百名专家建言“十二五”农村改革定稿

百名专家建言百名专家建言“十二五十二五”农村改革农村改革 中改院农村改革专家问卷调查中改院农村改革专家问卷调查 中国（海南）改革发展研究院课题组中国（海南）改革发展研究院课题组 “十二五”是农村经济社会发展的重要战略机遇期。在“十二五”规划编制工作 已全面启动之际，客观评估“十一五”农村改革进展，预测和判断“十二五”农村改 革发展的重大问题，对形成“十二五”农村改革的基本思路具有重要意义。为此， 我院于 2010 年 6 月组织了“十二五农村改革专家问卷调查”。本次调查共回收有 效问卷 114 份，专家包括中央和各省涉农部门、高校及研究机构等长期从事农村 实际工作和研究的政府官员和专家学者。参与调查的专家普遍认为，“十二五”是 农村改革的关键时期，需要在多方面取得突破。 一、一、“十一五十一五”以民生为重点的农村改革有重要进展以民生为重点的农村改革有重要进展 1.“1.“十一五十一五”农村改革取得重要进展。农村改革取得重要进展。从总体上看，60.5%的专家认同 “十 一五”农村改革在局部取得了突破；22.8%的专家认为有重大进展，二者合计占到 83.3%。 表表 1： ：“十一五十一五”农农村改革村改革进进程的程的总总体体评评价价 选选 项项频频数数 百分比百分比 （ （%） ） 有重大进展2622.8 局部领域有所突破6960.5 总体进展不大1714.9 某些领域甚至有所倒退21.8 2.2.农民减负成效显著，农村基本公共服务体系进一步完善。农民减负成效显著，农村基本公共服务体系进一步完善。专家认为，“农 民补贴增加，农民增收减负改革成果得到进一步提高和巩固”和“农村公共服务体 系进一步完善，水平进一步提高”是“十一五”改革最有成效的两个领域，两者认 同度分别达到 80.5%、72.6%。专家们对农村物流体系建设、乡镇机构改革、农村 2 金融体制改革、农村环境保护的认同度不到 10%，认为这四个领域的改革成效不 大。 表表 2： ：“十一五十一五”农农村改革和村改革和经济经济社会社会发发展展进进展最大的展最大的领领域域 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 农民补贴增加，农民增收减负改革成果得到进一步提高和巩固9180.5 农村公共服务体系进一步完善，水平进一步提高，农村社会保障、卫 生事业、义务教育、就业培训等工作取得新的进步 8272.6 农村基础设施建设得到明显加强和完善4842.5 农村各类专业合作经济组织有了新的发展，农业的组织化程度明显 提高 2723.9 农业科技创新和转化能力提高，农业综合生产能力提高，现代农业进 一步发展 1614.2 农产品结构、农业产业结构和区域布局得到优化调整1614.2 农村土地承包流转进程顺利，农村土地制度改革取得进展1412.4 农业技术推广、信息服务等农业服务体系建设取得明显进展1311.5 农产品批发销售网络建设取得成效，农村流通体系得到完善87.1 乡镇机构改革取得新进展，农村基层组织有了新的发展76.2 农村金融体系正在逐步健全，农村金融体制改革正在深化43.5 农村环境保护和治理工作取得明显进步10.9 3.3.城乡一体化加快推进。城乡一体化加快推进。总体上，65%的专家认同“十一五”期间城乡一体化 总体有一定进展，在局部领域有所突破。 表表 3： ：对对“十一五十一五”期期间间城城乡乡一体化一体化总总体体进进展展评评价价 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 有重大进展54.4 局部领域有所突破，但总体进展一般6859.6 总体进展不大4035.1 某些领域甚至有所倒退10.9 4.4.城乡交通一体化和基本公共服务一体化进展较快。城乡交通一体化和基本公共服务一体化进展较快。大多数专家认为，城 乡交通基础设施一体化、城乡劳动力就业市场一体化和城乡基本公共服务一体 化是取得较大进展的三大领域，认同度分别达到 72.9%、66.4%和 54.2%。但在户 籍和土地制度一体化方面仍待加速。 