基层公务员工资：基层公务员工资或打破天花板

九江县是试点职务与职级并行制度的 4 个地方之一。按照试点，一般科员要升到正科 级待遇，需要工作 27 年。 虽然承认公务员基础工资偏低，但在各地进行过公务员薪酬调查的吴木銮也发现，用 大数据调研的结果，公务员的支出并不低，“他们账面上的工资很难解释这个现象。” 对于江西九江县的一部分正科级公务员来说，他们没有想到，自己原本微薄的工资条， 能在今年扬眉吐气起来，由于职级从主任科员升到副处级，“工资比正科级局长还高”。 这一切源自 2013 年 7 月起，江西九江县低调试点的职务与职级并行制度。按照试点 方案，“ 晋升副处级需任乡科级正职或主任科员满 15 年，级别达到十九级”，这些在正 科岗位上蹉跎十多年的大龄公务员们正好符合条件，成为试点改革的首批受益者。一个更 极端的凸显幸运的例子，是县旅游局的一位公务员，刚好在退休这年享受到了涨工资的乐 趣，搭上的“既是首班车也是末班车”。 据南方周末记者了解，除九江外，全国还有三个试点，其中包括广东佛山的南海区和 甘肃陇南的礼县，另一个县则在东北。早在 2007 年，湖北远安已经悄悄试点过三年，但关 于这一制度的具体细则从未对外公布，本轮职务与职级并行试点也是低调进行。 直到 2014 年 12 月 3 日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了关于县以下 机关建立公务员职务与职级并行制度的意见，在全国推广这一改革的日子，骤然临近了。 打破天花板打破天花板 在九江县委工作的副科级干部周萍按照试点方案计算了一下自己的职级晋升时间，她 最多还需要在副科级的职务上工作十年，级别达到二十级才能享受正科级待遇。一条看得 见的工资增长之路，呈现在她的面前，只要工作的时间够长，工资就能逐级上涨。 以前可不是这样的。在通行的公务员工资体系中，职务决定职级，只有职务上升，职 级才能得到相应的提升。如果一个副科级公务员在职务上没有升为正科级，就不可能享受 到正科级的职级工资。这被喻为“一道透明的天花板”。 九江县的试点，正是为了打破天花板。在试点方案中，公务员的职级工资，实行逐级 晋升，而晋升由三个因素决定：现任职级，年限，级别。而职级晋升的时间，也有着弹性。 根据试点方案，“ 任现职期间每有 1 个年度考核为优秀等次，任职年限条件缩短半年;每 有 1 个年度考核为基本称职等次或年度考核为不定等次，任职年限条件延长 1 年”。 江洲镇的李桦虽然只在科员的位置上干了十年，但他连续三年年度考核被评为优秀， 就减少了一年半的年限。江洲镇是九江县最大的乡镇，李桦却是这一年半试点以来，江洲 镇唯一一个符合职级调整条件的公务员。镇长熊克木的解释是，在乡镇，科员待了十多年 还没升为副科的不多见，“ 如果升不上去，也会申请进城”。 试点的主要受益者，因而集中在九江县的县直机关。在这些单位工作的公务员，流动 性小，许多一工作就是十几二十年。他们可能早早就从科员提升到了副科，但在县局，想 从副科升到正科，却是许多人直到退休都迈不过去的坎。“九十年代那一批参加工作的大 学生，职务到了正科，这一次基本都升到副处待遇了。” 有着正科职务的熊克木，语气里 不无艳羡。周萍感受到了身边一股喜气洋洋的气氛，虽然对具体的数据不了解，但她估计 在九江县，至少几百人已经获益。 但这之中不包括周萍自己，“ 这个政策主要是照顾以前的老同志吧”。 按照试点， 一般科员要升到正科级待遇，需要工作 27 年。对于如周萍一样的年轻人来说，是一段过于 漫长的时光。 这也是试点方案在九江县最引起争议的地方，多名当地中青年公务员向南方周末记者 表示，“时间有点太长了。” 是个好事但也需完善是个好事但也需完善 “我们已经将情况反映上去了。”九江县人事局局长吴文丽说， 2014 年 2 月份，试点半年后，人社部来九江县调研，把九江县反映的情况带了回去。 对于被选中试点，吴文丽承认，这不是九江县能决定的。即使直接主管试点工作，她自己 也没能拥有一份关于整套试点的文件，因为后者仍属“秘密级”，“ 只是让我们知道这个 条件”。 九江县以江西省的名义上报方案，经人社部、财政部、中组部、公务员管理局、 中央编制办批准之后，开展试点。 对此，周萍倒是有自己的理解，选择的四个试点城市中，既有东北老工业区，也有南 方富裕城市和西部偏远地区，九江在中间，正好属于不穷不富的。 在九江县迎来人社部调研一个月后，另外一个试点城市，甘肃陇南的礼县，在 3 月份 也迎来前来调研的人社部工资福利司副司长李秀山。