城市社区管理体制创新研究

城市社区管理体制创新研究城市社区管理体制创新研究行政、统筹、自治之三元行政、统筹、自治之三元 复合体制复合体制 作者：汪波 苗月霞 梁 来源：基层政权和社区建设司 内容摘要内容摘要: 改革开放 30 年，我国城市基层社会管理 体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。本研究在经济发 达的长三角区域选取上海模式，在珠三角区域选取深圳盐 田模式，在老工业基地东北区域选取沈阳模式，在发展中 的华中区域选取江汉模式，进行分析和比较。通过资料收 集与实地调研，对城市社区管理体制改革的经验与利弊加 以比较与分析，作为中国城市社区管理体制改革的参照系 。 在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，结合 中国国情，汲取已有理论，本研究提出“中国式社区治理模 型”。“中国式社区治理模型”的内涵主要体现为：一个核心 ，双重动力，三大治理主体，行政、统筹与自治之三元复 合体制。研究关键在于如何实现职能在区政府街道办 社区之间的最优定位？形成和谐-高效关系，从而使区 政府、社区、街道各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达 到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效，这是研究的出 发点、核心与目标。 课题组认为，政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包 括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服 务职能、统筹协调职能、自治职能。从区政府、街道、社 区各自的“天然优势”出发，职能“总盘子”如下配置：区政府 职能定位于政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能 ；在职能运作上采取一插到底的垂直管理方式，把管理和 服务送上门，并可选择性地在区、街道、社区三个层面， 建立起职能部门独立承担行政职能的新方式，使社区从“行 政的腿”中摆脱出来。街道的主要职能定位于统筹协调职能 ；社区的职能定位于自治职能。 社区自治并不是对政府管理的排斥，两者之间应是新 型合作关系而非对立关系。新型合作关系内涵体现为：在“ 行政归行政，自治归自治”的原则下，分工协作，相互配合 ，相互支持，共同实现“良治”。在社区自治实践中，政府依 然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：指导社区工 作、拨款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府 管理功能与社区自治服务功能两者之间的黄金分割点，随 着经济发展水平与社区自治能力而动态位移。当社区不完 全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更 多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践 中逐步具备了成熟的治理能力，国家权力自然得以逐渐退 出。这就使本方案具有权变性与前瞻性。 关键词：关键词： 行政 统筹 自治 三元复合体制 九十年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的 变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要 的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位 制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化 的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌 入城市，城市人口流动也日益增强，这些变化最终集中体 现在城市社会组织管理在空间上的最小单元：社区，使城 市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。 现阶段 ，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新 旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露 ，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管 理新体制成为本研究的出发点。 一、研究背景与缘起一、研究背景与缘起 “社区”一词在 20 世纪 30 年代被引入中国，而作为一个 广泛使用的名词始于 1986 年。当时，民政部为推进城市社 会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业， 并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起 了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。19 91 年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设” 的概念 。1998 年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础 上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国 的发展。2000 年 11 月，国务院办公厅转发了民政部关于在 全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全 国各大城市的广泛推行。 80 年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理 模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社 区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层 社会共同的探讨方向。1999 年，民政部在 10 个城市确定了 11 个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各 具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南 岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式 、深圳莲花北模式和武汉百步亭模式、成都锦江模式等等 。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行 政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与 传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主 性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。 