城中村改造存在问题的分析和探讨

1 成人高等学历教育成人高等学历教育 毕毕 业业 论论 文文 城中村改造存在问题的分析和探讨城中村改造存在问题的分析和探讨 办学单位：办学单位： 班班 级：级： 学学 生：生： 指导教师：指导教师： 提交日期：提交日期： 2014 年年 8 月月 30 日日 华南理工大学继续教育学院 项目管理 2012 级本科业余 城中村改造存在问题的分析和探讨 1 摘摘 要要 我国的城市化发展非常迅速，可谓是“日新月异” 。城市化的快速发展给我们的经 济带来了巨大地贡献，同时经济发展也促进城市化。可是经济发展、城市化发展的同 时，也带来了一个巨大的问题，就是城中村问题。因此，我写本篇文章的目的是对城 中村改造进行介绍。文章开始，是详细地分析了关于城中村改造的政策和精神、发展 意义、审批流程和社会问题及现状。为了保护我们的文化遗产，在本文中也很清晰介 绍保护措施和解决问题的方法，到了最后，我把拆迁补偿问题产生原因、存在问题提 了出来，并为解决改造中存在问题给了多条建议。以下我就以广州黄埔文冲城中村改 造存在的问题进行剖析和研究。 关键词关键词：城中村改造，规划，补偿，政策 2 Abstract City development rapidly in China, it is “change rapidly“. The rapid development of the city has brought enormous contribution to our economy, but also promote the economic development of the city. But the development of city economic development, at the same time, it also brings a huge problem, is the problem of the villages in the city. Therefore, I write this article aims to introduce the reconstruction of the village. At the beginning, is a detailed analysis about the urban village reconstruction policies and spirit, the significance of the development, approval process and social problems and present situation. In order to protect our cultural heritage, method in this paper is also very clear protection measures and solving problems, in the end, I put the demolition compensation, the causes of problems raised, and in order to solve the problems existing in the transformation to a number of recommendations. I have Guangzhou WhampoaWenchong village reconstruction problem analysis and research. Key words: Reconstruction of the village, planning, compensation, policy 华南理工大学继续教育学院 项目管理 2012 级本科业余 城中村改造存在问题的分析和探讨 3 目目 录录 中文摘要中文摘要1 Abstract.2 1 绪论.5 1.1 绪论介绍5 1.2 城中村改造介绍5 1.3 城中村改造与新区开发5 2 2 广州市文冲城中村改造的政策和精神.7 2.1 定义.7 2.2 广州市文冲城中村改造的目的及意义.7 3 3 广州市文冲城中村改造的问题和现状.10 3.1 城中村改造的问题和现状介绍.10 3.2 缺乏总体规划，零星分散搞改造.10 3.3 黄金地段成宠儿，偏街背巷成弃儿.10 3.4 在城中村改造中不能合理地综合利用土地.10 3.5 盲目追求都市化景观，忽视城市的特色建设.10 3.6 重视城市再开发，忽视旧城原有设施的修复和保护.11 3.7 急功近利，大拆大建.11 3.8 城中村改造中对文化遗产的保护问题.11 4 城中村改造的拆迁补偿.13 4.1 城中村改造的拆迁补偿内容.13 4.2 违法建筑的处理问题.13 4.3 补偿标准的确定.13 4.4 补偿资金的使用管理.13 5 开发商和被拆迁户存在的问题.15 4 5.1 改造持续时间长.15 5.2 业主对开发商缺乏信心.15 5.3 被拆迁户自身原因.16 6 解决旧城改造中存在问题的建议.18 6.1 处理好新老建筑的关系18 6.2 旧城改造与文化保护相结合18 6.3 完善补偿规定，保障被拆迁户合法利益19 6.4 