3 表表 4： ：“十一五十一五”我国城我国城乡乡一体化一体化进进展最大的展最大的领领域域 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 城乡交通基础设施一体化7872.9 城乡劳动力就业市场的一体化 7166.4 城乡医疗、教育、卫生、社会保障等公共服务5854.2 城乡区域规划和产业布局一体化4945.8 城乡户籍制度一体化1715.9 统一城乡土地制度1110.3 5.5. “城市支持农村，工业反哺农业城市支持农村，工业反哺农业”的机制建设有明显进展。的机制建设有明显进展。“十一五” 初期，中央确立了“城市支持农村，工业反哺农业”的战略方针。有 56.1%的专家 认为这一体制机制在局部地区已经开始形成，但总体尚未形成；另有 21.9%的专 家认为已初步形成。 表表 5： ：对对“城市支持城市支持农农村，工村，工业业反哺反哺农业农业”机制建机制建设设的看法的看法 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 局部已经形成，但总体尚未形成6456.1 初步形成2521.9 远未形成2320.2 已经形成21.8 二、二、“十二五十二五”将实现城乡一体化的历史性突破将实现城乡一体化的历史性突破 1.1.农村基本公共服务体制和农村土地制度是农村基本公共服务体制和农村土地制度是“十二五十二五”农村改革的关键点。农村改革的关键点。 分别有 74.6%、71.6%、47.4%的专家认为，“十二五”我国农村改革三大关键领域 在于农村基本公共服务制度改革、农村土地制度改革以及农村户籍制度改革。 表表 6： ：“十二五十二五”我国我国农农村改革的关村改革的关键键点点 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 以基础教育、医疗卫生、养老保障为重点的农村基本公共服务 制度改革 8574.6 农村土地制度改革8171.6 农村户籍制度改革5447.4 以生产生活基础设施投资体制为重点的农村公共资源配置机 制改革 4035.1 4 农村金融体制改革2320.2 城乡统一的规划制度改革2219.3 农产品价格形成机制改革 1815.8 农村财税体制改革44.4 其他53.5 2.2.城乡基本公共服务一体化与户籍制度一体化改革最可能取得历史突破。城乡基本公共服务一体化与户籍制度一体化改革最可能取得历史突破。 38.6%的专家认为“十二五”城乡基本公共服务一体化最有可能取得历史性突破； 35.1%的专家认为城乡户籍制度一体化改革极有可能取得突破；但在统一城乡土 地制度上突破难度大。 表表 7： ：“十二五十二五”我国城我国城乡乡一体化最有可能取得一体化最有可能取得历历史性突破的史性突破的领领域域 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 城乡医疗、教育、卫生、社会保障等公共服务一体化4438.6 城乡户籍制度一体化 40 35.1 城乡区域规划和产业布局一体化 17 14.9 统一城乡土地制度97.9 其他43.5 3.3.经济发达地区可率先建立城乡统一的基本公共服务制度。经济发达地区可率先建立城乡统一的基本公共服务制度。党的十七届三 中全会提出到 2020 年城乡基本公共服务均等化明显推进的目标。70.2%的专家 认为，“十二五”期间经济发达地区可以率先建立城乡统一的基本公共服务制度， 但全国范围内很难实现；12.3%的专家认为“十二五”可以在全国范围内初步建立 城乡统一的基本公共服务；14%的专家认为实现这一目标可能性较小。 表表 8： ：“十二五十二五”时时期能否初步建立城期能否初步建立城乡统乡统一的基本公共服一的基本公共服务务制度制度 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 很有可能1412.3 在经济发达地区可以率先实现，但全国范围内很难实现 80 70.2 可能性较小 16 14.0 不好说43.5 4.“4.“十二五十二五”全面解决农民工基本公共服务的条件初步具备。全面解决农民工基本公共服务的条件初步具备。尽快使 2 亿 5 多农民工这个“漂移的社会”在城市安居下来，是城乡一体化的重大课题。