当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根 到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力 、社区自治能力的需求。 （1）政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层 面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在 实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系 。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是 向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好 地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于 用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造 成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的 行政化组织，背离了社区自治的本质。 （2）传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区 沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政 府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的 机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科 ，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政 科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城 管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的 计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居 民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也 对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体 内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责 不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热 情。 （3）在当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方 面，逐步确立了社区自治地位，但另一方面，随着大量行 政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源 政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局 面。 （4）政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把 工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当 大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政 府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。 离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管 理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌 的考验。 当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值 与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程 度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管 理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国 公共管理实践的重要课题。 二战后，许多新兴发展中国家面临着贫困、失业和 经济发展缓慢等各种社会和经济难题，在此背景下，联合 国提倡开发各种社区资源，发展社区自助力量，通过建立 社区福利中心等措施来推动经济和社会发展，启动了世界 范围内的“发展社区”运动，并取得了较大成功。世界社区发 展已经从农村扩展到城市，从发展中国家扩展到发达国家 ，社区建设的研究在 20 世纪越来越成为理论热点。社区的 内涵存在不同理解。它可以指一定地域内共同生活并形成 一种友好关系的共同体，也可以指家庭、宗教团体等。从 社区的形成方式看，有自然社区和法定社区，自然社区指 的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含 着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价 值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区 管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范 围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区 的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式 ：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德 斯的综合论。 三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主 要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。 表 1：代表性学者的社区定义 代表性学者 社区定义 滕尼斯，1887 社区是由同质人口组成的关系亲密、守望相助的小共同体。 麦基文，1917 社区是指任何人们共同生活的区域：村庄、城镇或地区、 国家甚至更广大的区域。任何社区都在风俗、传统、生活 方式等方面具有一定程度的区别性的标记和特征。 帕克，1936 社区是占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人 群汇集。 