大 学 股 份 制 改 革 初 探 - 中央教科所

大大 学学 股股 份份 制制 改改 革革 初初 探探 缪榕楠 （南京师范大学 教育科学学院，江苏 南京 210097） 【摘摘 要要】构建有利于大学发展的现代大学制度是当前高等教育研究的重 要内容。股份制作为公有制的主要实现形式也可以在现代大学制度的建构中进 行理论和实践层面的探索。股份制的试行可以选择教学型专科院校，首先必须 进行产权制度的改革，而大学法人地位的真正落实是股份制改革的关键。 【关键词关键词】大学制度；股份制；产权；大学法人 A Tentative Study on the Joint-stock System in the Colleges and Universities Miao Rong-nan (School of Educational Science, Nanjing Normal University, Nanjing 210097, China) Abstract: It is a crucial element in the study of current higher education to construct modern system of university beneficial to the development of colleges and universities. As main implementing means of the public-owned system, the joint- stock can be explored theoretically and practically in constructing the system of university. The joint-stock can be applied to the schools of didactical type. First of all, reform must be made to the system of property rights; however, the status of the collegiate artificial person decides whether the reform of the joint-stock system can be successful. Key words: system of university; the joint-stock system; property rights; the collegiate artificial person 高等教育是社会大系统的重要组成部分，计划经济向社会主义市场经济的 转型，需要研究者对高等教育系统中大学的发展模式和制度安排作出认真的思 考和积极的回应。因此，现代大学制度的构建，成为当前高等教育研究的重要 内容之一。然而，当前关于现代大学制度的研究较多地集中在从行政关系的视 角探讨现代大学制度的建设（如大学与政府的关系、大学办学自主权等问题） 。 笔者认为，就经济体制转型的深化和当前及今后一段时期经济建设仍然是我国 的中心工作而言，从经济体制的角度探讨股份制与我国现代大学制度的构建， 也有实质性、操作性和建设性的意义。 一、高校股份制改革切入点的选择一、高校股份制改革切入点的选择 十六届三中全会决定在谈到“推行公有制的多种有效实现形式”时， 明确指出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活 力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实 现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。 ”什么是股份制，一 般而言，股份制是由两个以上的利益主体，基于某种共同的需要，而自愿结合 成的一种经济组织。在该组织中，各个利益主体所提供的生产要素份额，是他 们进行收益分配的基本依据。并且，各个利益主体在该经济组织中所享有的权 利和应尽的义务，也与他们各自提供的生产要素份额相对应。1众所周知，在 我国，股份制原本是作为深化国企改革而提出来的，通过多年的实践，人们逐 渐认识到，搞活国有企业的关键在于切实转换企业的经营机制，只有实现了经 营机制的转换，企业才有可能适应社会主义市场经济发展的要求，增加积累、 更新技术、开拓市场，按消费者的需要提供产品。