38.9% 和 29.2%的专家认为，尽快使农民工享受所在地基本公共服务和打破城乡分割的 户籍制度是解决农民工问题的关键。 表表 9：使：使农农民工群体民工群体这这个个“漂移的社会漂移的社会”在城市安居下来的关在城市安居下来的关键键 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 尽快使农民工享受所在地基本公共服务4438.9 打破城乡分割的户籍制度3329.2 农民工土地权益实现与离乡离土的制度安排2421.2 尽快解决第二代农民工的户籍问题，防止农民工代际复制76.2 其他54.4 调查显示，21.1%和 59.3%的专家认为，“十二五”全面解决农民工基本公共服 务问题的条件已初步具备或在部分地区具备，应当加快推进农民工市民化进程。 表表 10： ：“十二五十二五”时时期全面解决期全面解决农农民工基本公共服民工基本公共服务问题务问题的条件的条件 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 已经完全具备，应当全面推进2421.2 部分地区已经具备，可以试点推进6759.3 大部分地区还不具备108.8 总体上不具备，全面解决不现实119.7 其他（请注明）10.9 5.5. 深化农村土地等基本制度改革是转变农业发展方式的关键。深化农村土地等基本制度改革是转变农业发展方式的关键。专家对“十 二五”我国转变农业发展方式的关键点提出了建议，排在前三位的依次是深化农 村土地、公共资源配置、公共服务、金融等基本制度改革（73.5%）；改善基础设施、 加强研发和推广现代农业生产技术、提高农业现代化水平（66.4%）；加快土地承 包经营权流转、为农业适度规模经营创造条件（46.9%）。 表表 11： ：“十二五十二五”我国我国转变农业发转变农业发展方式的关展方式的关键键点点 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 深化农村土地、公共资源配置、公共服务、金融等基本制 度改革 8373.5 改善基础设施、加强研发和推广现代农业生产技术、提高7566.4 6 农业现代化水平 加快土地承包经营权流转、为农业适度规模经营创造条 件 5346.9 提高农村人口素质3833.6 转移农村剩余劳动力2925.7 调整农业产业结构2522.1 加大财政金融支农力度1916.8 其他43.5 三、三、“十二五十二五”将形成城市化与城乡一体化齐头并进的新格局将形成城市化与城乡一体化齐头并进的新格局 1.1.推进城市化进程应重点发展大中城市。推进城市化进程应重点发展大中城市。37.5%的专家认为，我国推进城市 化进程，要优先发展大中城市；31.3%的专家认为应着重发展小城镇。 表表 12：推：推进进城市化城市化进进程，程，应优应优先先发发展展 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 特大城市76.3 大城市与中等城市4237.5 小城市2825.0 小城镇3531.3 2.“2.“十二五十二五”应逐步放开大中城市户籍。应逐步放开大中城市户籍。42.5%的专家认为“十二五”有可能 放开大中城市户籍，同时也有 48.7%的专家认为可能性较小。有专家建议，“十二 五”中小城市应首先放开农民户籍，5 年左右大城市再放开农民户籍。 表表 13： ：“十二五十二五”全面放开大中城市全面放开大中城市户户籍的可能性籍的可能性 选选 项项频频数数 百分比百分比 （ （%） ） 可能性较大98.0 有一定可能性3934.5 可能性较小5548.7 不可能108.8 3.3.以发展县域经济为目标，分类推进省直管县改革。以发展县域经济为目标，分类推进省直管县改革。县域经济是连接城市 和农村的重要载体，也是推进城乡一体化的重点领域。35.1%的专家认为省直管 县改革应该以发展县域经济为基本目标。34.2%的专家建议， “十二五”时期应分类 推进省直管县改革，23.7%的专家建议可以在全国范围内推开，21.1%的专家建议 7 可在中、小规模的省市自治区全面推开。 