桑德斯，1982 社区是一种社会互动的场域。 道特森，1986 社区是具有认同感和归属感的人组成的生活组织的空间或 地域单元。 古达尔，1987 社区既是为居住和工作而占有分享有限地域空间的互动人 群，又代表着包容社会日常生活主要特征的最小空间系统。 80 年代倡导社区建设以来，社区一词在我国逐渐成为 一个热点术语。 “社区”是社会学的一个基本概念，也是一 个越来越普及的名词。一般认为，“社区”这个概念是由德国 社会学家滕尼斯（Ferdinand Tonnies, 1855-1936）最早提出 来的。他在 1887 年出版了一本著作 Gemeinschaft und Gesell schaft，英译本的书名为 Community and Society。其中，“C ommunity”就是我们现在称作的“社区”，含义是共同体和亲 密的伙伴关系。20 世纪 30 年代初，以费孝通为首的燕京大 学社会学系的学生，根据滕尼斯的原意首先使用中文“社区” 一词。费孝通在其二十年来之中国社区研究一文中说 ，“当初 Community 这个词介绍到中国来的时候，那时的译 法是地方社会，而不是社区。当我们翻译滕尼斯的 Com munity 和 Society 这两个不同的概念时，感到 Community 不 是 Society因此，我们感到地方社会一词不恰当，那时 ，我还在燕京大学读书，大家谈到如何找一个确切概念。 偶然间，我想到了社区这两个字，最后经大家援用，（并 ）慢慢流行开来。这就是社区一词的由来”1。民政部 关于在全国推进城市社区建设的意见中指出：“社区是指 聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。 同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社 区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民 委员会的辖区”。从 80 年代以来出版的有关学术文献看，国 内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的 构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的 、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一 般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一 套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成 员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。 社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理？管理什 么？管理性质如何？学者们的认识并不一致。有学者认为 ，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的 管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示 社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素 。2有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导 和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项 公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调 的过程。3有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发 展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高 生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目 标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。4综 上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部 门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事 业进行的自我管理。 社区管理体制背后透视着国家与社会关系的变迁。 中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会 的一元管理体制转向政府公民社会NGO 多元社区治理 体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区 相协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不 同的组织承担和处理，体现国家社会公民三者的良性 互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性 ，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社 会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的 眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家弱社会” 或“弱国家强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与 社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小 ，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场 来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因 果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性 。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就 会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立 的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑的， 最终目标是实现国家与社会的共同发展。 社区管理体制也体现治理变革。