高等教育作为一种“公共产 品” ，也有“私人产品”属性的一面。随着中国加入世贸组织，高等教育本身注 入了新的时代内涵，高等教育功能在多元化的需求背景下被重新审视和定位。 由于高等教育日趋开放，高等教育的选择性大大增强，学生完全可能根据自己 的爱好、需要、满意度来选择某类学校、某种教育形式、甚至某位教师。被动 的接受某种规范化的教育将可能日渐变为主动的选择适合自己消费水平、个性 需要、价值目标的选择性教育。因此，作为公有制主要实现形式的股份制在高 等教育领域具有实践的可能性。 尽管现代高等教育与经济和社会发展之间的关系越来越密切，并日渐成为 社会发展的轴心，但从本质上来说，培养人的活动和物的生产之间仍然存在根 本的区别。况且，大学的目标、类型、层次和承担的职能、任务各不相同，如 何将原来应用于企业改革的股份制转移到专业人才培养的高等教育领域，并力 争使这种改革取得成效呢？笔者认为，首先必须对大学分层，找到适合股份制 改革的切入点。 “高等教育的层次结构，亦称高教的水平结构，主要指不同程度 和要求的高等教育的构成状态，包括高等专科教育、本科教育、研究生教育三 个层次” 。2上世纪 90 年代以来，以合并为特征的我国高校“综合化”趋势十 分明显，50 年代模仿前苏联建立的以文理科综合大学和单科大学为主体的大学 体系基本被打破。然而，这种“综合化”带来的后果之一便是不同层次、不同 类型的大学都想合并其他学校，往“高水平” 、 “研究型”方向发展，造成了高 等教育资源的浪费和教育质量的下滑。早在 20 世纪 70 年代初美国卡内基高等 教育委员会就开展了关于大学体系分类的研究，在 1976 年出版的高等教育分 类 （A Classification of High Education）中，委员会按照“研究”与“教育”功 能的发挥状况将美国 3000 多所高等学校分为 6 大类 11 种。3这种分类是必要 的，因为不同类型和层次的学校有不同的办学目标和教育对象，大学之间“错 位”竞争发展，力求在自己所处的“能级”中有较高的比较优势，有利于大学 办学形式和目标开展的多样化，满足不同人的不同教育需求，形成个性丰富的 多种大学。根据我国目前的情况，按照“科研”和“教学”功能的发挥状况， 我们可以尝试将我国的大学分为以下几个层次。一是研究型大学。这类大学具 有较强的科学研究能力，研究生教育发达，是国家科学研究和高层次人才培养 的基地。二是教学研究型大学。这类大学具有一定的研究能力，研究生教育较 为发达，具有博士或硕士学位授予权。三是教学型本科院校。从事本科阶段的 教育教学工作，具有学士学位授予权。四是教学型专科院校。主要从事专科阶 段的教育教学工作。开展高等教育股份制改革，可以从教学型专科院校入手， 开展试点，其理由有如下几个方面。 首先，从国家宏观政策的角度看，自上世纪 90 年代以来，为了提升我国高 等教育的水平，争创世界一流大学，国家先后开展了“211 工程” 、 “985 计划” 等一系列加快高等教育发展的战略部署，对重点大学和重点学科不惜重金投入， 而一般教学型本科院校、尤其是教学型专科院校日渐被边缘化。教学型专科院 校与其坐以待毙，不如积极行动，在国家政策允许的范围内拓展生存空间。其 次，由于得不到国家和地方的重点“照顾” ，教学型专科院校面临着更大的财政 和生源压力，高等教育领域越来越明显的“马太效应”使得这类学校直接面临 着“适者生存”局面。而股份制恰恰有利于解决经费问题， “很明显，积累，即 有圆形运动变为螺旋形运动的再生产所引起的资本的逐渐增大，同仅仅要求改 变社会资本各组成部分的量的组合的集中比较起来，是一个极缓慢的过程，假 如必须等待积累去使某些单个资本增长到能够修建铁路的程度，那么恐怕直到 今天世界上还没有铁路。但是，集中通过股份公司转瞬之间就把这件事完成了。 ”4第三，与前三类高校相比，教学型专科院校多为地方院校，承担为地方培 养实用性、技能型专门人才，这类院校最大的特点或优势就在于与地方经济建 设和社会发展的紧密结合。实施股份制后，有利于这类院校更充分地发挥自身 的特点，根据市场的需要灵活地调整自己的专业结构和课程设置，充分地利用 市场机制，配置自己的财政资源和教育资源。第四，教学型专科院校一般规模 较小，从历史的角度看，不少院校还有着较好的教育教学质量和声誉，试行股 份制改革既不会带来太大的震动，还可以在保持较高的社会信任度的基础上， 将改革向纵深推进。