社会主义新农村建设中农村合作经济组织发展的制度分析

社会主义新农村建设中农村合作经济组织发展的制度分析 摘 要：本文首先阐述了农村合作经济组织可以从促进生产发展、促进生活宽裕、 促进管理民主、促进乡风文明几个方面推动社会主义新农村建设。接着从内外两方面 分析了制约社会主义新农村建设中农村合作经济组织发展的制度因素，内部制度因素 有产权制度模糊、内部管理制度不规范；外部制度环境因素有政府角色定位不当、法 律制度不健全、资源严重短缺、思想文化环境欠佳。最后从完善农村合作经济组织内 部制度建设和营建外部制度环境两方面提出了在社会主义新农村建设中推进农村合作 经济组织发展的制度措施。 关键词：社会主义新农村建设;农村合作经济组织;制度 党的十六届五中全会提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理 民主”的社会主义新农村建设目标。其中，“生产发展、生活宽裕”是核心和基础。 农村合作经济组织是在农村家庭承包经营的基础上，同类农产品的生产经营者或同类 农业生产经营服务的提供者、利用者，通过自愿联合、民主管理的方式组织起来的互 助性经济组织。它是政府建设社会主义新农村的重要载体，在社会主义新农村建设中 发挥着重要的作用。 一、一、当前农村合作经济组织在社会主义新农村建设中的作用 一农村合作经济组织有利于提高农民组织化程度，增加农民收入，是体现新 农村建设“生产发展、生活宽裕”的关键 党的十一届三中全会以后，农村实行了以家庭联产承包为基础的双层经营体制， 一方面确立了农户自主生产经营的地位，极大地调动了农民的积极性，一定程度上改 变了农村贫穷落后的面貌；但另一方面也形成了单个农户小规模生产经营的格局。面 对千变万化的市场，小而分散的农户很难获得准确的生产信息，其生产的产品也难以 适应市场的需要。随着农副产品的大量增长，部分农产品出现了销售难的问题，难以 抵御市场风险。 而农村合作经济组织可以为农户提供种苗、技术、加工、储藏等一系列标准化服 务，组织农户按照市场需求，有计划、有组织的进行农产品的生产、加工、销售，提 高了农民进入市场的组织化程度和农产品的市场竞争力，较好地解决了农户分散的小 2 生产与大市场的联结问题。同时通过组织成员批量购进农业生产资料，可以享受价格 优惠，最大程度地降低了生产成本；通过组织大批量农产品进行统一谈判和销售，稳 定了农产品的市场价格，降低了销售成本，最大程度地提高了农产品的销售利润。由 此可见，农村合作经济组织在发展生产，促进农民增收，推进社会主义新农村建设中 发挥着一定的作用。 二农村合作经济组织有利于推进农村民主化进程，是实现新农村“管理民主” 的途径 在近几年的村民自治实践中，农民的民主法制意识增强，民主选举、民主决策成 效明显，民主管理、民主监督受到多数村民的欢迎，但仍存在许多问题。一方面，部 分基层干部对农民的民主权利不够重视，在实践中不严格按照有关规定和程序办事， 另一方面，部分农民自身民主观念不强，参政意识差。农民参政积极性不高，除了农 民自身民主素质缺乏外，更重要的是由目前村级组织对群众的吸引力和凝聚力下降造 成的。对自身利益的追求是参与民主政治的直接动力，目前村委会的活动往往只是协 调纠纷和动员村民贯彻上级政策，完成各级政府的任务，而改善全村整体面貌，真正 有利于村民的事务安排较少。既然农民参与集体事务不能带来明显的、直接的经济利 益，久而久之也就会失去参与集体事务的热情。因此，应探索一种与农民利益关系更 直接的经济组织形式来增强农民的参政意识。 与村集体相比，农村合作经济组织在经济上与广大社员息息相关，并且它的最大 特点是“民办、民管、民受益”，农民通过社员大会及监事会参与合作经济组织的民 主管理，是从最关系自己切身利益、最应管的事情管起，因此更有助于农民行使自己 的民主权利，增强民主意识，提高广大农民自我组织、自我服务、自我教育和自我管 理的能力，进而推进农村基层民主制度建设。 