城中村改造可根据实际情况采用以下几种形式20 6.5 城中村的可持续发展21 结 论.23 参 考 文 献.24 致 谢.25 5 1 1、绪论绪论 1.1 绪论介绍绪论介绍 城市的发展战略是以推动经济社会进步，改善人居环境为目标，任何一座城市， 无论其历史演进时间的长与短都有其各自的历史遗存和文化底蕴，建筑作为“人 类文明的石头记”承载着城市的沧桑裱花，但随着经济的发展、社会的进步、市 民思想观念及生活模式的改变，原有建筑越来越无法满足使用者的要求，因此， 大规模的城市改造成为目前急需解决的问题，同时随着城市人口的膨胀，城市各 类产业的增加，扩大城市规模，开辟新城区同样成为目前的一个重要问题，为了 适应这种需要，旧城改造已成为城市建设中一个必须引起重视的新问题，成为了 人民普遍关注的问题，研究旧城改造对中国经济建设具有更重要的意义。 1.2 城中村改造城中村改造介绍介绍 城中村改造是指局部或整体地、有步骤地改造和更新城中村的物质生活环境,以便从 根本上改善原有居民劳动、生活服务和休息等条件.其既反映了城市的发展过程、城市空 间规划组织以及建筑和社会福利设施状况。城中村是大多一线城市在发展经济当中出现的 实际性问题，大量的外地人员进入大城市，使得城市的住宅，尤其是平房区，城乡结合点 的低价位住房区域，成为了外来务工人员的集聚地。这样密集的生活区一般生活质量不高， 存在安全隐患，也多体现为脏乱差的“村”面貌，针对大城市这样一个群体，国家为体谅 民生，下达了关于“城中村改造”的具体方案和措施，依据每个城市的性质文化和经济条 件的不同，采取各具特色的政策，去帮助村原住民和外来务工人员改善他们的居住等环境。 1.3 城中村改造与新区开发城中村改造与新区开发 中国在进行新区开发建设，首先要进行投资较大的基础设施建设，因此其建筑综合造 价要比城中村高得多。这就无形中造成新区建设进展缓慢，而城中村改造却热火朝天。城 中村改造是为了使城中村区恢复其城市发展中的固有动力，发挥其应有的作用，以达到改 善生活质量与环境、振兴城市经济，推动社会进步的目的，城中村改造主要包括城中村区 人口疏散、经济社会结构调整、设施更新、环境改善、建筑形体空间的再创造一级人文感 知空间塑造的内容，就城中村改造的内涵而言，有形态型与功能型之分，所谓形态型城中 村改造，是指城中村改造的重点在于对城区内建设形体（态）以及总体布局形态等外在性 因素的更新和改善；所谓功能型城中村改造，是指以更新和改善城市城中村区的固有功能 为重点，在城中村区培植新的城市功能生长，由于城中村区的形态改造不可避免要引起或 6 多或少的城市功能重组，进而就会间接地产生或大或小的功能型城区改造的后果。与之类 似，功能型旧城改造在导致城市功能变化的同时，也必然要以形态型改造为重要手段，因 而，城中村改造时形态型与功能型改造的综合过程。 新城区开发的目的就是要加强与完善城市功能，繁荣与发展城市经济，推动城市社会 进步。就各类新城区的内涵而言，可划分为单一功能和综合功能两种。单一功能型新区是 指新区内部承担的城市功能的类型单一化，如城市加工工业园、城市保税仓储区、城市居 住区等。综合功能型新区是指新区内部承担着城市发展的多种功能，而且这些功能在规模 与作用上大致相当，难以区分出主次关系，如城市高新技术产业开发区、城市经济技术产 业开发区等。事实上，现实中的任何新区都难免是多种城市功能的混合区，只不过有的新 区的某种城市功能特别突出，而有的新区则是多种城市功能起头并进。前者是单一功能型 新区，后者为综合功能型新区。 华南理工大学继续教育学院 项目管理 2012 级本科业余 城中村改造存在问题的分析和探讨 7 2 广州文冲城中村改造的政策和精神广州文冲城中村改造的政策和精神 2.1 定义定义 广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入的模式。 政府在改造中起着制定政策，出台优惠、扶持政策，积极引导的作用。改造的主体为村集 体和村民，政府提倡按照“谁出资、谁受益”的原则，村集体和村民个人出资为主，区财 政拿出一部分配套资金，由城中村自行改造开发，不允许房地产商介入。改造方式为重建、 改建与维护相结合。拆迁补偿方式由各城中村根据具体情况自定。土地权属由集体土地转 为国有土地。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会） ，村民变市民，村办企业改股份 公司，村民变股东等。 为了使改造更有效进行，广州市政府以及相关部门已经出台多种鼓励措施。包括以下 几种情况： 改造涉及划拨土地使用权、改变土地用途(包括经营性用途)等事项的，经报请市城中 村改造领导小组批准，可以采取协议方式补办出让等手续，按批准改造时的地价管理规定 相应用途标准补缴地价。灵活的供地方式有利于充分调动参与改造的积极性，提高改造工 作效率。 而对于在“城中村”改造项目还有特别优惠规定，对“城中村”改造项目采取土地公开出 让融资模式的，可以实行现状出让。就是说，可以将拆迁与重建打包在一起出让。 “城中村” 土地，登记为国有土地，拆除重建后的合法建筑物可取得完全产权。这项规定是为了完善 用地手续而拟订的。由于“城中村”范围已在城市的范围内，并且在周围土地征收当时已落 实了相关粮户政策，因此在改造中明确这一事项，有利于土地的有序管理。 