城市旧城改造问题探析

城市旧城改造问题探析城市旧城改造问题探析 【摘要】随着社会经济的高速发展，许多旧城区原有的格局、经济模式和生活交通方式， 很难满足人们对生活的高标准要求，也与现代的发展越来越不适应，例如旧城区功能过度 集中、房屋破旧、居住拥挤、交通阻塞、环境污染、市政和公共设施落后、布局不合理等 问题，我国大部分城市都可以算作旧城市，在社会主义市场经济条件下，如何建设和改造 城市，这无疑是城市规划研究工作者探讨的课题，同时也是每个居民所关注的问题，无论 是为了满足因城市化进程的加快而不断扩大的城市空间发展的需要，或是为了保护有限的 土地资源合理利用土地的需要，还是为了改善旧城功能结构以适应城市发展的需要，旧城 改造都是城市化发展的必然要求。 【关键字】城市旧城改造 问题 对策与措施 为了更好的发展建设城市，给人们提供方便快捷的服务及舒适的生活条件，改造旧城 市是一个必然的过程。而旧城改造本该是个利国利民的政策，可是很多地区在进行旧城改 造的过程中出现了许多严重问题，下面本文就旧城改造问题做一个探析，希望人们能更好 的认识旧城改造，也希望政府人员能重视旧城改造合理规划改造。 一、城市旧城存在的问题，改造的必要性 我国大部分城市都可以算作就城市，普遍存在的问题是： 1.布局不合理。工业生产、居民、历史文物、仓库、学校机关等混杂在一起，布局混 乱。 2.基础设施严重不足而且难以改善。 3.人口密度过大，我国许多大城市每平方公里 3 万人，上海达 4 万人。而欧美的大城 市，如华盛顿、斯德哥尔摩等每平方公里不足 5，000 人。 因此，旧城市改造在我国是一件长期艰巨的任务。 二、城市旧城改造概念 旧城改造是按统一规划，对现有城区进行有计划、有步骤的改造，使之适应城市经济、 社会发展整体需要的建设活动。旧城改建是旧城区的再开发，能使旧城区其整体功能得到 进一步改善和提高。当前我国正处在工业化、城镇化的快速发展时期，建设用地粗放利用、 闲置浪费现象较为普遍，为了集约用地，国家加强了土地的宏观调控。 三、城市旧城改造的内容 旧城改造的内容主要包括三个方面，分别是：开发、修复、保护。 开发是指：在布局混乱，城市功能丧失，城市环境质量严重恶化的城区，根据城市的 总体规划、拆除全部建筑和构筑物，拓宽城市道路，新建各种必要的城市设施，重新安排 合理的城市土地利用，完善城市功能，提高环境质量，彻底改变原有城区景观的大规模城 市改造建设。比如城市高新区的建设、城市快速路建设等等，都属城市的再开发。 修复是指：在布局混乱，城市功能部分丧失，环境质量正在恶化的城区，根据城市总 体规划，拆除不良建筑物和构筑物，对尚可保留或具有保留价值的城市建筑物和构筑物进 行保护性修缮、改造、新建各种必要的城市设施，重新安排合理的城市土地利用，完善城 市功能，提高环境质量，部分改变原有城区景观的中等规模的城市改造建设，也可理解为 “旧物更新”。比如临街商铺改造、旧小区改造等。 保护是指：在现状良好，但将来可能恶化的城区，根据城市总体规划，对具有保留价 值的建筑物、构筑物、街区进行保护性修缮，强化城市功能，保护城市环境和原有地区景 观，是小规模城市改造建设。比如某些城市古建筑的保护和开发。 四、城市旧城改造的原则 2 城市规划法第二十七条规定：“城市旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整 布局、逐步改善的原则，同意规划，分期实施，并逐步改善居住和交通运输条件，加强基 础设施和公共设施建设，提高城市的综合功能。 ” 因此旧区改建应遵循以下三个原则： 1.加强维护、合理利用原则：对城市旧区原有的建筑物、构筑物及其他设施仍有保留 价值的，应当维护，能够利用的要合理利用，包括原有的房屋、管线、道路，也包括有价 值的历史文物，不能一概拆除。 2.调整布局：在科学划分功能的前提下，把不符合本区域的项目拆除或迁出、把适合 本区域功能的项目迁入，并且要使基础设施的建设与其相适应。 3.