城市交通可持续发展的理念、价值观和规划方法

摘 要 可持续发展的理念为规划领域注入了新的内容，使社会、资源、环 境问题在更高的层次上得到重视和研究。城市交通系统的规划、管理和技术层 面上的价值观应予以调整。只有在社会、经济、环境可持续发展目标下，建立 与此相适应的理论、方法，进行新一轮的城市和区域的规划和建设，才能符合 人类的共同最终发展目标。 1987 年，世界环境与发展委员会提出的报告我们共同的未来引入了可 持续发展的概念。可持续发展观念极大地冲击了自工业革命的城市形成以来已 经形成的规划观念、价值观，促使人们反省传统发展观念的有限性，反省传统 发展目标与途径的正确性。可持续发展观点不仅为规划领域注入新的 内容，也 引发学科研究领域基础的重新构造，社会、资源与环境问题在一个更高的层次 上得到重视和研究，甚至原有的规划技术手段和分析方法也不再适用。 1 可持续发展的理念和中国城市交通规划发展 发达国家城市交通规划学科的基本理论、方法及技术，成熟于机动化水平 迅速提高、同时交通基础设施大规模建设的 20 世纪 50 至 60 年代。一些西方学 者不无贬义地称之为“经典”的方法 。这不仅在于对其技术理念和手段的批评， 还在于对其基本出发点与方法论的质疑：“经济效用最大化理论使规划和政策趋 于狭隘”。本质上，经典的交通研究方法以工业社会的经济理念为基础，把 交通对经济增长的作用置于无上的地位，没有充分考虑交通系统所应受到的环 境和资源约束，把提高机动性作为主要目标，形成供给导向型的发展模式；没 有更深刻地认识资源与环境因素的长久性影响；把判断标准简单归结为货币化 的综合成本，没有更广泛地关注社会的均衡发展和交通资源的公平分配。由于 源于西方经济学的经济衡量标准在公共政策方面有其严重的缺陷，难以从可持 续发展的角度对交通发展作出评价，因此，作为传统公 共政策的知识和技术基 础的城市交通系统的规划、建设和管理的基本理论方法，必须从下述几方面进 行相应的改善和变革。 (1)在宏观和基础理论层面，对交通的经济关系的重新认识。如：交通对于 社会、生态环境发展的关系、影响和问题；交通对于实行经济效率、社会公平 和维护生态平衡的影响；长期资源 和短期资源的利用与分配原则。其核心问题 是，以可持续发展为原则，重新建立城市交通发展的价值 观念、发展目标和评 价标准。 (2)在应用理论和技术层面的变革。包括能源消耗与环境影响评价和控制技 术；土地利用与交通模式的关系；可持续的交通发展模式，如公共交通、非机 动车交通等低费用、低资源消耗交通方式的发展，信息技术对改变交通选择行 为和提高运输效率的影响，以及在上述基础上交通网络规划与预测技术等。 (3)在实施和管理层面，为政府提供实施城市交通可持续发展的保障体系， 以及调控和操作 手段。包括以政策、法规、机构、科研和教育为主的能力建设， 政府的管理与监控机制，公众参与和科学民主决策机制。 由于计划经济时代中国城市交通基础设施的长期、极度匮乏，过去 20 年交 通系统改造的主要倾向和模式是进行大规模的城市基础设施建设，试图通过建 设的手段补偿并满足日益增长的需求，这种趋向和思维方式也反映在规划中， 形成了以描述交通系统规模水平、衡量机动车出行便捷程度为核心的规划目标 体系，以及相应的以需求分析为核心的规划分析技术方法。 在交通供需严重失衡的情况下，建设是必须的并且能够迅速见效。大规模 的基础设施建设在某些阶段的确成功地遏制了出行交通拥挤的加剧。如上海 20 世纪 90 年代的状况。但经济的持续发展必然加快城市化、机动化速度，更何况 我国城市化水平本来就低于相应的经济发展水平。汽车进入家庭、城市扩张可 能带来的郊区化趋势，与城市化一起成为 21 世纪我国城市交通发展的大背景。 例如位于广东省珠江三角洲地区的中山市，是目前中国经济发展和机动化水平 提高最快的中小城市之一，也可能是中国私人小汽车增长最快的中小城市之一。 1995 年，其城区人口 30 万，2010 年规划人口 5080 万；1995 年全市汽车 3 万辆，而 1998 年已有 6 万辆。