保护性整治是本着保护性的目的，对历史文化街区和优秀历史文化建筑，严格按照 “修旧如旧、建新如故”的原则进行整治。完善公共服务设施建设指的是改造主要以政府力 量为主，将公共服务配套设施不完善的旧城镇和“城中村”，以改善居住环境为目的进行改 造。 2.2 广州市文冲城中村改造的目的及意义广州市文冲城中村改造的目的及意义 （一）目的 “城中村”由于历史和管理体制等原因，规划管理无序，布局结构混乱，基础设施缺 失，环境卫生、消防安全、治安计生等问题突出，道路泥泞、污水横流、垃圾成堆、脏乱 差的现象突出、电力通讯杂乱等现象严重，极大地降低了居民的生活质量，影响了城市的 8 整体面貌。 “城中村”改造是改善人居环境、提升城市品味、推进城市化进程的必由之路， 是建设文明、生态、和谐、宜居城市的重要保障，是以人为本、科学发展、构建和谐社会 的强力举措，是民心工程、德政工程、千秋工程。 （二）意义 1、有利于环境的改善：城中村高起点、高标准进行规划和建设，居住与商业办公兼 容，各种市政配套设施齐全，对于改善人居环境、提升城市品位，塑造城市形象、优化城 市空间布局、打造地方特色意义重大。 2、有利于住房条件的改善：旧房换成采光充足、通风良好、结构合理，水、电、暖、 有线电视、天然气等居住配套设施齐全的新房。建成档次较高、设施齐全、功能配套的现 代居住小区，促进城市社区“四化” ，即净化、亮化、绿化、美化“四同步” ，促进城市社 区生态环境、人居环境和社会环境进一步优化和提升。 3、有利于构建管理新体制：随着城中村改造的深入，有利于稳步推进村级管理体制 转换，推动城中村 “村改居” ，建成新型社区，建立相应的社区组织，实行社区统一管理； 规范运行。 4、有利于村民个人收入的提高：城中村改造后将成为功能齐全的综合区域，综合市 场的建设给村民提供大量的就业岗位，同时为村民从事第三产业提供良好的区位优势，村 民的个人收入将大大提高。切实解决“失地村民人往哪里去”面临的难题。进一步提高城 郊村民生活水平和质量有很大的促进作用 5、房产价值的改变：村民住宅转变为证件齐全的商品房。这些房产可进行租赁、自 主或岀售、提高村民的经济收入。 6、由于环境的改变：住房条件的改变、区域优势及房产价值的提升、居住人群层次 的提高，将会使村民的生活习惯、文化层次和经营方式得到改变，从而使村民的经济收入、 文明程度、生活质量得到提高。 7、改善城中村群众的生活环境，提高人们的物质、文化生活水平，使其真正融入到 城市生活中，作为城市居民同步享受城市发展的成果。全面推行村民养老保障、合作医疗 保险、最低生活保障和社会救济制度建设步伐，形成“教有所获、青有所为、老有所养、 病有所医、困有所济”的社会化保障体系。城中村改造，是彻底改善群众居住条件，提高 群众生活水平的迫切需要；也是提升城市功能，繁荣城市经济的迫切需要；同时也是集约 节约利用城市土地，为城市发展提供有效空间的迫切需要。已经上升为一项“民心工程” 、 “安民工程” 、 “ 恵民工程” ，从而造福子孙后代。 （三）改造后达到的效果 华南理工大学继续教育学院 项目管理 2012 级本科业余 城中村改造存在问题的分析和探讨 9 一是进一步改善群众居住环境，提高群众生活水平，增强群众文明意识，促使群众和 谐向上，保障群众同享城市改革发展和文明进步成果，积极建设文明和谐社区。二是进一 步解决城乡并存的二元结构，促进城市的全面和谐发展。三是集约、节约利用土地，盘活 土地使用效益，拓宽经济发展空间，提高村民经济收入，四是深化社会公共管理体制改革， 完善社会公共管理职能，优化社会公共管理方式，解决村民的居住、出行、医疗、教育、 社保等保障问题。五是有利于建设城市新社区。城中村改造与开发，由“分散”走向集中， 促进人居向社区集中、要素向产业集中。六是保证新的管理体制快速跟进，推动“村落变 成社区” ，使郊区农村融入城市发展之中， “农民真正变成市民” 。 七是促进各项政策和配 套服务到位，即在就业、就医、就学、社会保障和社会管理，及道路、燃气、电力、环卫 等基础设施与城市配套共享，学校、医院、文化等公共服务体系完善健全，实现城乡全面 对接。八是有利于培育现代新市民，提高社区新市民的公民道德、法律法规、城市管理、 健康生活等方面知识的普及性的教育。九是提升城中村新市民的思想道德水平，增强市民 意识、城市意识、环境意识和文明意识，倡导社会新风尚。围绕建设文明社区的目标，加 快城中村改造与开发，能够切实加强基层精神文明建设，民主法制建设和社会管理工作， 构筑起与城市社区相适应的科学、民主、健康、向上的社会新风尚。十是在新建小区中， 建立公共活动场所和健身娱乐设施，丰富群众文化生活，广泛开展文明创建活动，引导新 市民树立先进的思想观念和基本道德规范，提倡科学健康的生活方式，推动移风易俗，促 进乡风文明；城中村改造与开发，有利于加强法制宣传教育，建立健全基层维稳维安工作 平台、工作机制和群防群治工作体系，营造和谐稳定的社会环境，推动社会新风尚的形成。 公开出让招商融资进行改造。对成片重建、单宗建筑拆建改造项目由各区政府（管委 会）组织拆迁补偿完毕、确定开发建设条件后，通过土地公开出让进行改造。 