城镇化是一个自然历史过程

国务院发展研究中心研究员张立群接受本报专访，详解中央城镇化工作会议精 神 城镇化是一个自然历史过程城镇化是一个自然历史过程 本报记者 高云才 人民日报 （ 2013 年 12 月 23 日 17 版） 城镇化是一个不能搞花架子的过程 推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实 记者：党的十八届三中全会决定和中央城镇化工作会议精神的公布，让大家对城 镇化充满了期待。未来的城镇化将拥有怎样的顶层设计？ 张立群：中央城镇化工作会议提出了推进城镇化六大任务，就是推进农业转移人口市 民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和 形态、提高城镇建设水平、加强对城镇化的管理。 这个顶层设计是对十八届三中全会决定的细化。这个顶层设计的“魂”，或者说指 导思想，就是中央对城镇化的深刻认识。中央城镇化工作会议指出，城镇化是一个自然历 史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初 级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发 展过程。确定城镇化目标必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核， 不要急于求成、拔苗助长。推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子 要稳，措施要实。 我认为，“城镇化是一个自然历史过程”，这是中央城镇化工作会议的突出亮点。也就 是说，尊重城镇化发展客观规律，城镇化就会健康，否则，就会出现“带病”的城镇化、行 之不远的城镇化、给人教训深刻的城镇化。城镇化，不能搞花架子。过去那种粗放的低水 平的方式，不能再重复；那种贪大求洋的造城浪费所形成的虚假繁荣，不能再重复。 城镇化是一个长期的艰苦细致的过程 科学规划必须一张蓝图管到底，不“翻烧饼”干到底 记者：您怎么看待城镇化的科学规划问题？ 张立群：应当承认，在一些地方，城镇化存在着运动式倾向，甚至把城镇化错误地理 解为消灭农村，这些都是科学规划出了问题。另外，一些地方领导换了，规划也随之改动； 一些地方虽然领导没换，但朝思暮想，朝令夕改，规划上不断“翻烧饼”，以致城镇化建设 不是出这样问题就是出那样问题。城镇化是一个长期的艰苦细致的过程，不可能一蹴而就。 在反复论证基础上确定的城镇化科学规划，就必须一张蓝图管到底，不“翻烧饼”干到底。 科学规划，要优化布局。根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把 城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。要坚持 生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害， 节约集约利用土地、水、能源等资源。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特 点的美丽城镇。 科学规划，要处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用， 又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社 会治理等方面的职能。 城镇化是一个需要大量投入的过程 钱从公共财政支出中来，钱从市场里来 记者：城镇化不是“画饼”就能画出来的，需要稳定、可持续的投入，需要建立城镇化 建设的投融资体制。对此您怎么看？ 张立群：中国城镇化的愿景令人振奋。著名经济学家厉以宁曾有这样的描述：假定我 国城镇化率从 2009 年起每年提高一个百分点，那么，到 2019 年，我们的城镇化率将达到 56%；到 2029 年，我们的城镇化率将达到 66%；到 2039 年，我们的城镇化率将达到 76%。如果那时中国人口总数为 15 亿16 亿人，城镇人口大约将达 11.4 亿12.2 亿人。 从这个描述中，可以看到城镇化进程中所形成的巨大投资需求。 最近，有机构预测未来 3 年我国城镇化投资需要 25 万亿元，我们不清楚这个数据是如 何匡算的，但有一点可以肯定，我国城镇化的投资需求将极为旺盛。 首先，城镇化投入来自公共财政。重大基础设施等公共产品建设，需要国家公共财政 支出，需要地方财政支出。城镇化进程中的财政投入，要形成稳定的制度安排。其次，城 镇化投入来源于城镇发展。可以通过地方债等金融创新手段推进城镇化投融资。还可以吸 引民间投资，多方并举。 我认为，城镇化是否健康，要看新城镇的“造血”功能。就是说，新城镇能否带来新的 经济增长，能否给新城镇居民创造稳定的就业机会，能否给公共财政带来收入，能否做到 让一切生产要素的活力竞相迸发，让一切创造财富的源泉充分涌流。 城镇化是一个解决好人的问题的过程 解决人口城镇化赶不上土地城镇化的问题，让发展成果更多更公平惠及全体人民 记者：中央城镇化工作会议强调要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口 城镇化水平。为什么人口的城镇化一直滞后于土地的城镇化？ 张立群：这个问题，恰恰是这些年城镇化进程中最突出的矛盾。无论从政策需求，还 是从执政理念看，推进新型城镇化，必须以人为本，更加注重人的城镇化，促进农民工尽 快融入城市成为市民。 但在一些地方，人的城镇化步伐缓慢，甚至出现农民搬进楼房就成了“市民”的现象。 没有就业、没有公共服务保障，这种“市民”充其量也就是“半市民”或“伪市民”。另外，还 有一个庞大的农民工群体，他们为城市的繁荣默默奉献，可城市给他们的回报是那么地不 对等。有时甚至不能及时兑现工资，更别说跟城里人一样享受公共服务了。前不久，媒体 报道的北京“井居人”新闻，虽然是农民工中的极个别现象，但还是令人唏嘘。 人口城镇化步伐赶不上土地城镇化，主要原因有二。其一，是待城镇化人口规模越来 越庞大。以农民工为例，农民工总人数目前已经达到 2.62 亿人，这么多农民工要城镇化， 就得考虑现有城镇对他们的吸纳能力。另外，我国城镇化水平每提高 1 个百分点，就要有 1000 万农村人口进入城镇，城镇的就业吸纳能力和基础设施承载能力压力巨大。 其二， 土地作为稀缺资源越来越成为城镇化的硬约束。在城镇化迅猛发展的脚步中，土地不够用， 同时，级差地租形成，所以社会资本开始向土地积聚，导致土地城镇化速度加快。 越是在这个时候，就越是要考虑加快人口的城镇化进程，让发展成果更多更公平惠及 全体人民。要努力把符合落户条件的农业转移人口转为城镇居民。特大城市、大城市应从 实际出发，创新方法，鼓励具有稳定收入并在城市居住一定年限的农业转移人口优先落户。 中小城市和小城镇要积极发展经济，扩大就业，增强吸纳能力，放宽户籍限制，降低农业 转移人口进城就业和定居的门槛。 把非户籍居民转成户籍居民，是需要成本的。农民工需要公共服务，要有财政投入来 承担，这是一个相当繁重又不易