基于粮食安全视角的财政支农资金审计思考

基于粮食安全视角的财政支农资金审计思考基于粮食安全视角的财政支农资金审计思考 摘要 粮食安全问题关系到国民经济发展和社会稳定的全局， 财政支农资金审计的重点应从合规性审计转移到关注粮食安全， 发挥审计在国家安全中的作用。结合耕地面积减少的我国粮食安 全现状，分析影响粮食安全的隐患，从政府审计的视角，提出充 分发挥审计“免疫系统”作用、保障粮食安全的具体措施。 关键词 耕地；粮食安全；政府审计；免疫系统 公共受托责任决定政府审计维护经济安全的职责。粮食安全是 国家经济安全的重要部分，近年来，我国的粮食产量虽有了恢复 性增长，但耕地及播种面积减少等影响粮食安全的诸多因素依旧 存在。新华社年月日报道：年底我国耕 地面积约为亿亩，比年的亿亩减 少亿亩。因此，当维护经济安全成为公共受托责任的一 项重要内容时，政府审计应从抵御、揭示和预防的视角，关注粮 食安全问题，财政支农资金审计的目标应提到维护国家粮食安全 的高度。 1 政府审计维护粮食安全的理论依据 审计的本质是独立的“经济监督” ，其基本职能是“经济监督、 经济评价和经济鉴证” 。随着社会经济的不断发展、民主法治建设 的日趋完善，作为国家政治与法律制度重要组成部分的政府审计， 其公共受托责任的内涵也经历了受托财务责任、受托管理责任和 受托社会责任 3 个阶段。当国内外政治、经济环境的变迁及其日 益复杂导致威胁国家经济安全的因素不断显现时，政府审计作为 促进全面有效履行公共受托责任的一种监督机制，其职能、职责 也随之拓展。维护国家经济安全、粮食安全已成为公共受托责任 的一项重要内容，是政府审计功能拓展的必然结果。 审计法第一条规定：“加强国家的审计监督，维护国家财 政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民 经济和社会健康发展” 。政府审计的监督职能就是通过对国家经济 活动的监控，保证和促进政府公共受托经济责任的全面有效履行， 维护国家经济安全。在维护国家粮食安全方面，政府审计机关以 精湛的专业技术和高度的辨别力履行自己的监督职能，通过揭露、 查处财政支农资金使用与管理中存在的重大违规违法问题，检查 和督促有关经济责任者忠实地履行经济责任，促进与保障粮食安 全。 2 我国粮食安全现状及其影响因素 我国作为拥有世界最多人口的国家，既是农业大国、粮食生产 大国，也是粮食消费大国。改革开放以来，我国基本解决了 亿人的吃饭问题，当前，我国粮食安全总体形势是好的。但随着 工业化、城镇化发展，粮食消费需求呈刚性增长，以及耕地减少、 水资源短缺、农民种粮积极性不高等因素，对粮食生产的约束日 益突出，使我国的粮食安全问题面临挑战。年末，全球 食品价格危机爆发，国内粮价逐步接近甚至高于国际市场价格， 谷物净出口格局因而不复存在。与此相对照，大豆和食油进口迅 速增长，年进口大豆 万吨、食用植物油 万吨，这意味着中国通过主要谷物以及肉、蛋、奶和水果蔬菜自 给，辅之以大豆和食用油进口，维持着当前的食物供需平衡 2.1 耕地及播种面积减少，影响粮食总产量 （1）耕地面积的减少。耕地是指种植各种农作物的土地，它是 人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础。耕 地包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物 为主间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种 3 年以上的滩 地和海涂，耕地中包括南方宽小于m，北方宽小于m 的沟、渠、路和田埂。国土资源部年月日公布了 年度全国土地利用变更调查结果报告，报告显示，截至 年月日，全国耕地面积为亿， 比上年度末净减少万（1hm2=10 000m2，1 亩 =666.67m2） 。截至年底，我国耕地总数为亿 亩，已接近亿亩的红线。人均耕地更是不足亩，不到 世界平均水平的、发达国家的，只有美国的 、阿根廷的、加拿大的。而且有些地方耕 地面积竟然有“两本账”：一本是农业部门掌握的农户承包土地 面积，俗称“计税面积” ；另一本是国土资源部门测绘数据，两者 相差甚大。 （）从年到年粮食播种面积呈下降趋势。 年以后播种面积更是出现急剧下降，年至 年的 4 年中，全国共减少农田 万亩， 年粮食种植面积刚刚恢复到亿亩，与 年的亿亩相比，增加了亿亩，但仍 低于亿亩的安全警戒线。粮食播种面积下降快的主要原因之 一是：非农建设占用耕地。-年年间，各种非 农建设用地达到万，年我国开发区所 占面积万，甚至超过了全部城市的面积，严重 动摇了粮食生产的基础。特别是开发区的恶性扩张，占用了大量 的耕地。 2.2 土地开发整理看似新增耕地，实质产出较低 土地开发整理是指国家对土地进行计划补充耕地量和耕地保有 量的具体安排。中华人民共和国土地管理法 （年月 日执行）第四十一条提出：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇） 人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划， 对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地 面积，改善农业生产条件和生态环境。 ”这是我国首次在法律文件 上提出“土地整理”一词。然而，审计发现：有的土地开发整理 项目缺乏调查论证、科学规划；有的项目看似完成了土地整理开 发，但水利设施、道路系统等并未跟上；有些新整理复垦的荒地、 荒岛和整理开发的废弃地、滩涂等，不仅在环保及可持续发展方 面需进一步论证，而且这些看似增加的耕地，其亩产是低的，没 能从根本上维护国家粮食安全。 2.3 农民种粮积极性不高，存在利益冲突 在支农资金审计调查中发现，农资成本增长较快、粮食价格上 涨缓慢等因素影响农民种粮积极性。具体审计调查情况如下： （1）种植成本不断上升，粮食补贴的增加不能弥补农资价格的 上涨，反而导致种粮积极性的下降。审计抽查某市某区等地 户种植水稻、小麦的农户发现， 年，水稻、小麦 亩均种植成本分别为元、元，比上年 分别上涨了元、元，涨幅分别为 、。其中，种植水稻和小麦亩均所需的种 子、农药、化肥与复合肥 4 项主要农资成本分别上涨了 、，超过亩均种植成本涨幅。年 上半年，农资价格上涨更是迅猛，其中种植水稻亩均所需的尿素、 过磷酸钙和氯化钾 3 项农资成本月份比年初上涨了 元，涨幅达。在此情况下，国家虽然加大了水稻直 补、农资增支综合补贴等粮食补贴力度，年比 年每亩补贴增加元， 年比年每亩补贴又增 加元，但仍不能弥补农资价格的上涨。此外，柴油价格上涨 等因素也增加了农业机械的使用成本。 （2）种植经济作物收益相对较高，部分粮田被流转为种植经济 作物，未能刺激粮食生产。以某市某区为例，该区年种 植花卉 亩，亩均净收益约 元，该地区 种植粮食亩均纯收入约为元，约为该区粮食亩均净收益的 倍。 2.4 农业政策设计与执行存在差异，影响支农政策有效性 近年来，我国采取了一系列惠农政策，不断对粮食生产实施宏 观调控。年政府重新将中央“一号文件”恢复到农业问 题，对种粮农民实施粮食直补，年免缴农业税， 年实施粮食最低收购价并在粮食直补基础上对种粮农民 实施农资综合直补政策，年提高了农资综合直补标准并 扩大了补贴范围。应该说粮食直补、良种补贴、农资综合补贴等 直补政策导向无疑对粮食种植产生正向激励，在调动农民种粮的 积极性、维护粮食安全方面发挥了重要作用。 但在审计中发现，我国的粮食直补政策在实施及预算资金安排 方面还存在一些不足。如种粮补贴变为种地补贴，换句话说：只 要种地（不一定是粮食）就有补贴，而且不论种粮产量如何均有 补贴。审计抽查某省三个地级市时发现，三市当前均按照计税面 积发放粮食直补，造成种粮与不种粮的农民都获得粮食补贴，进 一步降低了种粮的比较效益。 3 基于粮食安全的财政支农资金审计创新 3.1 更新观念，用“免疫系统论”指导财政审计实践 按照“免疫系统”理论，审计机关不仅要强化监督，当好“经 济卫士” ，而且要通过独立行使审计监督权，保证国家各项政策能 够有效实施，加强“疾病预防” ，使国家机器健康、安全地运行。 “免疫系统论”隐含着审计的保护、清除、修补、预警四大功能， 在新的历史时期，审计监督的路径是抵御、揭示和预防的复合模 式，以促进经济社会健康运行，促进其他各个系统的功能平衡， 使国家经济社会健康、安全。 