10 3 广州市文冲城中村改造的问题和现状广州市文冲城中村改造的问题和现状 3.1 城中村改造的问题和现状介绍城中村改造的问题和现状介绍 旧城改造中的原因分析经济效益与社会效益、环境效益的冲突，城市规划法规体系不 健全，城市规划对城市建设没有起到应有的引导、促进、制约作用。忽略建设规划，没有 针对不同地块的不同条件和特点，因地制宜、突出各自特色以及受到地方政策、体制和拆 迁成本高、安置难度大等多种因素的制约，旧城改造进展缓慢，造成了这些问题的出现。 城市改造不是简单地推倒旧房子，盖起新房子，而是根据城市发展的需要，在城市老化地 区实施有计划地进行再开发、修复和保护，为人们创造一个高质量的生活。旧城改造应坚 持整体性、动态性、保护与改造协调的原则，集约利用城市土地, 使旧城从城市功能、布 局、产业结构上进行调整，使旧城机能得以完善,满足城市可持续发展的要求,真正做到社 会效益、环境效益和经济效益的统一，使社会诸要素融洽、整合与协调地发展。 3.2 缺乏总体规划，零星分散搞改造缺乏总体规划，零星分散搞改造 城市规划法规定：城市新区开发和旧城区改建必须坚持统一规划、合理布局、因 地制宜、综合开发、配套建设的原则。各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市的发展， 危害城市的安全，污染和破坏城市环境，影响城市各项功能的协调。但在实际过程中，一 些地方为了追求高额利润，出现零星插件、见缝插针，甚至挤占公共配套项目用地的现象。 造成房屋改造杂乱无章，基础设施无法顾及，改造死角到处遗留，改造了的旧城仍是旧城。 3.3 黄金地段成宠儿，偏街背巷成弃儿黄金地段成宠儿，偏街背巷成弃儿 在一些位于繁华地段，人口和建筑物密度较低的旧城区，由于开发展前景诱人，往往 得到优先改造。与此相反，地处偏街背巷，住房困难户和危房户最为集中的地段，则成了 无人问津的弃儿。这些地方的居民就是所谓的“城市弱势群体” ，是最需要通过旧城改造 来改善居住环境的对象。但在实际操作中，由于改造这些地方无利可图，造成政府无力去 改造，开发商无意去改造。 3.4 在旧城改造中不能合理地综合利用土地在旧城改造中不能合理地综合利用土地 由于在旧城改造中采取片区拆迁，全部重建的模式，开发商拆住宅后仍建住宅，拆商 业门面后仍建商业门面的方式屡见不鲜，这就造成对土地的无法综合规划、评估，造成土 地使用在时间和空间上的“低谷”现象。 3.5 盲目追求都市化景观，忽视城市的特色建设盲目追求都市化景观，忽视城市的特色建设 华南理工大学继续教育学院 项目管理 2012 级本科业余 城中村改造存在问题的分析和探讨 11 中国国土面积广大，不同的城市存在不同的地理位置，有不同的气候，不同的自然景 观。同时我国又是一个文化源远流长的国家，不同的城市也具有不同的人文、历史面貌。 综合这一切，中国的每个城市都具有自己独特的特点。但现在的旧城改造都一直的去追求 高楼林立，车水马龙的城市景观，造成“千城一面”的情况，毁灭了城市独特文化的流传。 甚至有人认为高楼大厦就是现代会城市的代表符号，却不知现代信息技术时代已经使摩天 大厦失去了高度优势，人们更多的开始追求风格迥异的城市风格。 3.6 重视城市再开发，忽视旧城原有设施的修复和保护重视城市再开发，忽视旧城原有设施的修复和保护 旧城改造是改善人类居住环境、利用土地利用集约化的重要途径，是激发城市生机与 活力的重要手段，是集开发、修复、保护于一体的综合性城市建设。但在这旧城改造项目 中普遍采取片区整体拆迁重新建设的操作模式。采取这种方式对于提高城市的基础设施水 平及改变地区的整体风格有很大的有事，但采取这种模式的同时也会造成人力、物力的极 大浪费和历史文化古迹遭到破坏等。有时这种方式也会造成旧城中可以修复、利用的城市 设施弃之不顾，转而投入大量的资金予以拆除重建。 3.7 急功近利，大拆大建急功近利，大拆大建 城市规划法规定：城市旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步 完善的原则，统一规划，分期实施，并逐步完善居住和交通条件，加强基础设施和公共设 施建设，提高城市的综合功能。但有些地方在实施集中改造的初期，急于求成，改造标准 订得过高，拆迁工作量大，一些可充分利用的古建筑和新建房子全部被推倒重来，出现了 大拆大建的现象，造成了极大的浪费。由于改造规模过大，拆迁过多，无力安置，便采取 打折扣的方式，重住宅轻配套，只顾地上，不顾地下，只强调局部利益，不注重整体利益。 3.8 改造中对文化遗产的保护问题改造中对文化遗产的保护问题 旧城改造为城市带来了巨大的经济和财政效益，一定程度上改善了人居环境、实现土 地利用集约化，改善了城市的基础设施条件和城市环境。但另一方面也对城市建设和规划 产生了一些消极的影响，而且有的问题还相当严重。 中国是著名的文明古国，有着数千年的悠久历史和灿烂文化，这些宝贵的文化遗产是 城市发展的历史印记，是一个城市最直观的历史，也是一个城市体现个性与延续活力的所 在。历史遗址、文化遗产是专家对历史的研究以及对中国历史文化教育的直观体验，从中 可以了解到古代文化遗产、建筑、街道和空间的发展及兴衰过程，了解当地的风俗民情。 文化遗产的保护和传承还能挖掘地区潜在的魅力，增加人民的社会凝聚力以及社会自豪感； 同时，历史文化遗产能带来一定的经济效益， 12 例如其促进了旅游业及系列产业的发展，促进了相关商业、服务业的发展，促进了城市现 代化建设的发展。 