据当地新闻显示，3 月 18 日，李秀山 到礼县公安局考察试点工作， 他说“国家各级领导非常重视公务员职务与职级并行制度试点工作， 各单位一定要加强研究，巩固试点工作取得的成果”。 他还表示将把试点中发现的问 题带回北京，“ 以便使此项政策更加完善、更加合理，更多的惠及千千万万个基层公务员” 。除开年限太长，吴文丽反映给调研组的另一个情况，涉及考核的标准。在试点方案中， 担任实职领导和享受同样职级的普通干部考核时是一样的标准，让许多实职领导感到不大 公平。吴秀丽举例道，“ 比如正科，乡里面就是乡长，县里面就是局长。主任科员就是一 般干部，乡长、局长承担的工作、责任多很多，但享受副处条件是一样的。这就没显示出 公平性”。 “这是一个好事，也是一个麻烦事。”吴文丽感叹道，具体操作中，容易引起矛盾。 由于试点只适用于公务员，“事业单位有一部分人也很有意见”。在九江县，每个公务员 都在丈量着这项制度对自己的影响，但并非每个人都保持乐观。一位副科级公务员有些沮 丧地以自己为例，“ 我是副科，要搞十五年，才调正科。调了又有什么意思呢，就加一百 来块钱”。不仅时间太长，涨幅也太小。 增城中公教育增城中公教育 他的抱怨，指向了这次工资试点没有涉及的部分是否要调整公务员整体的基础工 资和涨幅。这才是他们最关心的。 周萍认为现在公务员工资的增长还停留在九十年代，“ 一年涨二十块钱，对现在来说 算什么啊，吃不到一顿饭”。她一直听到风声说会提高基础工资，但最后也没涨，这次是 真的有变化了，但还是觉得“步子迈得太小了”。 向上的动力是什么向上的动力是什么? ? 感叹工资太低，是近年来许多年轻公务员同声抱怨的事情。他们在网络上自发晒工资， 向将信将疑的群众，展示自己非但不是油水丰厚、反而低得可怜的工资条。 九江县公务员的抱怨，很容易引起共鸣。在中部某省人社厅工作十年的刘凡，2011 年 升到正科，但他的工资不过涨了三百块钱，平均每年只有十几元的涨幅。 他注意到了国家推进职务与职级并行的改革，但由于不是试点县，他不知道试点的详 情，愿意想象的，只是“大幅增加每一级别的工资”。 事实上，早在 2007 年，湖北远安县就低调试点了职务与职级并行制度，时间长达 3 年。远安的试点与九江县相比，既有相似之处也有不同之处。远安的晋升职级只有两档 “副科级非领导职务”、“ 正科级非领导职务”，晋升条件中，年度考核、现任职务、年 限为直接影响条件，除此之外还要求“在单位表现突出，群众公认”。 例如晋升副科级非 领导职务，要求“科员 8 年以上，连续 2 年年度考核优秀或近 5 年年度考核均为称职以 上等次，在本单位表现突出，群众公认”。 同时，对晋升职数和晋升程序都有更加繁琐的 规定。 时任远安县委组织部长夏锡璠是当时试点的操盘手，如今已经是湖北石首市的市长。 他拒绝了南方周末记者的采访请求。那次的改革试点究竟取得了怎样的经验和教训，人们 无从得知。 2010 年，试点结束后，这位基层组织部长曾专门撰写过一份近两万字的材料，言辞恳 切地点出当下公务员制度的弊端，追问“当一个科级机关人员的职务或最高级别都达到了 正科级以后，再激励工作奋发向上的动力是什么”? 此外，他还亲自动手设计了一套职务 与职级并行的方案。在这个方案中，他提出应建立公务员职业化制度、领导职务届期制度、 公务员养老金制度等一系列配套措施。 无论是远安还是九江的改革，实际上都是为了解决夏锡璠提出的一连串问题：人们达 到了可以达到的最高级别以后，年度考核是不是就成了形式主义?干部能上能下是不是成了 一句空话?怎样才能让老实人不吃亏?他在文章中写道：“ 县市区，是我国执政体系中最重 要最具决定性的一个层级，但在干部的待遇上一点也看不出对这个重要层级的重视。”在 基层，职务与职级并行制度让 许多基层公务员开始憧憬，但在中直机关，多年来一直试图推进的“同城同酬制度将 被落实的消息也在中央部委公务员中间传开了，甚至有人给出了具体的两步走方案。南方 周末记者就此向人社部和财政部求证，截至记者发稿时并未收到任何回应。 临时性修补临时性修补 “公务员的工资，从国家设计的基础工资上来讲，一直是偏低的。”香港教育学院副 教授吴木銮说，多年来，他一直在研究内地公务员工资问题。职务与职级并行的改革，目 的在于为公务员提供另一条工资增长的阶梯，稳定公务员队伍，并起到激励作用，但若是 整体程度和涨幅偏低，效果就要大打折扣。 这样的情况已经发生过一次。这样的情况已经发生过一次。 早在 2006 年的公务员法当中就为基层公务员设计了一套晋升渠道。