三农村合作经济组织有利于加强道德文化建设，是建设“乡风文明”新农村的 重要载体 我国长期的半封建半殖民地的历史，使商品货币关系不发达，农民缺少互助合作 的思想，更缺乏与商品关系、市场经济相适应的先进观念和意识，小农思想浓重。 农村合作经济组织通过提供必要的文化教育，开展各种信息文化交流活动，进行 专业知识及有关专业技术的培训，不仅有利于农民对农业新知识新技术的吸收、普及 和应用，而且能帮助农户了解市场需求，强化广大农民的市场观念、风险意识、竞争 3 意识、诚信意识和发展意识等。发达国家的经验表明，农民组织是对农民进行教育培 训的最有效、最方便的载体。因此，农村合作经济组织有利于提高广大农民的文化素 质和科学素质，培养“有文化、懂技术、会经营”的新型农民。 二、二、制约社会主义新农村建设中农村合作经济组织发展的制度因素 尽管农村合作经济组织在社会主义新农村建设中发挥着重大的作用，但是它发展 比较缓慢，大部分处于边发展、边规范的起步阶段，这与社会主义新农村的建设目标 还相差甚远。许多农村合作经济组织还存在产权制度模糊、内部管理制度不规范、外 部制度环境不配套等问题。 一内部制度因素 1、产权制度模糊 理论上，农村合作经济组织应该有明确的产权制度，但实际操作中，由于没有成 熟的理论指导，没有明确的法律规范，致使农村合作经济组织产权模糊，具体表现在 以下两个方面： 一是法人财产权模糊。现有的农村合作经济组织大多是在自发状态下产生的，导 致在登记方面缺乏必要的依据，在工商、民政、农业等部门注册登记的都有，给经营 活动带来种种不便。这种法人财产权的混乱使得农村合作经济组织在生产经营、性质 确认和国家扶持政策的享有方面面临巨大考验。由于基础薄弱，许多农村合作经济组 织在发展初期都以某一职能部门、经济实体或社区集体组织等为依托，当发展到一定 时期，经济实力增加，业务范围拓宽，规模超出原区域范围，由于缺乏对原始资产的 明确界定，很难对新增资产进行准确分割，这种模糊的产权关系易产生内部矛盾，严 重制约合作经济组织的发展。 二是个人产权模糊。农村合作经济组织在成立初期没有将产权明确到个人，初期 会员人数少,且多为邻里亲朋,关系融洽,业务单一,资产有限,这种模糊的产权关系对农 村合作经济组织的影响不会很大。但随着会员人数的增多，结构越发复杂，农村合作 经济组织也越发壮大，这种模糊的产权问题也日渐凸现。 2、内部管理制度不规范 农村合作经济组织的顺利发展离不开规范的内部管理，农村合作经济组织在我国 出 4 现以来，对合作原则进行了有益的探索，普遍把“民办、民管、民受益”作为我国建 立农村合作经济组织的基本原则，但整体来看，呈现出内部管理混乱、运行机制不规 范的状态，主要表现在以下几个方面： 首先，规范化程度低。依照我国国家法律规定，合作社的基本制度安排至少应该 包括以下内容：入社自愿、民主管理、服务社员、利润返还。但是，由于我国农村合 作经济组织往往是自发性的，而且农民的社会意识、文化程度有限，所以很难产生合 理的制度规范。现有的农村合作经济组织很多没有制定相应的规章制度；有的虽制定 了规章制度，但却缺乏科学合理性，宗旨模糊，管理机构、组织成员及领导间的职责 不明确，导致运行过程中管理混乱。 其次，民主管理和决策机制不健全。民主管理是农村合作经济组织的基本原则， 但在实际运行中，大部分没有按合作制原则建立组织机构，有的虽设立了社员大会、 理事会、监事会等组织机构，但实际运行中形同虚设，农村合作经济组织的最高和最 终决策权往往集中在少数人手里；有的连续数年未召开社员大会或代表大会，剥夺了 社员或代表对农村合作经济组织的监督管理和决策权，民主管理、民主决策并未真正 实现。 