表表 14：省直管：省直管县县改革的基本目改革的基本目标标 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 发展县域经济4035.1 减少政府层级3328.9 转变政府职能1916.7 保证基层政府的财力97.9 推进城乡一体化87.0 保证全省不同地区的财力均等化10.9 其他10.9 表表 15： ：“十二五十二五”时时期省直管期省直管县县能否在全国全面推开能否在全国全面推开 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 可在全国全面推开2723.7 可在中、小规模的省市自治区（县级政权数量小于50）全面推开2421.1 只能分类试点3934.2 不太可能大规模推开1714.9 可以率先在产粮大县推行65.3 其他10.9 四、四、“十二五十二五”城乡收入差距扩大趋势将一定程度上得到控制城乡收入差距扩大趋势将一定程度上得到控制 1.1.启动农村消费市场，当务之急在于提高农民收入水平，缩小城乡收入差启动农村消费市场，当务之急在于提高农民收入水平，缩小城乡收入差 距。距。85.1%的专家认为启动农村消费大市场的关键是提高农民收入水平，缩小城 乡收入差距。转移就业和实现城乡教育一体化、加快建立健全农村社会保障制度 也在很大程度上影响着农村消费大市场的启动，两者的认同度分别为 48.2%和 47.4%。另有 41.2%的专家认为提高农村基本公共服务水平，建立城乡统一基本 公共服务体制对启动农村消费市场最为重要。 表表 16：启：启动农动农村消村消费费大市大市场场的关的关键键在于在于 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 提高农民收入水平，缩小城乡收入差距。9785.1 加快城镇化进程，吸纳农村人口转移就业5748.2 实现城乡教育一体化、加快建立基本养老保险制度、提高最低生活 保障水平、完善农村社会救助体系 5447.4 高农村基本公共服务水平，建立城乡统一基本公共服务体制4741.2 8 加快农业发展方式转变、提高农业生产效益2824.6 改善农村消费环境2017.5 通过不断加大农业补贴力度，显著提高农产品收购价格1513.2 建立农村完善住房保障制度、推进城乡住房保障制度一体化1210.5 继续加大“家电下乡”“汽车下乡”等政策支持力度54.4 其他10.9 2.“2.“十二五十二五”城乡收入差距将继续扩大，但扩大速度将减缓。城乡收入差距将继续扩大，但扩大速度将减缓。67.5%的专家 认为“十二五”我国城乡收入差距将继续扩大，其中，52.6%的专家认为扩大速度 将减缓，认为城乡收入差距会缩小的只占 18.4%。 表表 17： ：对对“十二五十二五”我国城我国城乡乡收入差距的看法收入差距的看法 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 继续快速扩大1714.9 继续扩大，但扩大速度将减缓6052.6 基本保持不变1513.2 有所缩小，但幅度有限2017.5 显著缩小10.9 其他10.9 3.“3.“十二五十二五”农民实际收入年增长速度预计将达到农民实际收入年增长速度预计将达到 5%-7%5%-7%。61.4%的专家认 为未来五年农民实际收入年增长率将维持在 5%-7%之间，另外，33.3%的专家认 为年均增长速度将达到 8%-10%。 表表 18： ：对对“十二五十二五”农农民民实际实际收入年增收入年增长长速度的速度的预测预测 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 5%-7%7061.4 8%-10%3833.3 11%-12%10.9 13%-15%00 15%以上00 其他54.4 4.4.提高农民收入，重点是提高农业经营性收入和工资性收入。提高农民收入，重点是提高农业经营性收入和工资性收入。根据选择人 数高低顺序排列，提高农民收入的着力点依次是：农业经营性收入（36.8%）、工资 性收入（35.1%）、财产性收入（11.4%）、转移性收入（9.6%）。 