因此，本文下面论述的与股份制改革有关的大学均指教学 型专科院校。 二、高校股份制改革与教育产权的明晰二、高校股份制改革与教育产权的明晰 我国现有的大学管理模式是计划经济的产物，由于社会主义市场经济体制 的逐步建立和发展，公立学校政校不分、缺乏自我约束机制和自我发展能力的 矛盾日益暴露，既造成了教育供求关系的紧张，也导致了教育效率的低下。在 计划体制下，政府既享有办学的所有权，又享有办学的管理权。通过行政系统 归属权的划分，政府直接举办各级各类学校，学校开展高等教育活动所需要的 资源完全由国家按计划提供。由于政府的直接干预，学校所有者、举办者、管 理者和教职工在责、权、利等方面的关系难以理顺，带来了教育资源的闲置、 浪费，甚至被侵吞挪用。与此同时，由于政府承担了学校的一切责任，学校自 身的发展缺乏动力。而高校试行股份制办学，很大程度上能改变上述不良状况， 但首先要明晰学校的产权。 产权理论最初出自西方经济学。现代产权经济学认为， “产权就是经济主体 对财产的权利，更严格的说是一组权利束（property rights） ，即经济行为主体在 划分、占有、支配和使用特定财产时所形成的经济权能及利益关系” ， 5广义 的产权还包括为实现上述权利所必须具备的各种权能和规则。产权在经济活动 中具有重要的作用，比如，产权可以使财产主体人格化，排除财产所有和财产 运营中的非主体因素和非经济因素的干扰，从而明确界定财产的归属。一旦财 产的归属加以清楚的界定，尤其是财产的收益权明确之后，能够有效的激励产 权主体积极从事财产的运营，从而减少短视行为的发生。与此同时，产权一旦 明晰，客观上使得产权主体的责、权、利有机的统一起来，对约束和规范经济 主体的经济行为将产生一定的积极作用。产权的出现和产权制度的建立是与资 源的稀缺相联系的， “在只有一个人或资源无限供给这两种情况下，都不可能出 现产权问题” 。6由于高等教育、尤其是优质高等教育资源的发展满足不了日 益高涨的教育需求，已经成为一种稀缺性资源，因此，明确界定教育产权，以 实现对教育资源的排他性使用就非常重要了。 我国高校传统上属于国家的事业单位，虽然所有权明确但产权不清楚，产 权的代表者也不明确，实际上造成了高校内很难有人对所有者负责。西方公共 产品理论认为，教育，尤其是高等教育，作为经济社会发展的一个重要组成部 分，是一种介于纯粹公共产品和纯粹私人产品之间的准公共产品。随着我国加 入世贸组织，高等教育分层和市场化趋向日益明显。教育经费来源的多样化， 要求确立高校独立产权，使其能独立行使权能，获取相应利益并承担相应责任。 而股份制则可以解决这个问题。在这里，必须先区分所有权和产权的不同。所 有权是财产归谁所有的法律制度，是所有制的法律表现形式，表现了人与人之 间的权力关系，它与产权的区别表现在以下几个方面。首先，所有权反映的只 是所有者的经济利益，而产权反映的是与财产有关的一切当事人的经济利益； 其次，所有权相当于构成产权的一组权利未被分解，全部集中于一个主体时的 产权状态，具有排他性和不可分割性，而产权作为一组权利可以分割和重组； 第三，所有权是从占有主体出发，强调财产的归属关系和所有者的财产利益， 而产权则从占有客体（财产）出发，强调财产运营中的行为关系和运营的效率 和效益；最后，所有权的转移会导致财产归属关系和利益关系的改变，而产权 的转移不一定会改变财产的归属和所有者的财产利益。7从以上分析不难看出， 所有权与所有者相联系，而产权则与投资主体相联系。一方面，同一个所有权 之下可以有不同的产权，如一所高校，所有权是属于国家的，但产权完全有可 能属于不同的投资主体。另一方面，同一个产权也可能有不同的所有者，如一 家跨国公司对一所高校投资参股，它必然持有一定的产权，但这部分产权最终 仍属于该跨国公司内不同的所有者，即不同的股东。在股份制之下，高校可以 通过资产存量折股和资产增量招股的方式明确投资主体，而学校的所有者、学 校法人及各方投资主体所享有的权利必须明确，只有这样，高校的财产权才会 随着投资主体的明确而得到界定。在实行股份制的高校中，可以采取国家控股 或参股、法人参股、个人入股等多种形式，使高校内部实行多种所有制并存， 多个投资主体并存，最终形成一种新型的所有制形式混合所有制。各个投 资主体资金共筹、风险共担、利益共享。随着学校规模的不断扩大，新增财产 的归属问题也可以因产权的界定和投资主体的明确而得到解决，而各个投资主 体的积极性也将被充分调动起来，学校的进一步发展产生了内在的动力。 