治理意味着“统治的含 义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统 治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”5 治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作没有政府统 治的治理、21 世纪的治理等文中将治理定义为一系 列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共 同目标支持的活动这些管理活动的主体未必是政府也无须 依靠国家的强制力量来实现。6治理强调以多元的调和为 基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的 分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在 政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现 代政府正日益从统治(government )走向治理(governance)， 从善政(good government)走向善治(good governance),从政府 的统治走向没有政府的统治(government without governance) 。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于 最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通 过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治 理通过由公民社会组织、NGO 与政府部门、私营经济部门 等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现 对公共事务的更有效率的管理。 三、实践模式比较三、实践模式比较 自 20 世纪 90 年代中后期开始，我国大中城市掀起了 社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、 沈阳、武汉、青岛等城市设立了 26 个“全国社区建设实验区 ”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的 城市社区治理模式。本文在经济发达的长三角区域选取上 海模式，在珠三角区域选取深圳盐田模式，在老工业基地 东北区域选取沈阳模式，在发展中的华中区域选取江汉模 式，作为四种代表性模式进行分析和比较。通过资料收集 与实地调研，对城市社区管理体制改革的经验与利弊加以 比较与分析，以作为中国城市社区管理体制改革的参照系 。 (一)行政侧重型模式：以上海市卢湾区五里桥街道为例 上海模式的特色是把社区建设与“两级政府、三级管理 、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化街道办事处 的权力、地位和作用，将社区定位于街道，形成“街道社区” ，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量 ，通过街居联动发展社区的各项事业。上海市卢湾区五里 桥街道按照“两级政府、三级管理”的要求，形成了“以块为 主、以条为辅、条块结合”的管理机制和三个层面的组织管 理系统(领导系统、执行系统和支持系统)，加强处于第一线 的街道职能，是改革的侧重点。 上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社 区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系 统相结合的街道社区管理体制。（1）社区管理领导系统： 由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级 管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。 随着权力下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划 的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道 办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此 同时，为有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头 ，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办 、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委 会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设 的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块 之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管 理与块的综合管理形成了有机的整体合力。 （2）社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上 海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社 区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员 会。具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建 设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发 展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育 、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发 展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与 司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算， 对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶 持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新 ，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务 的处理和协调中有了有形的依托。 （3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会 团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组 织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、 居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而 对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这 一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队 伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理 ，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。 