9 表表 19：提高：提高农农民收入的关民收入的关键键在于在于 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 农业经营性收入4236.8 工资性收入4035.1 财产性收入1311.4 转移性收入119.6 创业性收入87.0 5.5.重点发展重点发展“草根性草根性”金融组织。金融组织。农村金融体系不健全一直以来是制约农 村经济发展和农民致富的“瓶颈”。专家认为完善农村金融体系重点是发展农村资 金互助社（60.5%）、合作金融机构（50.9%）、政策性银行（48.2%）、小额贷款公司 （42.1%）、村镇银行（40.4%）。可见，发展以“草根”金融为重点的多种形式的农村 金融组织将是“十二五”农村金融体制改革的重点。 表表 20：完善：完善农农村金融体系的重点村金融体系的重点 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 农村资金互助社6960.5 合作金融机构5850.9 政策性银行5548.2 小额贷款公司4842.1 村镇银行4640.4 民间借贷2219.3 商业银行165.0 邮政储蓄43.5 贷款公司 43.5 其他10.9 6.6.财政支农资金应优先用于农村基本公共服务。财政支农资金应优先用于农村基本公共服务。46.9%的专家认为“十二五” 财政支农资金应首先用于农村职业教育培训、医疗卫生、公共就业、公共交通、 公共文化为重点的农村基本公共服务。另外，27.4%和 15.9%的专家认为财政支 农资金应首先用于以基本养老保障、最低生活保障、农村社会安全网、住房保障 为重点的农村社会保障以及农业基础设施与农村社会生活公共设施建设。 10 表表 21： ：“十二五十二五”财财政支政支农资农资金的首要用途金的首要用途 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 以农村职业教育培训、医疗卫生、公共就业、公共交通、公共文 化为重点的农村基本公共服务 5346.9 以基本养老保障、最低生活保障、农村社会安全网、住房保障为 重点农村社会保障 3127.4 农业基础设施建设与农村社会生活公共设施建设1815.9 加大农民直接补助76.2 农村环境保护21.8 其他21.8 五、五、“十二五十二五”农村土地制度改革需要在多方面加快推进农村土地制度改革需要在多方面加快推进 1.“1.“十二五十二五”有望建立城乡统一的建设用地市场。有望建立城乡统一的建设用地市场。2010 年中央决定把建立 城乡统一的建设用地市场作为重点改革任务之一。合计 51.7%的专家认为“十二 五”有可能实现这一目标。另外，39.3%的专家认为实现这一目标可能性不大。对 于农村宅基地，合计 49.1%专家认为“十二五”有可能流转入市，略占多数，但认 同度未超过 50%，同时有 43.9%专家认为可能性不大。 表表 22： ：“十二五十二五”实现实现城城乡统乡统一建一建设设用地与用地与农农村宅基地流村宅基地流转转入市的可能性入市的可能性 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） “十二五十二五”能否能否实现实现城城乡统乡统一建一建设设用地市用地市场场 可能性很大87.1 有一定可能5044.6 可能性不大4439.3 不好说108.9 “十二五十二五”农农村宅基地流村宅基地流转转入市的可能性入市的可能性 可能性很大97.9 有一定可能性4741.2 可能性不大5043.9 不好说87.0 2.“2.“土地换社保土地换社保”不是长期制度安排。不是长期制度安排。53.1%的专家认为“土地换社保”不是 长期制度安排，只是一种过渡性办法；22.1%的专家认为此举违背城乡一体化的 趋势，是城乡二元制度的表现；有 19.5%的专家认为这是一种长期制度安排。 11 表表 23： ：对对“土地土地换换社保社保”的看法的看法 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 不是长期制度安排，只是一种过渡性办法6053.1 违背城乡一体化的趋势，是城乡二元制度的表现2522.1 是一种长期制度安排2219.5 其他65.3 3.3.