与产权相配套的便是大学国有资产管理体制的改革。在计划经济体制下， 国家对大学国有资产的管理和政府对大学的行政管理是合二为一的。而股份制 改革之后，随着政校分开，国家作为所有者或投资者与政府作为管理者合二为 一的身份将分离。国家作为所有者或投资者，根据国家在大学改组后在大学中 所占股权的多少，派出自己的代表，在董事会会议上发表自己的意见，影响学 校的决策。而政府作为管理者不能再像计划经济体制下直接干预学校的教育教 学和正常运营。 三、高校股份制改革与大学法人地位的落实三、高校股份制改革与大学法人地位的落实 回顾现代企业制度的构建过程，不难看出，现代企业制度下，产权关系是 明确的、清晰的，企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内 的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法 人实体，确立企业法人财产权是现代企业主制度的明显特征。由此推论，高校 试行股份制的关键，也在于大学法人地位的落实。因为，不真正落实大学的法 人地位，作为所有者的国家仍然可能对股份制高校的具体办学活动进行计划模 式下的完全干预，大学办学自主权难以真正实现。 尽管我国 1986 年的民法通则正式确立了法人制度， 高等教育法亦 赋予了大学自主办学的法人地位，但由于计划经济体制下，大学实际上是作为 政府的下属单位而存在，学校的行为一切服从于主管部门，大学的运行依据是 政府的文件和规定，大学的法人地位并未真正落实。关于大学的法人地位及相 应的高校法人性质问题，当前主要存在三种观点：一种观点认为，在过去计划 体制下，各级政府主管部门对学校实行高度集中统一的计划管理，学校是主管 部门的附属物，没有独立的法律地位；第二种观点认为，根据我国民法通则 第 36 条到 50 条的规定，我国现有高校属于事业单位法人，自批准之日起，即 取得法人资格；第三种观点认为，高校既是民事主体，又是教育主体，具有双 重法律地位，需要通过民法和教育法规来共同加以界定和确认。8事实上，根 据我国民法通则第 37 条规定，构成法人必须具备 4 个条件：（1）依法成 立；（2）有必要的财产或经费；（3）有自己的名称、组织机构和场所；（4） 能独立承担民事责任。可见，法人是与自然人相对的另一类民事主体，是具有 民事权利能力和民事行为能力、依法享有民事权利和承担民事义务的组织。根 据民法通则第 50 条第 2 款的规定，具备法人条件的事业单位、社会团体依 法不需要办理法人登记的，从成立之日起即具有法人资格。由于我国高校是根 据国家教育行政部门的批准而设立的，因此，我国高校实际上自批准成立之日 起即获得了法人资格，依法享有民事权利，承担民事责任。只不过高校属于法 人当中的非企业法人，根据民法通则的规定，除法律特别规定外，非企业 法人不得从事企业经营活动，非企业法人附属的以赢利为目的的企业，应当按 照企业法人的规定，经申请、核准、登记为企业法人之后，方能营业。 高校作为与私法人相对的公法人，享有招生权、专业设置权、教学权、科 学研究权、人事权、资产权、对外交往权等一系列权利，当然也要履行一定的 义务。但当前，落实高校法人地位，最主要的或许就是落实高校法人财产权。 在股份制高校里，国家所有权和高校法人财产权并不矛盾。出资人（包括国家、 社会团体或教职工个人）根据各自的出资比例享有对学校的所有权，但财产权 应当归高校法人所有。有了高校法人财产权，高校就可以名正言顺的用自己全 部法人财产自主建设和运行学校，真正形成政校分开、自我约束、自我成长的 机制。在这个方面，日本近年来推行的国立大学法人化改革或许对我们有所启 示。1996 年 11 月，第二次出任日本首相的桥本龙太郎在国会发表的施政演说 中将行政改革、经济结构改革、金融体制改革、社会保障结构改革、财政结构 改革等“五大改革”作为其政府的重要工作，1997 年加入了教育改革，其目的 在于摆脱上世纪 90 年代后期日本“泡沫经济”破灭后的社会经济困境。1998 年 6 月，日本国会通过了中央省厅等改革基本法 ，该法规定的中央政府机构 改革的内容主要有两大部分，一是精简机构，二是精简人员，提高效率。精简 政府机构人员所采取的主要途径包括：削减政府各机构的人员编制；通过缩小 政府所管事业或事务的范围使一部分政府所属机构民营化；让一些政府所属机 构成为独立行政法人。9