上海市经济发展水平较高，改革力度相对较大。社区 建设一方面强调党和政府的指导作用，以保持政治经济生 活的稳定发展；另一方面，它没有忽略高度经济发展之上 的政治民主生活的提高，重视社区的行政支持力量，即社 区内社会性组织的发展。它是一场自上而下的改革，上海 依靠行政力量推动社区建设，在居民的内生需求和共同体 意识尚处于发育阶段的情况下，在短期内迅速取得成效。 上海模式存在一定不足（1）街道办事处以前的下派任 务继续要居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没 有改观。居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社 区的人员来担任，社区行政性负担很重。由于社区建设时 间不长，居民尚未摆脱单位体制的影响，只把社区当成居 所，没有很强的归属感和认同感，导致社区建设的动力支 持不够。居民委员会行政化色彩浓厚。“两级政府、三级管 理”的体制强化了“街道办”的管理职责，“街道办”逐步将居 民委员会纳入到行政组织的基层网络中，即“四级网络”。“ 街道办”将相当多的行政工作往下转移到居委会的身上，从 老年、失业、优抚、卫生、治保、计生、调解，到精神文 明建设、党建等事务，居委会承担的行政职能越来越多， 实际功能也渐渐向行政组织靠拢。随着居委会行政性的加 强，“街道办”对其的控制也逐步加强，居委会在很大程度上 接受“街道办”的指挥和考核，实际上成为“街道办”行政领导 的下属机构。 （2）居民社区参与不足，社区意识不强。居委会过度 行政化带来的后果就是，它对城市基层社会的代表性不足 ，与居委会行政管理职能的上升相应的，是自治职能的下 降。居委会过多承担国家管理的职能，必然影响居民的认 同感。居民社区参与是社区发展的动力之所在，但在全国 城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况。上海社 科院社会调查中心 2000 年 6 月的一次大型调查结果显示， 只有 25%的居民表示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各 种活动或事务。而且从年龄层次看，参与社区活动的主要 人员是一老一少，“老”是指离退休人员，“少”是指中小学生 。据统计，参与社区活动的人员中将近 70%的人是离退休 人员，中小学生占了 10%左右，中青年仅占 20%，而且如 果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从 收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参 与率越低。 图 1：上海社区建设中的居民参与 资源来源：上海社科院社会调查中心 2000 年 6 月调查 （3）政府力量过于强大，社区自治组织和中介组织比 较虚弱。行政推进在部分地区变成了行政包办、长官意志 ，压抑了社区内生的自我调控机制的发育和成长，影响了 居民的民主参与和自我管理；行政操作色彩的工作方式在 实际工作中，重新将社区纳人国家(政府)的系统之中，影响 了政府职能的转变，增加了政府负担。社区其他社会中介 组织缺乏足够的资源和权威，没有足够能力代替政府部门 组织居民管理公共事务。街居一体使街道成为社区，模糊 了行政组织与自治组织的行为边界，混淆了两者的定位与 功能，不符合社区自治总体发展方向。 (二)自治型模式：以沈阳市春河社区为例 沈阳在社区体制改革中建立了“沈阳模式”。按照沈阳市 委副书记朱锦的说法，沈阳社区建设的目的，是要把城市 管理从行政管理为主逐步过渡到社区自治管理为主，还权 于民。春河社区由原来 5 个居委会，2700 多户居民合并而 成，打破了原来由街道行政区所划分的社区界限。社区成 员代表大会为社区最高权力机构，讨论决定社区的重大事 项；社区管理委员会，完全由居民自主投票选举而产生的 社区“管家”，它代替了原有的居民委员会，负责社区教育、 服务、管理和监督工作，对社区成员代表大会负责。由社 区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表等人员 组成的社区议事协商委员会，对社区管理委员会提出建议 ，进行监督；社区党委保障和支持社区自治。按照“小政府 、大社会”的原则，政府将社区管理的职权包括自治权、初 审权、协管权和监督权交给社区。为了解决社区经费，政 府对属于职权范围内，确实需要社区组织协调处理的事务 ，实行“有偿服务、费随事转”的原则。“沈阳模式”改革焦点 落在了社会性组织这一层面。社区的社会性组织具有法定 地位，拥有相应权力，在社区建设和发展中具有主导性和 创造性。政府主要采用法律和制度来规范社区运行机制。 公众参与也是沈阳模式的鲜明特色，社区组织机构由居民 选举产生，社区内权威人士和代表人士还通过专业咨询机 构表达社区的社情民意，并以此对政府的决策施加影响。 从 1998 年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的 基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区 规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和 运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广 泛影响。采取的主要措施是：（1）明确社区定位。沈阳将 社区定位在“小于街道办事处、大于原来居委会”的层面。由 于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将社区定位在居 委会，则不利于社区功能发挥。街道办事处是政府的派出 机关，在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质 。因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面上，可避 免两方面弊端，有利于社区资源的利用与功能发挥。 （2）合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型 ：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型 社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”； 三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区 的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化 街、商业区等划分的“功能型社区”。 （3）建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策 层、执行层、议事层和领导层构成。“决策层”为社区成员代 表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定 社区重大事项。“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模 调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、 户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大 会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。“ 议事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协 委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代 表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权 对社区管理委员会的工作进行监督。“领导层”为社区党组织 ，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。 从制度变迁动力来看，沈阳市作为老重工业城市，在 激烈的经济体制转轨中，把社区作为改革后的“生存空间”， 大胆革新，是城市社区基层民主自治建设的重大突破。沈 阳模式体现了“社区自治、议行分离”原则，符合现代社会民 主政治的发展方向。沈阳模式最大特点是社区组织体系的 建设，按照类似于国家政权机构的设置，创造性地构造社 区决策层（社区成员代表大会）、执行层（社区委员会） 、议事监督层（社区协商议事委员会），从而形成“议行分 离、相互制约”的运行互动机制。 沈阳模式在实际运行过程中也出现一些问题。（1）政 府角色的“越位”。在社区建设和社区发展的实践中，政府特 别是街道办事处的仍存在着“职能越位”。最突出的现象主要 表现在：第一，“以政代社”，承揽了过多的应由非政府社会 组织所承担的职能，如直接组织和承办社区的文化活动、 公益性慈善活动、志愿者活动、科普活动等。第二，习惯 于计划经济时代的传统做法，自觉或不自觉地将非政府的 社会组织作为依附于政府的附属单位，将对居民委员会的 指导责任变成了领导责任，且直接任命居民委员会的有关 工作人员，直接管理居民委员会的日常活动。第三，在财 政安排上的“过度投入”，社区服务中心、社区文化馆、社区 图书站的多数工作人员完全可招募志愿人员来担任，而现 实却多为在编的事业性单位职工，导致政府有限财力的过 度投入。 （2）政府角色的“缺位”。在社区建设和社区发展的实 践中，政府的“缺位”表现在以下三个方面：第一，对非政府 的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门 社会组织的培育还不到位。第二，多数基层政府官员不习 惯或不善于对社区自治性组织进行政策指导。第三，政府 对介入社区建设的专业性社会团体和社会工作机构的“资助 性投入”不到位。 （3）社区组织与运行机制尚不健全、不完善。在沈阳 社区的建设过程中，社区内既要体现自治，又要坚持党的 领导；既要避免行政化的倾向，又要避免完全的市场化， 社区管理委员会如何协调好党、政府、企业等主体之间的 关系是一个难点。随着市场经济发展，社区利益主体的多 元化，社区如何培育社区意识，形成社区认同感和归属感 是社区管理者的重要课题。 （4）资金供给与运行机制不完善。在沈阳社区服务事 业发展的进程中，存在服务需求和服务资金短缺的矛盾， 一是政府对社区服务的资金投入不足；二是社会捐助形成 的资金投入少；三是有奖募捐资金投入少；四是社区服务 自身产出资金再投入的积极性不足。 （4）社区居民主动参与管理程度不足。社区服务是社 区全体成员的一种活动。然而，目前绝大多数社区的志愿 者人数还不足社区成年居民总数的 10%，且以老年人为主 ，初中以下文化的居多。优化、壮大志愿者队伍是进一步 深化社区服务的关键。 (三)混合型的江汉模式 混合型模式是政府对社区工作和社区建设加以规划、 指导、划拨相当经费，但政府对社区的干预较为宽松，社 区建设以自治为主，这是武汉市江汉区社区实践的经验， 它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区在学习借鉴沈 阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会” ，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社 区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会。与沈阳 模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区 成员代表大会的常设机构，但明确提出了社区自治的目标 ，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区 自治。 （1）理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确 职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事 处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上 下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责 ，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区 自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行 政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的 制度，并以此作为奖惩的主要依据。 （2）政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区 、街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区 ，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社 区，工作经费划拨到社区。 （3）责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部 门职能转换到位，不走过场，根治过去“遇见好事抢着做， 遇见麻烦事无人做，遇见责任踢皮球”的顽症，建立“责任 到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。