逐步改善：旧城区需要改善的功能太多，按现阶段我国的经济发展水平，要在短期 内完全改善是不现实的，尤其是大城市的旧区。改善旧城区是一项长期而艰巨的任务，只 能逐步地坚持不懈的改建，不能一步到位。 五、城市旧城改造存在的问题 1、对旧城改造的复杂性缺乏认识“将问题简单化,不顾具体情况一律采用推倒重建的单 一的开发方式,造成财力和物力的浪费,破坏了原有城市的空间结构和原有社会网络”。 对 “旧区”的认识就是过去留下的“烂摊子”，是城市的“包袱”和“脏、乱、差”的代表，旧城改造 就是放开手脚清除这些“毒瘤”。加上强大的商业利益的推动，相对应地，过去在旧城改造 中在具体工作中采取了不分良莠，一律大面积拆迁，整平土地重新建设的做法。这样的做 法见效明显、工作简单，但往往直接瓦解了城市原来的社会结构、文化脉络、地方风情， 而且市场化运作对高回报率的追求，屡屡突破城市规划对建设的控制各种要求，导致城市 历史格局、肌理的破坏和传统风貌的丧失。 2、以获取利润为主要目标,追求单一的经济效益,过度提高容积率,增大建筑密度,减少建 筑间距,造成过密开发和土地滥用,导致环境持续恶化。以重庆中区为例，2007 年上半年批 准的用地面积为 7 万平方米左右，比去年同期减少近 4/5；批准的建筑工程面积为 85 万平 方米，比去年同期增加了 80%多。批准用地面积在减少，而建筑工程面积在大幅增加。这 一减一增之间，将使单位用地面积内的建筑量增大，建筑容积率提高，与之相配套的公园 绿地等公共设施问题将更难解决。 3、只看到局部的眼前的经济利益,在城市历史文化和景观保护区内拆除或改建需要保 护的历史建筑,严重破坏城市的传统风貌和特色。 目前许多地区旧城改造是以开发公司为 主的方式运行，而且基本采用新区开发模式，大拆大改，推倒重来。 4、局限于开发有利可图的项目和黄金地段,而一些较难产生可观经济效益的基础设施 和急需更新的经济效益差的地段却无人问津,城市整体环境难以得到改善。随着城市土地和 商品房价格的上升，旧城改造的成本也越来越高，在改善城市形象推动区域经济发展的同 时，目前旧城改造出现了两种明显的趋势。一部分开发商为了加快开发进度，一般选择拆 迁难度相对较低的城乡结合部地块进行开发，以此来降低开发的难度，形成了摊大饼似的 房地产开发模式；这种发展模式土地价格相对便宜，商品房的升值空间很大。另一部分开 发商则寻找地段较好的地块进行旧城改造开发，以追求更大的收益。 5.对旧城的改造，未考虑新建筑施工对周边建筑的影响。在旧城改造中，由于新建建 筑物多为高层建筑，地下室有一至三层不等。在基坑开挖施工过程中，周边建筑物经常受 此影响产生墙面、地面裂缝。这些裂缝多是基础沉降产生的变形裂缝，这些隐藏的危害对 建筑的安全是很容易被轻视的，但造成的危害确是很重大的。 6.旧城改造中还有一个比较突出的问题就是因改造中因拆迁而产生的问题，主要有以 下几点： 拆迁补偿标准不合理，补偿金额过低。补偿款之低让大多数中低阶层的居民无法在 第 3 页3 原地买到同等面积和保持同等生活质量的房屋。这是造成拆迁纠纷中最普遍、最主要的原 因。 有的地方拆迁的主体及行为不合法。有的拆迁人根本不具备合法的拆迁资格;在拆迁 过程中有的拆迁人违规操作。像这种拆迁人是无法让拆迁户安心的。 拆迁过程中不能很好尊重被拆迁人的意愿，甚至在双方未达成协议就搞野蛮拆迁。 在拆迁过程中使用暴力拆迁，以强凌弱，以大压小，使矛盾激化，这也是造成上访的主要 原因之一。 未能做好拆迁户的安置工作。安置的房屋条件很差，不但证件手续不齐，还经常停 水停电，有的甚至是危房，相信任何人被这样安置都不会满意的。 没有按政策办事，拆迁的操作随心所欲，因人而异，有的甚至滥用职权，罔顾群众 利益。有的地方不重视规划，不认真做好每年的建设工作计划，而且缺乏政策的连贯性， 时常出现今届李书记说拆东区，明届张领导说拆西区，变化之大令干部群众无所适从。 