文化遗产的保护并不能像保护花瓶一样，不能走进“遗产保护”的极端误区，不能纠 结于那些不合时宜阻碍发展而又无记忆价值的“遗存物” ，而应先调研，明确哪些建筑该 保留或拆除。首先得对文化遗产项目进行环境调查与分析，这是最基本的一环，并直接影 响整个保护项目是保护还是拆除的最终结果。对文化遗产的保护问题要遵循真实性、整体 性原则，真正意义上的旧城遗产保护影视整体意义上的保护，文化遗产的价值不仅仅是其 符号性的外在表现，主要是其积聚的里似乎沉淀，这种历史沉淀通常由遗产周围的环境体 现出来，所以在进行旧城改造建设中，不仅要保护那些重要的建筑物，还要保护那些重要 建筑物所在的整体环境，保护其空间、环境，保护其城市肌理，甚至要保护其社会生活方 式等方面的无形文化遗产。 华南理工大学继续教育学院 项目管理 2012 级本科业余 城中村改造存在问题的分析和探讨 13 4 城中村改造的拆迁补偿城中村改造的拆迁补偿 4.1 城中村改造的拆迁补偿内容城中村改造的拆迁补偿内容 拆迁补偿问题是城中村改造的核心问题，也是城中村改造的难点之一。这一问题涉及 的内容甚多，包括补偿标准的确定、补偿资金的返还方式和使用管理、被拆迁居民的安置 等等。从以往的城中村改造实践来看，最令人头疼的问题有三： 4.2 违法建筑的处理问题违法建筑的处理问题 虽然城中村的违法建筑严重侵犯了城市的公共资源和公共利益，践踏了法律的尊严， 但是，城中村违法建筑的形成，既是村民逐利性使然，政府也难辞管理失职之咎。另一方 面，从拆迁的现实分析，违法建筑的拆除和补偿方式直接涉及村民的切身利益，直接影响 到城中村的改造进度和成本，故不可小视。 所以，要对城中村的建筑进行拆迁改造，一定要首先辨明城中村现有建筑的合法性， 建立一个公平合理的法律规定框架，合理合法地解决城中村中的违法建筑，保证公众利益 和个体利益分配的相对公正。那种不分青红皂白地笼统谈现状情况的拆赔比，不辩现状情 况的合法性如何的做法，既纵容违法者侵害公众利益，也损害合法者的正当权益，加大改 造的成本。 4.3 补偿标准的确定补偿标准的确定 城中村改造的拆迁补偿标准，在实际执行中主要存在两个问题，一是在同城的不同区 位拆迁补偿标准的差异是否科学；二是现行的拆迁补偿标准如何为村民所接受，也就是说， 一个是补偿标准本身的确定问题，一个是补偿标准的推行问题。 4.4 补偿资金的使用管理补偿资金的使用管理 补偿资金的使用涉及两方面的问题，一是村民的补偿资金如何使用和管理的问题，一 是村集体经济补偿资金的使用和管理问题。 应该说，村民的补偿资金如何使用完全属于个人的事情，城中村管理部门不宜多加干 涉。但是，城中村改造完成后，实现了“村民上楼” ，村民的主要收入来源出租屋收 14 入将大为缩减，考虑到村民今后的生存和发展，对村民拆迁补偿资金的使用进行合理的引 导和善意的管理，是很有必要性的。 从城中村的拆迁看，村集体经济补偿资金的使用和管理问题直接涉及村民的安置问题， 从长远看，直接关系着村民转换身份后的生存和发展问题，不仅仅是个经济问题，而且是 个政治问题。处理不好，往往引起群体上访事件的发生，造成社会的不稳定。当前，城中 村改造中大多数城市采用了股份制经济的形式成立股份有限责任公司或股份合作经济 实体，具体掌管村集体经济补偿资金，每年年末进行核算，在解决集体提留后拿出一部分 利润给村民分红。由于村民分红欲望的强烈性和持续性，往往造成股份制经济实体和村民 代表大会之间的矛盾难以协调，所以，如何建立一套村集体经济资产所有、占有、使用和 分配的运行体制和机制，是解决这一问题的关键。 华南理工大学继续教育学院 项目管理 2012 级本科业余 城中村改造存在问题的分析和探讨 15 5 开发商和被拆迁户存在的问题开发商和被拆迁户存在的问题 5.1 改造持续时间长改造持续时间长 旧城改造是一件非常复杂的系统工程，要解决旧城中的一些矛盾、困难和突出的问题， 不能就事论事，必须走可持续发展之路、在改造和发展中不断掉正，一个旧城改造项目， 从征收土地到建好新房交给被拆迁户，经历了一段很长的时间，很多时候开发商都无法给 予被拆迁户一个明确的回迁时间。时间上的无法确定，一个最主要原因在于土地征收方面， 并不是每个被拆迁户都能很好和开发商达成共识，开发商要不断给被拆迁户做工作、协商， 在一定程度上阻碍项目重建的开始。还有的就是政府的政策推动与否，直接影响了改造项 目是否能有效进行，种种原因导致了旧城改造持续的时间很长，一个条件不成熟的改造项 目，说不定十几年也改造不完，这些都给旧城改造项目带来了极大的困难。 5.2 业主对开发商缺乏信心业主对开发商缺乏信心 开发商是一个纯粹的私人组织，作为改造项目的参与者，目的就是要从中获取最大化 的经济利益。目前，开发商在旧城改造中一般要支付拆迁补偿安置费用、拆迁资产评估费 用、土地使用权的出让金、投资建设房产等的建筑费用和营销管理费用。 这些费用是开 发商付出的代价，但其获利空间仍然是巨大的。由于老城区一般都是当地的经济、政治、 文化的中心，这里的土地都是处在“黄金地带”上，市民都愿意在那里生活、经商，所以 开发后的房产或商铺价格很高，销售也很好，开发商的利润也就不言自明了。