使用权离人 防办更遥远。人防部门平时对此工程在只有监管权，没有使用权，它平时产生的社会效 益、经济效益等均与人防部门没有多大关系。但该人防工程发生意外时，人防部门就必 须要承担安全、防汛、消防等等这样那样的管理责任（类似与环保、安监等部门在发生 矿难、化工企业泄露事故后受罚责）。与其这样，不如主动亮剑。人防部门在保障住房 审批方面应该坚持从我国国情出发，充分理解学习国家在保障房建设上“满足基本住房 需要，“满足基本居住功能”，坚持政府主导、政策扶持坚持加大公共财政的投 入”的相关精神，执行免收保障房易地建设费的规定，申请并使用财政资金（适当 自筹或吸引社会投资）修建保障房小区公用人防工程。在国家大力开展保障房建设免收 人防易地建设费的时间、利用保障房建设地址、为困难群众建公用人防工程赢得众誉， 此乃“天时、地利、人和”。基本做法是把握住目前保障房建设大规模全面展开，不用 人防自己批地、购地建人防工程的历史机遇，借力发力，代表政府为保障房项目分期分 批建设公用人防工程。最佳目标是在工作中大胆主动介入，争取在每个地理位置较好有 发展空间或者建设规模大的保障房项目中都修建公用人防工程，占有属于人防自己的一 席之地。 五、为人防工作可持续发展、打造特色人防、品牌人防做基础。五、为人防工作可持续发展、打造特色人防、品牌人防做基础。 借此类工程，战时可向留城的中低收入群众提供基本的人防掩蔽场所。平时，可以 利用该人防工程产权（使用权）归己的便利条件，开设（出租）品牌连锁的餐饮服务商 场超市、与宣传文化部门联合开设影视书籍文化进社区之家等等。既满足社区群众购物 日常生活需求，又能解决保障房小区的低收入无业人员的就近就业问题，为政府分忧