最后，自我发展机制不完善。农村合作经济组织的管理人员由于受教育水平低， 多 以经验管理为主，难以适应市场经济发展的要求。另外，农村合作经济组织现阶段服 务内容单一，服务水平较低，仅限于提供一些资本较少的技术服务和市场信息，能够 进入流通环节的不多，能够进行农产品加工的就更少。 二外部制度环境因素 1、政府角色定位不当 农村合作经济组织是民众基于自愿联合、民主管理基础上的互助性经济组织。所 以，民间性或非政府性，就成为它的本质属性。也就是说，农村合作经济组织主要由 农民构成并要尊重农民意愿；其负责人须由民主选举产生而非行政性指派；组织管理 是组织内部事务，政府无权干涉；其根本任务是维护农民利益，而非贯彻政府的意愿。 而现实情形与之相反，政府在扶持农村合作经济组织的过程中出现了“过渡热情” 现象，即国家在帮助农村合作经济组织方面介入过多，大多数农村合作经济组织实际 5 上是由政府出面组织，其负责人由有关部门乡镇领导担任，农民主体虚置，缺乏真正 的管理与监督权，在一定程度上改变了农村合作经济组织的组织特性，违背了“民办、 民管、民受益”原则，成为政府的分支机构，具有浓厚的官办色彩。 2、法律制度不健全 农村合作经济组织是一种特殊的经济组织形式，它对内讲公平，以为组织成员提 供服务为宗旨；对外讲盈利，和其他企业一样，这种内外有别的制度安排使它既带有 一定的公益社团性质，又具有现代企业法人的性质，所以必须有专门的法律法规对其 发展进行规范引导。 目前我国已颁布实施中华人民共和国农民专业合作社法，但是还存在一些问 题。如并未对农村合作社贷款难、融资难问题做出创新性规定，对农村合作社的融资 和贷款问题，该法仅仅在第七章“扶持政策”中用一个条款笼统规定：“国家政策性 金融机构应当采取多种形式为农民专业合作社提供多渠道的资金支持，具体支持政策 由国务院规定”、“国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供 金融服务”。但对于农村合作社如何解决融资难题等，该法并没有明确的说法。再如， 该法承认农村合作社为法人，但并未对农村合作社确切的法律归属作说明，是企业法 人还是社会团体法人。另外，各地还没有结合本地实际制定出农民专业合作社法 具体的实施办法。 3、资源严重短缺 首先，基础设施等硬环境供给严重不足。交通、通讯、电网、农田水利等基础设 施建设是农村合作经济组织发展的客观经济基础，也是目前制约农村地区发展的决定 性因素，这些基础设施建设投资大、周期长、难度高，因此，应加大在这方面的资金 投入，完善基础设施建设。 其次，资金匮乏。农村合作经济组织运作资金来源单一，主要靠农民自筹，不足 以满足其资金需求。另外，农村信用社作为农村主要的金融组织，给农民的贷款数量 少，利息高，且手续繁杂，亦不能满足其融资需求。可以说，资金问题已成为制约农 村合作经济组织发展极为重要的因素。 4、思想文化环境欠佳 首先，农民合作意识淡薄，顾虑多，参与热情不高。在漫长的自给自足的自然经 济条件下，我国农民形成了一种以农耕为基础的封闭、守旧、安于现状的小农意识。 6 三十年的计划经济和改革后家庭经营制度的确立并没有根除已经沉淀几千年的小农意 识。此外，很多农民经历过以前的农业合作化运动，那场运动的失败构成了当前发展 农村合作经济组织的障碍。这些传统和意识，在一定程度上把家庭经济的发展局限在 家庭成员的努力劳作上，合作往往是暂时的、不情愿的选择，导致农村合作经济组织 难以稳固发展。 其次，政府领导思想认识滞后，不能正确引导农村合作经济组织的发展。农村合 作经济组织是新形式下应运而生的新事物，然而一些管理部门或领导至今还不了解它 是何物，对农村合作经济组织主要存在着以下几种错误认识：第一，对农村合作经济 组织概念不清，将它等同于人民公社，提到合作社就反对，认为是走回头路，重新吃 大锅饭，难以看到合作社的长远利益及重要性；第二，没有正确认识农村合作经济与 家庭经营的关系，将农村合作社与家庭承包经营对立起来。