为了获取更 多的利润，一方面，开发商尽量降低旧城资产的补偿标准；另一方面，通过游说规划和城 建部门，以做“城市标志性建筑” 、 “政府重点工程”或其它多种理由把楼盘的容积率大大 提高，利润就会以几何基数增长。开发商所做的一切，都是为了诱人的利润，当开发商的 利润收到影响或者开发商的资金并非预期中的充足时，工程的进展会收到阻碍甚至搁置， 等到条件成熟再加快改建步伐。 政府是旧城改造与新区开发的决定者及相关政策的制定者，一个改建项目想要更好、 更快的推动，除了开发商给予被拆迁户合理的赔偿，政府对改建项目的推动也是必不可少 的，被拆迁户最希望的是可以尽快改建然后 16 回迁。对于开发商所说的一切，被拆迁户都有所保留，群众最希望的是政府能够出面、希 望政府能够加大力度推动项目的改进，政府就好比被拆迁户的定心丸。政府的方针政策， 不仅可以给予被拆迁户信心，也可以大大推动改建项目的进展。与此同时，被拆迁户因为 不了解改建的精神与政策，还担心开发商在征收群众的房产后交给另一个开发商来进行开 发，群众的补偿会受到影响，在改建项目启动前，被拆迁户都希望政府有文件下来，交由 哪个开发商负责旧城改造的项目，在改建项目中，要一个一个问题慢慢解决了，才能推动 改建项目的更好发展。 房地产开发商进行旧城改造，就目前拆迁安置大致有两种方式：一种是市场价补偿安 置，另一种是产权调换与作价赔偿结合，一般的被拆迁户都会选择产权调换与作价赔偿结 合。在改建项目中，开发商会在征收的土地建商品房和回迁房，为了获得更大的利润，他 们选择相对好的位置开发新楼盘，而相对没这么好的就建回迁房，被拆迁户对这个问题会 持有不同的态度，有些会希望回迁在较好的位置；另一个就是房子质量问题，被拆迁户会 担心回迁房和商品房的质量不一样，都希望可以住进商品房，在群众认为，商品房所使用 的材料和回迁房所使用的材料不一样，群众却不知道在建设过程中所使用的材料都是一样。 其实一切问题的根源都在于被拆迁户对开发商缺乏信心，开发商能给予被拆迁户合理的赔 偿和信心，其他的问题就容易解决。 5.3 被拆迁户自身原因被拆迁户自身原因 城市的发展，变革是永远不会停息的，永远处在进程之中，总希望居住环境能够趋于 完美，生活在旧城区的居民也希望能够早日住上新楼房，旧城区居民所居住的环境越趋恶 劣，群众所居住的环境一般都表现为道路系统混乱，布局不合理，建筑密度过高，缺少必 要的绿地和室外活动场地；房屋质量、市政设施配套、卫生条件、公共服务设施差，总体 上说环境低劣。旧城改造是大家所希望看到的，但是在改造过程中，大家都持有一种观望 的态度，想看邻居是一种什么态度才表态，认为后面签合同的会等到更优厚的条件，无限 期拖延了改建项目的进行。在旧城改造项目中，开发商可以获得丰厚的利润，居民觉得开 发商是征收房屋后才能获取利润，同时也希望自己能在这个改造项目中得到更丰厚的补偿 条件，向开发商提出了更高的要求，甚至有些要求让开发商无法接受。 旧城改造面临的一个最大的问题就是房屋拆迁问题。目前，拆迁安置大致有两种方式： 一种是市场价补偿安置，即按照被拆迁房屋的房地产市场评估价和被拆迁房屋的建筑面积， 给予被拆迁人货币补偿；二是产权调换与作价赔偿结合，被拆迁房屋按竣工时间、合法面 积及批准功能（以房、地产权证或改建领导小组确认为准）实行 1：1 至 1：1.2 补偿，开 华南理工大学继续教育学院 项目管理 2012 级本科业余 城中村改造存在问题的分析和探讨 17 发商征收你一平方米房子，给予你 1 到 1.2 平方米的补偿，住宅房屋的拆迁安置过度期间， 由开发商提供周转房，不付给临时安置补助费。开发商不能提供周转房或拆迁人与被拆迁 人协商不入住周转房的，由开发商按被拆迁人的合法建筑面积给予补助，直至安置完毕， 被拆迁人搬回回迁房。 以产权调换形式补偿的房屋，因偿还的房屋面积不便于分割，超过被拆迁房屋合法建 筑面积五平方米以内的（含五平方米） ，按照房屋建筑成本价结算；超过五平方米以上的 部分，按所在地商品房平均价格结算。偿还房屋的建筑面积不够补偿被拆迁房屋合法建筑 面积的部分，按所在地商品房平均价格结算。居民的房屋有大有小，有人居住的房屋只是 三四十平方米，征收房屋后给予的补偿也不及一套新房的面积，说不定还得自己拿十几万 出来才能搬进回迁房，对于贫困的家庭而言，无法拿出这么一笔钱，而开发商也无法给予 优厚的条件，双方很难达成共识。 18 6 解决旧城改造中存在问题的建议解决旧城改造中存在问题的建议 6.1 处理好新老建筑的关系处理好新老建筑的关系 要以有机整体协同的观点在城市设计中慎重处理新老建筑的关系，文化与功能的关系， 建筑形象与空间环境的关系，把城市构成诸要素统一协调，共同突显该街区城市设计主题。 找到适当的“平衡点”切入，使旧城改造既达到改变城市环境，改善人民居住条件的目的， 又解决了开发建设中“经济利益”与“环境改造”之间的巨大矛盾。 对于旧城区的城市设计来说,特别要强调的是不要随意改变或破坏旧城原有的形态格 局、城市肌理和城市空间环境氛围，包括体量、高度、空间尺度等控制要素。要避免过分 强调满足现代功能要求和经济利益的驱动强制性地开路拓宽，盲目追求壮观气派。以旧治 旧，不搞大拆大建。不搞全推倒重建，而是在旧房基础上拆旧建新，同时充分利用旧有条 件，旧有设施，旧有环境为新住宅服务，使旧城改造变成花钱少，办事多，见效快的利国 利民工程。