在“免疫系统论”的统领下，财政支农资金审计重点应有变化， 变事后监督为事中监督，尤其突出事前审计；审计目标应在合规 性审计基础上突出安全性、效益性评价，变查找问题为问题原因 并重；审计方法要从宏观着眼、微观入手，从宏观层面思考分析； 审计理念上应注重发挥风险预防性和体制建设性功能等。总之， 要充分认识免疫系统的内涵与作用，用免疫系统观指导并付诸于 审计实践。 3.2 以维护粮食安全为目标，增加审计调查与跟踪审计项目 国家审计作为一个“免疫系统” ，能够最早地感受到病害侵蚀的 风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去 抵御、查处这些病害。 “免疫系统”的角色定位标志着国家审计有 了全新的内涵和更高的追求。因此，根据“免疫系统”理论，维 护国家粮食安全、经济安全、国家利益成为审计机关的首要任务。 在财政支农资金审计方面，应增加审计调查与跟踪审计。如根 据国土资源部统计公告，年新增农用地面积 万 hm2，新增耕地面积万 hm2。然而对于复垦土地的产 量、效益如何，与原粮田的亩产差异是多少等应作深入的调查与 调研，不能简单看耕地面积的增加。审计工作应及时发现影响粮 食安全的风险，尽早关注危及粮食安全的各种因素，揭示并坚决 制止违法违规占用耕地行为，确保基本农田总量不减少、用途不 改变、质量不降低，及时建议政府、国土资源部或相应的权力机 关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源，保护国家粮食安 全，将审计关口前移，充分发挥审计预警、预防的作用。 3.3 关注粮食政策的有效性，从政策层面提出建设性意见 年政府重新将中央“一号文件”恢复到农业问题，增 加农产品价格，取消农业税，粮食产量又恢复性增加， 年粮食产量增加到亿吨，年达到亿吨，粮食 种植面积也有所增加。可见，农业政策对粮食产量的确有着重要 影响。然而，政策制定的初衷是好的，政策实施与否、实施效果 如何，应是审计调查关注的重点。按照“免疫系统论”的要求， 财政支农资金审计调查，不能仅停留在过去的财务审计上，而要 以维护粮食安全为目标，从微观到宏观、从个别到一般、从局部 到全局、从苗头到趋势、从表象到里层，进行深层次的全面分析、 揭示和反映，从宏观制度层面反映问题，对农业政策、经济政策 的有效性进行评价，从制度政策层面提出建设性意见，使审计在 我国粮食安全方面起到积极的重要的作用。 （1）完善粮食补贴政策，关注政策效率与效果。关注粮食补贴 政策制定与执行过程中是否存在补贴范围过宽或超范围补贴、补 贴标准过低、补贴方式不规范等问题，资金分配上是否存在测算 因素不合理、分配办法偏离政策目标的问题等。积极开展绩效审 计，分析评价有关政策目标的实现程度，从直补管理机制和制度 的角度深入剖析产生问题的原因，提出进一步完善直补政策、优 化直补机制、规范直补资金管理的意见和建议。 （2）坚持积极主动服务和严格规范管理两手并举。严格落实耕 地占补平衡，确保补充耕地质量和数量；大力推进土地整治，提 高补充耕地质量；做好管理基础工作，提高监管能力和效率。 3.4 联合审计，及时为宏观决策提供真实数据及相关信息 “无农不稳，无粮则乱” ，要满足人们日益增长的粮食需求，保 障粮食安全，目前重要的手段之一就是调动农民种粮的积极性， 不断提高粮食生产能力。然而，影响粮食安全问题的因素很多， 除上述的耕地面积、播种面积、价格因素、农民种粮积极性等以 外，随着人们消费水平和消费观念的不断转变，对粮食质量和品 种的要求也会越来越高，粮食消费趋势也会不断变化，这也将成 为影响粮食安全的重要因素。 （1）可利用国家审计独立、客观、公正及审计人员素质较高的 优势，根据审计署“八号令”尝试审计机关内部打破各业务处室、 按行业分工的界限，构建财政审计“大格局” ，实施联合审计。 （2）按照分工效率及资源整合理论，尝试国家审计、内部审计、 国土资源部等部门的 “联手作战” 。对当前及今后一段时期内的 粮食产量、粮食需求量及粮食消费的趋势等进行专项调查，为宏 观决策提供真实数据及有关信息，确保我国的粮食安全。 主要参考文献 朱玲中国城市化进程中的粮食生产与食物保障 理论动态，（）