通过这些措施， 江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、 行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政 府力量与社会力量互动的社区治理模式。 江汉模式是在沈阳模式基础上的发展，以转变政府职 能为核心，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，主 要体现在：完成了社区调整划分，社区组织体系得以重构 ；社区主体组织健全，民间组织逐步发育；社区基础设施 逐步完善，空间配置趋于合理；社区服务范围更加拓展， 社区服务方式更加多样；社区工作者队伍不断健全，工资 待遇不断提高；政府与社区关系逐步理顺，合作共生的机 制逐渐形成。这些成效的取得为建设和谐社区奠定了良好 基础。江汉模式不仅重构了社区微观组织体系及运行机制 ，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试 图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政 府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相 结合的治理模式。 江汉模式在实践中存在一些不足。（1）江汉区在社区 管理体制改革方面进行了卓有成效的探索，但在社区管理 体制上，仍然存在社区行政化倾向、政府职能转变不到位 等诸多问题，少数政府职能部门没有做到费随事转、部分 街道还与社区签定了目标责任状等，无法适应快速发展的 社区建设的需要。 （2）低程度的社区居民参与和社区发展的要求不相适 应。社区是居民生活的共同体，社区建设是社区居民与政 府密切配合，共同推进社区各项工作的过程，因此，扩大 居民的社区参与，是社区建设的内在要求。虽然计划经济 体制下形成的“单位制社会”正在解体，但在转型期，由于“ 路径依赖”的影响，各种资源仍掌握在各种类型的单位手中 。江汉区社区建设基本上还是处于政府主导阶段，社区居 民和社区单位大多游离于社区公共事务和公共活动之外， 参与社区建设的广度和深度都不高，成为了社区建设纵深 推进的瓶颈。 （3）低配套率的社区公共服务设施与日益增长的居民 需求不相适应。伴随着社区居民经济收入的显著提高，居 民的需求结构和生活方式也随之发生重大变化，已不再满 足于吃饱穿暖等物质方面的需求，而更加注重生活质量的 改善，对社区生态环境、公共安全、健身娱乐等非物质方 面的需求不断增长，这对社区公共服务设施提出了更高要 求。但由于江汉区基本属于老城区，社区公共服务设施建 设陈旧，致使社区公共服务设施仍处于总体短缺状态，存 在覆盖率、拥有率、配套率低等问题，无法有效满足社区 居民的需求，影响着居民生活水平的改善和对社区的认同 感。 (四) 一会（分）两站之“盐田模式”7 深圳盐田区 2005 年社区管理体制改革呈现出两个亮点 ：一是标志着“政社分离”的“一会（分）两站”的社区治理模 式的创新；二是在全区范围内实行把提名权交给居民的真 正的社区居民委员会直接选举，体现了对“强国家-强社会” 的理念追求。 图 2：“一会两站”的社区管理体制组织框架 资料来源：深圳盐田模式的实地调研 “一会（分）两站”的盐田模式的内涵是：根据“议行分 设”理念，把原来长期由居委会承担的行政、自治和服务三 种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委 会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政 府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直 选产生宪法规定的基层群众性自治组织社区居委会来 履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设 计。社区工作站隶属于街道办事处，属性是政府派出的工 作机构，工作人员实行雇员制，享有编制和财政工资，承 担所有原来由居委会承担的及任何政府随时下沉的政府职 能。社区服务站隶属于社区居民委员会，是为社区居民提 供各种社会服务的功能性的民办非企业组织。 2005 年 5 月 盐田社区居委会直接选举，不但体现出真实性、公平性、 创造性、竞争性的特点，而且在程序和实质两个层面彻底 还原了社区居民委员会的法定地位和功能。 “一会两站”的社区治理模式具体内涵，就是实行把社区 居委会和社区工作站也就是社区自治组织和政府机构从组 织结构、职能、人员、经费、场地等一一分离。按照盐田 区社区管理体制改革的设想，新一届社区居委会将按照“议 行分设”的原则回归到其自治组织的法律原位，真正实施“自 我管理、自我服务、自我监督、自我教育”的功能，以实现“ 还权于社区、还利于社区、还位于社区”。社区工作站实行 公开的雇员招聘制度，并从社区居委会剥离出去。社区居 委会、社区工作站、社区服务站等社区组织都要在社区党 组织领导下开展工作，社区居委会与社区工作站是平行、 合作的工作关系。同时，社区居委会代表居民对社区工作 站工作进行检查、监督。社区服务站在社区居委会指导下 开展工作。 1社区居委会。社区居委会在性质上是由居民依法民 主选举产生，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主 监督的社区居民自治组织。社区居委会在社区党组织的领 导下，主要是充当居民权利的表达者和维护者，是居民权 益保护性机构。主要功能是充当政府组织、社会中介组织 与居民之间的桥梁，将居民的权利要求转达给政府组织和 社会中介组织，并代表居民对政府组织、社会中介组织的 行为进行监督。 社区居委会的主要职责包括如下七个方面：（1）协调 社区有关组织和单位，通过开展各类活动，培育社区居民“ 团结、公平、互助、责任”的社区精神，逐渐在社区形成“关 心、支持、参与”社区建设的良好风尚；（2）对社区各项重 大事务进行调研、评议、决策和监督；（3）收集并反映社 情民意，对居民权利进行表达和维护；（4）进行宣传教育 ，发动居民参与社区公共事务和公益事业，组织和监督社 区公共服务设施的使用情况；（5）就社区重大事项向政府 组织和社区居民代表大会报告，协商并参与决策向居民提 供社区服务的项目及财政预算，接受居民及居民代表大会 的监督；（6）按照“费随事转”或自愿的原则，协助社区工 作站做一些临时性、突发性、需居民协助完成的有关工作 ；（7）组织残疾人、妇女、职工、青少年、业主、志愿者 等各类专业委员会及活动。 社区居委会的工作方式则包括五方面内容：（1）社区 居委会成员由居民依法选举产生，一般根据社区人口数量 ，由 59 人组成。逐步实行兼职化、属地化管理，主要工 作是通过召开议事会议和开展各项活动来进行。（2）各社 区居委会要制定居务会议，居民代表大会，居务、财务公 开，调研、议事、决策、监督、公示，调动居民参与社区 活动及与各方协调等各种有利于增强自治的各种规章制度 ，约束和规范自身代表居民利益的行为，在报经居民代表 大会同意后，依照各项国家法律、社区制度和居民同意的 原则独立自主地开展各项工作。