对于旧城中可以修复的近现代建筑、城市基础设施应进行维修翻新后继续使用， 减少资源的浪费。需要重点研究旧城区域拆除与保护的问题，以科学的规划指导旧城改造 中哪些区域该拆除，哪些区域该保留，哪些建筑该改造，哪些建筑该修缮。只有明确了拆 除与保护的关系，旧城改造工作才能有的放矢，解决改造中的诸多问题和矛盾。 6.2 旧城改造与文化保护相结合旧城改造与文化保护相结合 历史文化对于保护人类文明、体现城市特色有着重要作用，在旧城改造中，我们要以 历史保护为前提，在确定历史保护对象和范围的基础上进行改造开发，使城市发展与历史 保护共同协调发展。 对于需要保护的历史建筑可以根据其历史价值的不同，有区别地进行不同程度地保护 改造。对一些有重大历史保留价值的建筑，因年久失修而致使房屋结构破坏严重的，可以 按原样进行适当修复；对一些具有重要历史价值的民居和一些有传统特色保留价值的老街 区，可根据实际情况在保留原有特色风貌的基础上进行适当更新改造；对于历史上颇负盛 华南理工大学继续教育学院 项目管理 2012 级本科业余 城中村改造存在问题的分析和探讨 19 名的遗址遗迹，可在保护好文物的基础上适当进行原貌恢复重修工作；对于没有保留价值 的民居等历史建筑，可以根据情况拆除新建。而对于在旧城改造中不得不拆除的古老建筑 在确认其保护价值的基础上，根据当地实际情况，可以考虑参照浙江省江山市在旧城改造 中采取的“整体搬迁、异地复原”的办法，将旧城改造中必须拆除的古建筑完整地移至他 处。 保护点与改造面的协调。历史保护与旧城改造两者从范围来讲是点与面的关系，保护 区域往往只是城市中的某一块或某几块地域，而旧城改造则发生在全城范围内，在旧城改 造中要注重保护点与整个改造面的关系。 从科学的规划出发，在保护中寻求发展。规划是从全局出发，对整体的部署和安排， 有利于从空间上和时间上对整体的协调，达到和谐发展。旧城改造由于其内容的复杂性、 涉及对象的多样性、目的的综合性，一个全局性的综合性的规划显得更为必要。要想协调 好城市改造与历史文化保护间的关系，合理解决拆与留的矛盾，一个具体详细的旧城改造 规划旧城改造规划必不可少。以城市规划作为建设的主要依据，城市规划是建设城市和管 理城市的基本依据，是对城市空间布局和各项建设的综合部署与具体安排，是对于一定时 期城市发展的总体规划。旧城改造作为城市建设的一部分必须符合城市规划的目标，以城 市规划作为建设的依据，根据城市定位与发展目标，结合历史、现状与未来发展，确定历 史文化遗产保护内容。 6.3 完善补偿规定，保障被拆迁户合法利益完善补偿规定，保障被拆迁户合法利益 从目前的法律关系来看，被拆迁人只是政府与开发商的交易过程中多余的负担。被拆 迁人所获得的不是交易价款，而是“补偿” ，因为被拆迁人根本就不是土地交易的主体， 开发商是向政府而不是向城市居民买地。因而几乎在拆迁的所有环节中，政府总是站在开 发商的一边，这样被拆迁人的利益就难以得到保护。 现行的城市房屋拆迁管理条例在房屋拆迁补偿的规定上使用了“区位”这个模糊 的概念，对承认和补偿被拆迁人土地使用权的界定较为含糊，没有对被拆迁人土地使用权 的补偿作单独规定。在实际操作中，拆迁人往往笼统地按照房屋价值和区位因素或“房地 产市场价格”对被拆迁人给予补偿，这虽然在实质上对土地使用权有所补偿，但土地使用 权价值被隐含在房屋价格之中，土地使用权价值未得到显化，容易引起拆迁纠纷。因此， 在城市房屋拆迁管理条例中，应该明确土地使用权的补偿,以便和土地管理法和 房地产管理法相一致。 房地产价值大，其中土地使用权价值占有相当大的比重。房地分离评估可以避免房地 混在一起引起的歧义，清晰地显示土地使用 20 权和建筑物各自的真实价值。此外，容积率不同的房屋土地占用面积相差很大，一般平房 的建筑面积小于或等于土地面积，而楼房的建筑面积往往大于土地面积，高层建筑的建筑 面积远大于所占用的土地面积。房地分离估价有利于体现房屋建筑依附于土地的房地产特 性，真实显示土地使用权的市场价值，会使计算出来的补偿标准更具说服力，使被拆迁人 更容易理解，从而减少纠纷的发生。 对被拆迁人私有财产权的公平补偿还必须考虑私有财产的既有价值和可得利益。纯粹 从现有价值出发去评估补偿数额，即便是按照市场价，也难以弥补当事人的损失。如：某 一残疾人或者下岗工人有一住房，房屋本身可能已经使用多年，在市场上并无好价，但他 们却可以把其房屋出租，并以租金作为生活的主要来源，即“卖着不值，用着值”在征用 此类房屋的时候，若仅仅依据市场价计算，明显有失公平。 对选择非回迁的方式补偿的被拆迁人，还应考虑给被拆迁人增加的隐性成本。由于大 多数被拆迁人被安置到了城郊，就算得到了货币补偿，大多数被拆迁人还是买不起同类地 段的房子，而不得不选择在较偏远的地段购房，交通、购物、子女入学等问题接踵而来， 生存成本大增，加重了被拆迁人的经济压力。对此 ,开发商应当予以补偿。 针对“计划价”与“市场价”之间所存在的矛盾，估价机构需要做好解释工作。房地 产估价师不仅是房地产评估专业人员，还是政策的宣传和讲解员，除了要运用评估技能， 还要学会做被拆迁人的思想工作。评估人员不能仅仅出具报告就完事，要配合房屋拆迁主 管部门做耐心、细致的宣传，讲解工作，向被拆迁人宣传评估人员是怎样依据拆迁政策去 评估，宣传拆迁评估依据，理论标准及实际操作步骤与方法。