房子是人们安居乐业、居住栖息的场所，是中国绝大多数老百姓一生中最大的财富， 人们当然十分珍惜和保护它，因此，当地政府在旧城改造时，应体恤民情，顺应民意，不 要盲目地搞大拆大建，对于确需拆迁的旧区，就应制定政策，做好规划，做好宣传，争取 得到大多数群众的支持，来保证旧城改造工作能够顺利进行。 六、对策与措施 针对上面的问题，可采取如下的对策及措施： 1、旧城改造要遵循城市发展的内在规律，走有机更新可持续发展道路 有机更新即采用适当的规模，依据改造的内容与要求，妥善处理目前与将来的关系， 并在旧城改造要过程中，遵循统一规划、统一征地、统一设计、统一配套、统一管理的“五 统一”原则，有计划、有步骤地进行旧城改造建设。 2、旧城改造要走房地产综合开发之路 黄金地段尽量多建商业、服务、办公、娱乐等经营性房屋，以增大再开发的价值，收 回资金，用于贴补经济效益差地段的旧城改造 。 3、政府加强宏观调控 政府要制订与旧城改造有关的地方性法规和技术标准来管理和约束旧城改造行为，减 少开发活动中的盲目性和投机性； 要制订适当的奖惩措施，充分调动各方面的积极性，尤 其对部分已改造的周边地区，由于有先前的开发商遗留下来的难题，政府要给予政策倾斜； 政府要加大对旧城区基础设施的投资，改造好旧城区的基础设施环境。 4、加强规划引导 城市规划部门要花大力气对旧城改造问题进行全面深入细致的研究，制定系统的改造 规划，协调解决空间布局、 用地调整、交通、绿化、景观、市政、文物保护等问题。 编 制旧城改造规划要引入城市经营的观念， 按经济规律办事。对每项旧城改造项目，都要从 土地评估、土地分级着手，对土地增值、土地市场进行测算，进行详细的成本效益分析， 使旧城改造规划建立在可实现的基础上。 5.以人文本，维护广大人民的合法权益 旧城改造涉及千家万户，若我们借旧城改造之机，立足群众，真真正正为人民群众办 实事、办好事，相信天下再难办的事也会迎刃而解。首先，我们应制定补偿、安置和规范 拆迁等管理办法，为维护广大群众合法权益提供法律保障。其次，要落实国家有关拆迁方 面的方针政策，着重做好补偿和安置的工作，保证“居者有其屋”。最后，要加强住房保障 体系建设，特别要重点保护如五保户、孤寡老人、困难户等弱势群体的合法权益。此外， 还可通过适量发展经济适用住房和廉租房来解决安置难等问题。 6. 要做好宣传，落实政策 4 旧城改造涉及到千家万户的切身利益，是社会的热点话题，因此政府要充分做好宣传， 与人民做好沟通。要利用电视、广播、报纸、网络等媒体向广大群众正面宣传我们的拆迁 政策和房屋拆迁工作情况，展示城市建设的成果，使群众理解旧城改造的目的和意义；要 按规定日期提前公告，使被拆迁人有充足的时间去准备搬迁；要向各拆迁户派发有关拆迁 政策法规、拆迁补偿标准、拆迁期限、安置地点等资料，使群众充分了解旧城改造的运作， 保障了群众的知情权。 7. 新区开发要先于旧城改造 旧城改造需要以新区开发为前提，当新区开发成片，配套设施齐备，四周环境优美， 自然会将人口密度较大的旧城区居民吸引到新区去居住和办公。这样，旧城区的人口密度 就会大大下降，从而使政府在旧城区进行改造时就轻松和方便得多了。 8.旧城改造要注意保留城市旧有特色，不能盲目大拆大建。 旧城改造，并不意味拆旧建新、拆低建高、拆小建大，尤其对于有历史意义的城市来 讲更是这样，对于旧城中具有特色的旧建筑、古街店铺、古寺名宅、园林古树等，应给予 保留。这既是保留本城文化特色的需要，又是继承历史文明的具体体现。在世界上，许多 发达国家对名城的保护，已从保护建筑艺术珍品发展到保护历史上普通人生活的一般建筑， 从保护单个文物建筑发展到保护周围的历史环境。而我国有几千年的历史文化，古代建筑 多不胜数，却许多在这些年的大拆大建中消失殆尽，实在令人心痛不已。古典建筑是我们 中华民族历史、文化、艺术和科学价值的结晶，印刻着祖先对历史文化的创造，体现了中 华文化精神和个性，具有恒久的价值。保留各个时期有特色的建筑，就是保留我们的历史 文化，好好保护它们，将它们完好地交给后代，是我们每一个