（3）对社区工作站等政府 组织和社会组织完成交办工作的情况进行监督；（4）每年 至少召开一次社区居民代表大会对于社区居委会的工作进 行考核；（5）探索建立社区“评议会、协调会、听证会”的 三会制度，即由社区居委会负责召集、街道办事处和各有 关职能部门进行指导，对事关社区建设和居民群众利益的 有关工作进行考核评议；对社区成员之间的公益性、社会 性事务和一般矛盾、利益冲突进行协商解决；对政府有关 部门或社区居委会在社区实施的项目和涉及群众性、社会 性、公益性的重大工作在做出决策前进行听证，提出具体 意见，使社区居委会由“听命令做动作”转向“听民意作决策” 。 2社区工作站。社区工作站在性质上是盐田区政府社 区建设委员会通过街道办事处设在社区的工作机构，是政 府在社区的服务平台。它行政上由街道党工委（街道办事 处）管理，业务上由区民政局及各相关职能部门指导。社 区工作站主要职责包括如下五个方面：（1）在街道党工委 （街道办事处）领导下，协助完成政府各职能部门交办的 各项需社区协助的行政事务工作，主要包括社区组织、社 区卫生、社区环境、社区治安（社区安全）、社区文化和 社区计生等 6 大项 22 小项工作及所有政府常规性和临时性 及突击性的各类下沉到社区的工作；（2）实行“一门式”服 务，为辖区居民提供政务服务；（3）结合本社区实际，开 展创建特色社区活动，探索具有特色的社区发展道路；（4 ）对本社区公共事务进行日常管理；（5）协助社区居委会 处理各项居民公共事务。社区工作站的运作方式是按照区 政府相关职能部门的要求，参照事业单位和政府工作部门 工作模式，依法、规范运作。 3社区服务站。社区服务站在性质上是民办非企业单 位，属于非营利机构，利润只能用于本社区的公益事业和 事务。社区服务站主要职责包括如下三个方面的内容：（1 ）根据居民的需求和就近原则开展便民利民、提高居民生 活质量的低偿服务；（2）按照政府购买服务项目的方式为 群众提供社会福利、社会保障、社区残疾人服务、社区老 人服务和其它社会公益性服务等无偿服务；（3）指导社区 安老、助残、文体等各类社区服务组织和队伍开展活动。 社区服务站的经营范围包括图书室、健身室、棋牌室、培 训室、星光老人之家、家政服务、中介服务、治安保卫、 卫生环境等各类社区居民需求的服务项目。 绩效之一：政府层面。“盐田模式”的社区治理体制对于 政府层面的绩效，体现为提高了政府投入的功效力，具体 又表现在两个方面：一是政府提高了执行能力，二是政府 降低了行政成本。（1）政府提高了执行能力。盐田区创新 社区治理体制是以政府主导和社会主导相结合，培育公民 意识和组织，建立起从政府一元管理到政府、社会组织、 公民共同治理、构建和谐社会的模式，走出一条政府的权 力和能力的增强不仅靠创建公共服务型政府本身，而且靠 通过建立与社会的良好互动、合作关系，转移部门事务的 方式来提高的路子。新的社区工作站“拿政府的钱，做政府 的事”，统一管理和配置资源，解决政府下沉社区的工作、 经费、人员的多头和不规范的问题，承接了政府下达的 30 多项工作任务，政府的各种职责、任务、资金、人员等一 个口子向下到达工作站，这有利于政府政令畅通，责任到 岗，任务到人，提高了工作效率。社区工作站人员参照事 业单位雇员办法管理，实行公开招考聘任，由街道办事处 三年一聘。社区工作站工作业绩由街道办事处参照公务员 标准进行量化考核，工作站人员不像过去那样既要对政府 负责，又要对居民负责，现在只需对政府一头负责，所以 责任感明显增强。因此，他们不像以前社区居委会成员做 一些政府工作时那样以自治组织作为借口敷衍了事，或担 心得罪人在选举中丢失选票而工作不力，而是更敢于负责 ，人员素质和办事能力有较大提高。 （2）政府降低了行政成本。第一，降低了社区行政工 作的财政支出。社区的管理体制改革以前，行政化的社区 居委会人员结构复杂：有成员、有委员、有各职能部门派 到社区的工作专员，还有大批临聘人员，平均每个社区有 近 90 个人(包括治安和保洁人员)，他们的收入基本上都是 区财政拨款，且多头和重复拨款并存，明的和暗的同时拨 款，每年至少需市、区财政下拨经费大约 1836 万元。社区 体制改革后，原社区居委会中属于行政工作的归并社区工 作站，并给社区工作站明确职责，每个社区工作站平均配 备 6 个雇员编制，若干个临聘人员，规定不准工作站收取 任何费用，经费纳入办事处的部门预算，由区财政一条管 道统一拨款，工作人员数大为减少，个人收入水平明显提 高，但财政拨款人员的经费整体水平仍然降低了(大约一年 600 多万元)，而且现在向社区工作站的各种经费拨款，一 个口子向下，透明明白。更重要的是，这种体制运作牵引 街道办事处和各职能部门之间新型的工作关系和行政成本 、行政管理及行政效能的评估方式改革，建立了新型的政 府管理的垂直链条，提高了同等成本标准下的行政效率（ 参见下图）。 图 3：盐田区社区治理体制改革前后政府行政成本对比 图（单位：万元） 资料来源：盐田区的实地调研 第二，社区居委会的工资成本明显降低。盐田区有关 政策规定，被居民选为社区居委会成员的人，社区工作站 不再聘用其为工作站雇员，选上社区居委会成员，一般实 行兼职化、属地化，各成员由于不直接完成政府交办的行 政事务，也不再领取工资，只领取相当原居委会成员工资 标准五分之一的补贴，仅这一项，一年社区居委会就降低 行政成本大约 344 万元。第三，培育了新的社会组织，间 接降低了行政成本。“盐田模式”社区治理体制的一大特点是 使社区组织分化、社会事务细化，催生了新型社会组织 社区居委会和社区服务站。由于政府行政事务和社会事 务有了界分和相应的组织来专业管理，使政府能够逐步地 从市场机制和社会自治解决的事务中解脱出来，积极推动 这部分政府职能的社会化，这无论对政府职能转型还是治 理社会的结构调整意义都是很大的。待市场培育成熟，更 会间接地降低行政成本。第四，政府对社区服务等公共物 品供给的效益有所提高。社区管理体制改革后，为了扶持 社区居委会增强自治能力，扶持其他社会组织经营社区服 务，也为了减少政府对经营性公共物品和自治性社会组织 的财政支付力度，盐田区出台 绩效之二：社区层面 盐田模式的社区治理体制在社区层面的绩效体现在二 个方面：一是社区居委会增强了自治能力；二是居民民主 意识增强与民主组织培育。（1）社区居民委员会增强了自 治能力。专门承担社区行政职能的社区工作站从社区居委 会剥离出来后，社区居委会超负荷运作的抱怨没有了，但 担心被“边缘化”和“空心化”。为此，盐田区在制定“还位于 社区”政策的基础上，制定了“还利于社区、还权于社区”的 政策。从还权于社区的角度考察，盐田区通过 2005 年社区 居委会换届海选和会站分离，将选举权和自主治理权还给 了社区。而从还利于社区的角度考察，盐田区 2002 年出台 的政策规定，社区居委会作为法人组织可以举办社区服务 站，并对其进行民办非企业单位登记、管理，根据居民需 求开展低偿服务。 （2）居民民主意识增强与民间组织培育。盐田模式的 制度设计特别注重培育社区参与意识，增强社区居委会的 自治功能。自治的社区组织还要培育各类民间组织。盐田 区社区居委会都学会了通过举办民间组织发展自我的途径 ，从建区时只有一家发展到目前近 45 家，充分利用民间组 织自身的优势积极为辖区群众提供便民、利民服务和丰富 多彩的文体活动。经过几年的发展，目前，盐田区社区服 务三级网络开设了向居民提供了教育培训、保洁、物管、 家政、中介、文体活动等 100 多项的福利和服务的公共产 品，提高了全体居民特别是弱势群体的生活质量，