在经济和城市发展过程中，如何考虑私人小汽车 的增长趋势和交通政策的影响；如何考虑私人小汽车和公共交通系统的竞争关 系并建立一个有竞争力的公共交通系统；如何选择交通政策等，都将影响这个 城市的交通模式、城市建设。 许多人认为，确立合理的交通模式，建立和发展卓有成效的公共交通系统， 能够与私人小汽车抗衡，是避免“城市病”的主要途径。但各种交通政策的选择 和实施必须考虑城市的特性 和资源、代价和效果。决策的前提是对政策和措施 充分的了解和把握。因此，必须研究交通政策的效益、可行性和关键技术。有 必要在可持续发展的目标下，借鉴国外城市的成功经验和失败教训，重新检查 城市交通系统的规划和建设。 可持续发展理念的核心是“公平”和“均衡”：代际公平、代内公平，环境与 经济发展的均衡、生活和生态质量的均衡。规划必须能够承担发展的责任，能 够把人类为满足自身需要进行的活动控制在自然可以承受的范围内。由此，交 通系统规划在规划观念上不应将增长和发展作为唯一目标，在规划技术上不应 将满足需求作为唯一基点，应力争使各个区域、各类群体得到均等的发展机会 和均等的服务。 1995 年 11 月，建设部和世界银行、亚洲开发银行共同提出了中国城市交 通发展的纲领性文件北京宣言：中国城市交通发展战略 。纲领中的五项原则、 四项标准、八项行动比较全面地 体现了可持续发展的城市交通发展思想。其核 心是交通系统建设价值观和目标的反思和调整，成为中国城市交通可持续发展 在规划、管理和技术层面上实施的先导。 2 城市交通系统的可持续发展理论和价值观 城市交通系统可持续发展理论的核心，是基于城市交通系统和社会、经济、 生态宏观关系的研究，建立可持续发展的交通系统规划目标和评价体系。通过 研究土地利用、资源分配、生态环境保护和交通需求管理等对城市交通的影响， 考虑信息和政策的作用，建立以可持续发展理论为基础的交通系统分析方法。 可持续发展的基本特征是生态持续、经济持续和社会持续。生态持续是基 础，经济持续是条件，社会持续是目的，所追求的目标是实现自然经济社 专业专业知知识识分享版分享版 使命：加速中国职业化进程使命：加速中国职业化进程 会复合系统的持续、稳定、健康 发展。这种整体目标和发展战略的变化，必然 引起城市交通系统战略目标的调整，具体反映在规划目标确定过程中价值观的 调整和变化。 国外将可持续观念引入并比较成功的城市规划和城市交通规划范例有西雅 图和大温哥华地区。大温哥华地区优美都市发展战略规划(The Livable Region Strategic Plan) 由大温哥华地区政府董事会在 1995 年 10 月通过，1996 年 2 月由 BC 省颁布为大区发展战略。其目的是通过土地利用和交通规划，为 实现以下目标而努力： 人类的活动会改善而不是降低自然环境，人类建筑的质量会刻意去接近 自然环境的优美及居民文化宗教的多元化。每个居民的衣、食、住、行和安全 等基本需求都会得到合理的保证。发展战略规划中有大区范围的住房、人口和 就业发展目标，也有各市和区目前的发展能力(容量)。 保护绿色地带。通过圈定“绿色地带”，确定城市长期发展的边界。 “绿色 地带”占大温哥华地区总面积的 2/3。 建立设施完全的社区。社区应以大区内的中心小城市为中心发展，能增 进住房和就业地点的平衡，同时增进公众设施的合理布局以及提供更有效的交 通服务。 建立一个密集型的大都市。集中发展会使更多的人就近工作地点居住， 更好地利用公共交通系统和社区服务设施 增加交通选择。鼓励人们使用公交系统而限制对私人汽车的依赖，把交 通的重点依次放在步行、自行车、公交系统、货物交通和私人汽车。规划中的 公共交通、道路和公路的发展项目，都是以这个次序来制定的，目的是用交通 来支持土地利用政策。 由此可见，城市交通系统可持续发展理论需要解决的首要问题，是通过对 社会经济生态与交通系统的宏观关系研究，重新审视可持续辅助目标对城 市交通发展战略、系统规划和系统 管理的深刻影响，确定所需进行的系统战略 目标的调整： (1)与中国的产业发展战略、区域经济发展战略、外向型开放经济发展战略 相适应，研究城市交通系统发展目标的调整；为标准经济的持续发展，避免基 础产业瓶颈的产生，研究城市经济发展过程中交通系统所需发挥的作用，以产 业经济学的观点和方法为交通运输产业政策的制定提供依据。