而实际上恰恰相反，农村 合作经济组织的基础就在于农户的家庭经营，两者不仅可以共存，而且这种农业家庭 经营制度与合作制度的的结合，是适合我国国情的有效的农业制度安排。 三、三、推进社会主义新农村建设中农村合作经济组织发展的制度措施 一完善内部制度建设 健全的、完善的内在机制是确保农村合作经济组织健康发展的前提和保证，所以 在其发展中更要加强和完善内部制度建设。具体措施有： 第一，制定规范的组织章程。要遵循合作社的基本原则，制定规范的组织章程， 包括办会的原则、服务宗旨、组织机构、入社条件、会员的权利和义务等，通过制定 相对规范的农村合作经济组织章程，使其走上规范化的发展道路。 第二，明晰产权制度。要建立以社员为主体的、明晰的产权制度，产权制度是经 济制度的核心，只有建立明晰且富有效率的产权制度才能确保农村合作经济组织健康 持续的发展。 第三，建立健全民主管理和决策机制。发展农村合作经济组织，建立健全农村合 作经济组织的决策机制，必须召开代表大会，由全体社员民主选举产生理事会、监事 会，并进一步明确其活动范围、责任、权力以及相互间的制衡关系，强化民主管理。 在内部决策上，凡是涉及合作社发展的重大问题，都要通过召开全体社员代表大会进 行民主讨论，慎重决策，制定完善的章程和计划，切实防止少数领导人说了算。 7 第四，不断完善监督机制。要建立健全社会监督与内部监督相结合的监督机制。 社会监督主要指发挥政府有关职能部门的作用，监督农村合作经济组织是否按照国家 法律法规从事经营及社会活动。内部监督主要是指充分发挥监事会和参加农民的监督 作用，实行社务公开、财务公开等方式，监督农村合作经济组织干部及工作人员的行 为，使农村合作经济组织的经营活动民主、公正、公开、透明，促使其健康发展。 二营建外部制度环境，规范政府行为，加大支持和扶持力度 胡锦涛在党的十七届三中全会的决定中指出，我国农村合作经济组织总体上 处于发展的初级阶段，需要各级政府不断加大扶持力度。为了改善农村合作经济组织 制度供给处于明显不足的状态，政府应规范自己的行为，同时为农村合作经济组织的 发展创造良好的外部环境。具体措施有： 第一,规范政府行为。由于农民属于弱势群体，合作社在成立初期若无政府介入很 难成立起来，但是当它逐步进入常态后，政府对农村合作经济组织的作用更多应体现 为加强合作社的立法建设、制定经济扶持政策、提供公共物品、完善基础设施等方面， 为其创造良好的外部制度和政策环境，减少行政干预，而非过多介入到农村合作经济 组织的日常经营决策之中。 第二，建立健全相关的法律规范。健全的法律体系是农村合作经济组织规范发展 的有利保证。融资难是当前农村合作经济组织发展的首要问题，出于 2007 年实施的 农民专业合作社法未能在融资等重大问题上有所突破，因此，要进一步完善现有 的专门性法律条文。另外，由于农民专业合作社法第一章第四条仅指出“农民专 业合作社依照本法登记取得法人资格。”但并没确定是何种法人资格，在实践中不可 避免地造成工作的混乱和无所适从。因此，应深入进行农村合作经济组织法人地位研 究，尽快制定与农民专业合作社法相配套的各项细则，各地可根据实际情况，制 定相关的规章和规范性文件，为其发展营造宽松的外部环境。 第三，在财政税收及信贷方面给与支持。一是积极引导农村信用社和商业银行进 一步加大信贷支持力度，简化贷款审批手续、缩短审批时间，为农户、合作社提供小 额贷款、低息贷款，帮助农村合作经济组织解决生产经营中的资金问题；二是政府可 以设立专项基金支持农村合作经济组织发展，对农村合作经济组织及其成员的某些生 产性基础设施建设和设备购置、农业生产资料供应、农产品供销，财政给与补贴，各