仔细听取拆迁当事人的意见 ,检 查估价报告的完整性、准确性和公正性，发现问题并及时纠正；认真解答拆迁当事人的疑 问，使他们准确理解估价报告，认可或基本认可拆迁补偿估价结果。无论被拆迁人态度怎 样，评估人员必须站在公正的立场对待所有的开发商和被拆迁户,以平和的心态去对待， 这也是对评估人员心理素质和处理矛盾事物能力的考验。只要抱着与人为善的态度依法开 展工作，以评估人员的实际行动去落实公平、公正的原则，最终是能够得到绝大多数被拆 迁人认可的。 6.46.4 城中村改造可根据实际情况采用以下几种模式城中村改造可根据实际情况采用以下几种模式 第一种是基础设施建设带动模式，即遵循“市政基础设施建设到哪里，城中村改造到 哪里；道路河流整治到哪里，城中村改造到哪里”的思路，以公共产品的提供和改善推进 城中村的改造。 第二种是整体搬迁改造模式，即异地重建。 华南理工大学继续教育学院 项目管理 2012 级本科业余 城中村改造存在问题的分析和探讨 21 第三种是地块周转改造模式，即先选择一块土地进行村民住宅建设，将拆迁的村民逐 步安置到分期建好的住宅中，然后再对旧村进行拆迁建设。 第四种是滚动开发改造模式，即通过对城中村村域内的土地进行分片分区分步骤的开 发建设，逐步完成城中村的整体改造任务。 城中村改造不管采取哪一种模式都必须按照城市总体规划的要求，统一规划、成片开 发、配套建设。都要根据各村(居)实际，制订拆迁补偿安置方案，分期组织实施，防止在 城市拓展和项目建设过程中形成新的城中村。 6.56.5 城中村的可持续发展城中村的可持续发展 城中村改造完成后，村集体经济的发展，既可以解决原村民的再就业问题、社会保险 的补缴问题，通过年终分红又可直接增加原村民的家庭收入，改善他们的生活条件。因此， 村集体经济能否实现可持续发展，不仅关系着城中村改造成果的巩固，而且是城中村改造 最终目标实现的强力保证，涉及整个城市的建设和发展问题。 目前，城中村村集体经济的可持续发展主要涉及三个问题： 1、社会保险的建立 在城中村改造中，大多数城市解决村民社保问题的思路是“以土地换社保” ，即以政 府法令的形式，严格有关政策规定，强化土地征收过程中社保基金的征收工作，实施在征 用补偿费中提取建立社会保险基金的办法，从中提取一定比例贴补失地村民的养老和医疗 保险，并建立集体统筹、个人存缴相结合的筹资机制，将原村民纳入城市统一的社会福利 保障体系，参与城市的医疗保险和养老保险，享受城市居民的最低生活保障。 但是，在进行城中村改造时政府主要考虑的是对原村民的安置问题，而对目前租住在 城中村里的外来务工人员，政府则很少考虑。改造后的城中村由于环境改善，租金上涨是 必然趋势，这有可能导致一部分外来务工人员无力租住，加之外来务工人员更无社保可享， 劳动力的大量流失现象就会出现，对城市的产业发展产生不利的影响，此其一。其二是， 村民能够享受到的社保水平与村集体经济的实力大小有着密切的联系，由于城中村集体经 济的发展状况相差悬殊，如何解决村集体经济较弱的村民的社保水平，是令政府十分头痛 的一个问题。 2、村民的再就业 22 从目前城中村的改造来看，很多城市都存在重视城中村的景观改造而忽视人的改造问 题，改造后村民依旧过着以出租收入和集体分红为主的生活，没有实现村民生存方式的根 本转变，这是城市人力资源的极大浪费。因此，城中村改造中应该加强对原村民的就业意 愿和就业能力的调查，建立专门平台，制定扶持办法，通过创业补助、就业培训、公益性 岗位推荐等方式，帮助原村民进入城市劳动力市场。比较普遍的做法有： 重新将村民纳入教育培训计划，提高村民的就业技能和水平，为村民自主创业提供 智力与资金扶持。 村民自主创业、自力致富需要好的带头人，改造后的城中村也需要合格的管理者， 因此有必要加强“原村官”的教育培训，使其能够适应现代城市社区管理的要求。 重新建立村民风险创业基金。村民风险创业基金必须采取市场化操作，即基金按股 份制企业方式运作，村民取得风险创业基金的支持时必须提供抵押担保，村民的创业计划 应当得到村创业风险基金的评估与认可，等等，以保证村创业风险基金的正常运作。 大力推进市政、社区就业。努力把社区公共管理服务业岗位以及社区公益性岗位作 为解决就业困难群众的主攻方向和新的就业增长点。 3、集体经济的可持续发展 城中村改造后，集体经济的可持续发展问题主要表现在：一是政府的积极引导；二是 政府的适度扶持；三是集体经济的运行机制问题。 城中村拆迁后，集体经济的资产都得到了合理的补偿，村委会有钱了， “怎么花钱” 的问题就出来了。特别是原来集体经济发展很薄弱的城中村，选择什么样的发展项目，建 造什么样的厂和店，村委会和村民都是心中无数，眼前无路。因此，政府在产业发展上的 引导者角色就显得十分重要。当然，政府的引导千万不能演变成行政上的强制干预，最终 还是要尊重村民的自愿选择。此其一。 其二，政府的政策优惠是村集体经济发展必不可少的条件之一。事实上，目前国内各 个城市在改造城中村是都是这样做的。以广州市为例，广州市制定的关于完善“农转居” 和“城中村”改造有关政策问题的意见中提出，城中村土地经整理后，合法产权部分的 村民住宅和集体物业复建安置剩余用地可按有关规定发展集体经济项目，或通过公开出让 和依据广东省集体建设用地使用权流转管理办