根据对整个经济 系统改善质量、提高效率的原则，确定交通系统的功能定位和发展目标 (2)分析城市交通系统与自然生态系统之间的关系，与资源和环境的承载能 力相协调，寻求符合适度消费原则、减少对自然系统索取的节约能源交通模式， 设施和系统的建设尽量降低对人居环境的影响 (3)分析城市交通系统与社会系统之间的关系，使城市交通系统的发展能促 进人类居住区的可持续发展，为城市居民提供平等的交通机会，提高城市抵御 自然灾害的能力 (4)探讨城市化、机动化过程中交通系统建设对城市形态和发展的引导作用， 分析土地资源的约束；探讨城市土地开发强度、形态和使用功能对交通需求的 影响；探讨有利于提高交通服务水平、又能减少交通需求的土地利用模式，如 合理规划的混合用地和紧凑型区域规划。 (5)从交通及其设施的总体资源消耗和使用全过程资源消耗着眼，研究社会 经济生态复合系统对交通的承载能力，研究各种交通模式的成本和发展趋 势，研究资源的配置手段和合理分配模式。 (6)建立城市交通的可持续发展目标体系，这种目标体系呈层次化、阶段化 和地区化的特征，反映社会经济生态系统的可持续发展要求 (7)建立城市交通的可持续发展评价体系，包括交通系统的服务指标体系、 交通系统的社会经济效益指标体系、交通系统的环境影响和资源消耗指标体系、 交通设施和交通模式的生态效益指标体系。 3 基于可持续发展理念的城市交通系统规划方法 城市建设的发展、经济的繁荣、交通量的增加，是城市发展的必然趋势。 而交通需求与供给的不断增加，必然会出现交通与环境鲜题。如何协调好城市 发展与环境保护的关系，实现城市的可持续发展，已成为当今世界各刁城市在 城市规划建设与管理，特别是道路建设和交通管理中的重要内容。北京市针对 交通与环境问题，为解决城市交通拥堵、同时遏制机动车排放污染，提出从改 善交通状况和大气环境质量的长远目标出发，调整交通规划思路与内容，制定 面向 21 世纪的可持续的交通与环境综合规划： 改变单一的道路交通容量规划思路，确定交通容量与环境容量相统一的 规划原则； 通过优化城市道路系统规划控制交通污染； 改善客运结构，大力发展公共交通； 做好机动车污染排放控制规划。 上海市将“十五”交通基础设施建设规划和环境控制规划相结合，在分析上 海各类大气污染和排放份额基础上，进行上海市机动车保有量预测、流量分 布和环境影响研究 。在此基础上，评估机动车增长对上海大气环境质量的影响， 提出机动车总量控制、机动车排放控制及相关政策和措施。 在规划方法和规划技术上，需研究解决以下问题： (1) 现行交通政策、交通模式分析交通模式、价格以及居民的选择意愿； 设施使用和服务提供的社会公平；关注弱势群体如低收者、老幼等。 交通政策方面，重点解决交通工具的拥有许可管理、交通工具的使用价格、 交通工具的使用管理，以及设施使用的综合效益的评估方法、车辆排放标准控 制。 专业专业知知识识分享版分享版 使命：加速中国职业化进程使命：加速中国职业化进程 在更广阔的范围内研究公共交通的作用，包括客运模式的合理比例、管理 体制、资金筹措、补贴和赢利，以及交通模式的变化和影响因素等。 (2) 交通供需状况与系统运行评价 重审交通系统的建设目标及城市交通系统的可持续发展目标、评价标准和 评价体系，研究评价模型和方法、交通设施与土地开发的互动效应 (3) 可行的政策选择和效果估计通过国外和国内交通政策比较，根据城市 特性并充分考虑资源的限制，选择可行的交通政策。 必须从不同的角度来评估政策实施的效果和代价。即从管理者政府，经 营者公共交通公司、道路投资公司、汽车厂等，用户居民、驾驶员，综合 考虑可持续发展目标前提下的效益。 (4) 可行的技术和实施效果 公共交通优先应包括投资和管理、设施使用(包括土地使用权)、通行优先 技术(交通管理和控制)。 在轨道交通的规划和建设决策过程中，应研究综合分析模式、造价和运行 特性，投资和融资渠道，与常规公共交通系统的衔接，周边土地的开发等。 交通需求控