国家行政学院教 授宋世明曾参与公务员法的修订，他向南方周末记者介绍了十年前公务员法起草小组的想 法。当时，针对基层公务员晋升的天花板，想到的第一个办法就是设计“职务晋升与级别 晋升的双梯制”，让公务员职务不晋升，但可以通过级别升带来工资晋升。在方案中，规 定了“公务员级别与工资等待遇挂钩”，但在落实过程中，这个“工资等待遇”就简化成 了基本工资待遇。由于级别目前只与级别工资挂钩，但与占公务员收入大头的津贴并不挂 钩，最终级别晋升的“激励效果不大”。公务员的津补贴制度，一定程度上正是为了缓解 基础工资偏低的 问题，各个地方，根据当地的物价等实际情况，确立津补贴的数额。但由于不透明， 这也成为公众质疑“公务员喊穷”的原因所在。 在刘凡的工资结构中，正科级的他，基础工资 1115 元，津补贴则有 2490 元，后者反 而是工资的大头。而津补贴同样与职务挂钩，“ 我们省里，除了 260 元的电话补贴，其 他津补贴全部都是按职务来分的，官越大钱越多”。 其中的弊端不难想象，不同地区、不同部门滥发津补贴的现象，虽经中央屡次打击， 但也时时反复，由此滋生的腐败，已经是公开的秘密。 虽然承认公务员基础工资偏低，但在各地进行过公务员薪酬调查的吴木銮也发现，用 大数据调研的结果，公务员的个人支出并不低，“ 他们账面上的工资很难解释这个现象。 ”隐性福利、灰色收入由此引发的，则是民间对于公务员工资改革的不信任情绪。 2014 年 1 月，中国青年报舆情监测室的两千多条网友留言显示，超过 67% 的网友不 赞成公务员加薪。和中直机关调薪一样，职级与职务并行的试点，刻意低调，在公众的视 野之外悄然进行。其中缘由，九江县人事局局长吴文丽也认为“这是一个政策性太强、太 敏感的事情”。而年限太长，增长幅度不大，这些试点中被反映的问题，似乎也是一种刻 意的保守。毕竟，小步慢跑的改革，在近三十年的历史上，所在多有。 增城中公教育增城中公教育 “没有社会共识。”吴木銮说，对于公务员工资改革，这才是最根本的问题，“政府 不缺钱，但老百姓不同意，网民骂得厉害。”刘凡将自己没有涨工资的八年形容为“悲惨 的八年”。 他不认为是省里面不想涨工资，“ 肯定向中央打过报告了。” 这样的谨慎，吴木銮认为是自己把自己套住了，由于中国对公务员工资一贯保持的保 密态度，让外界很难清楚了解公务员工资的真实情况，“在欧美、香港，公务员工资的数 据是公开的，要是完全落后了，是可以涨工资的，没有人会说有问题。” 也正因此，在中国人民大学公共管理学院刘昕教授看来，推动职务与职级并行的改革， 无法解决公务员工资改革面临的最根本问题无论是其中存在的基础工资偏低的问题， 还是隐藏的腐败风险。 这更像是在当前公务员士气低落的情况下做出的安抚之举，只是一项“临时性的修补” 。 还旧账 职务与职级并行的制度改革，解决的是公务员系统内部工资增长的方式。而公务员的 整体工资水平如何变化，则需要建立与企业相比较的工资调整制度。 2006 年，当职务与职级并行的制度建设还没有体现在公务员法里时，建立一套公务员 工资水平的正常增长机制，就已经被提入了改革议程之中。 刘昕仔细翻看了 2006 年工资改革的指导文件公务员工资制度改革方案(下称方 案)，其中，一条改革原则就是“健全公务员工资水平正常增长机制，建立工资调查制度， 定期调整工资标准，使公务员的工资水平与经济社会发展水平相适应”，规定“建立工资 调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资收入水平的调查比较”。“如果当时就把 这些事情做完了，现在状况会好很多。”刘昕说。 但这项工作却是公务员工资改革制度当中进展最为缓慢的一项。 将公务员的收入与企业相当人员收入进行比较，据此进行动态调整，是国际通用做法。 早在 2010 年人社部便委托人事科学院针对这个课题开展了相关研究，并拿出了一套方案。 不过，在最后的专家论证阶段遭到专家们的反对，而最终被摒弃。之后，人社部又委 托了三家科研机构进行课题研究，其中两家负责分别建立一套与企业的比较方案，另外一 家专门负责调查方法研究。 人力资源与社会保障部劳动工资研究所原所长苏海南介绍了这种比较调查的困难之处， “ 企业本身的薪酬情况搞不清楚，各类管理人员的真实工资水平不掌握。”而另一个难题 是，公务员系统与企业，不同层级间如何对应，同样难以厘清。 与缓慢的课题研究对应的，则是自 2006 年公务员法颁布以来，公务员的基础工资几乎 没有变化，而此间 8 年，物价与企业薪酬都经历大幅度的增长。在公务员法和公务员