小产权房难以小产权房难以 “合法化合法化”。目前关于“小产权房”“被转正”和“被强拆”的 议论很多，问题的焦点在于其能否“合法化”。对此，45.6%的专家认为未来将会明 确“小产权房”的违法性，严禁新建“小产权房”，同时妥善处理已建的“小产权房”； 42.1%的专家认为允许各地依据具体情况，分类处理，只有 6.1%的专家认为存在 着被“转正”的可能性。 表表 24： ：对对“小小产权产权房房”发发展展趋势趋势的看法的看法 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 明确“小产权房”的违法性，严禁新建“小产权房”；同时妥善处理已 建的“小产权房” 5245.6 允许各地依据具体情况，分类处理4842.1 被“转正”的可能性较大76.1 被强拆的可能性较大21.8 其他54.4 4.“4.“两权两权”抵押贷款应谨慎推行，并要对相关土地法规作出修改。抵押贷款应谨慎推行，并要对相关土地法规作出修改。全国不 少地方在抵押担保问题上进行了多项尝试,其中包括土地承包经营权和宅基地使 用权，即“两权”抵押贷款试点。专家们对此存在较大争议。38.6%的专家认为实际 操作过程中存在很多风险，需要谨慎；37.7%的专家认为“两权”抵押贷款推广条 件已初步具备，但需要对相关土地法规做出修改；20.2%的专家认为目前集体经 济组织法、集体资产处置法等制度尚未建立， “两权”抵押的条件还不具备。 表表 25：目前：目前“两两权权”抵押抵押贷贷款款试试点的可行性点的可行性 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 12 实际操作过程中存在很多风险，需要谨慎4438.6 初步具备，但需要对相关土地法规作出修改4337.7 目前集体经济组织法、集体资产处置法等制度还未建立， “两权”抵押 条件还不具备 2320.2 其他43.5 六、六、“十二五十二五”乡村治理重在维护农民利益乡村治理重在维护农民利益 1.1.亟待理顺乡（镇）、村关系。亟待理顺乡（镇）、村关系。40.9%的专家认为，当前乡村治理中乡（镇）、 村关系扭曲最为严重；其次是党政关系（22.7%）；第三位的是宗族关系（18.2%）。 表表 26： ：乡乡村关系中存在的扭曲表村关系中存在的扭曲表现现最最为严为严重的是重的是 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 乡（镇）、村关系4540.9 党政关系2522.7 宗族关系2018.2 条块关系1513.6 县乡关系54.5 2.2.尽快明确乡镇机构改革方向。尽快明确乡镇机构改革方向。中央提出要在 2012 年基本完成乡镇机构改 革，但从现实情况看，仍面临诸多矛盾。调查显示，最为突出的问题是乡镇机构 改革没有明确的方向（55.8%），其次是职、责、权不一致，履行职能与承担责任力 不从心（51.3%），二者的认同度都超过 50%。另外乡镇机构臃肿，人员分流难 （47.8%）、政府职能定位不清（46.0%）、乡镇财政管理体制改革步履艰难（36.3%）、 乡镇债务偿还难（26.5%）也是乡镇机构改革的难点。 表表 27：完成：完成乡镇乡镇机构改革任机构改革任务务面面临临的矛盾的矛盾 选选 项项频频数数 百分比（百分比（%） ） 各地进行的乡镇机构改革没有明确的方向6355.8 职、责、权不一致，履行职能与承担责任力不从心5851.3 乡镇机构臃肿，人员分流难5447.8 政府职能定位不清5246.0 乡镇财政管理体制改革步履艰难4136.3 乡镇债务偿还难 3026.5 乡镇机构监管难1311.5 其他21.8 13 3.3.不断完善村民自治制度。不断完善村民自治制度。72.7%的专家充分肯定了村民自治制度，认为其 积极作用表现在：村民自治增加了乡村事务决策的透明度，扩大农民知情权和参 与权（91.5%）；扩大基层民主，改善干群关系（85.4%）；强化干部宗旨意识，改善干 群关系（41.5%）等方面起到了积极作用。另外，17.3%的专家认为村民自治在农村 发展中的消极作用大于积极作用，主要表现在村民自治完全是一种形式，没有什 么实质意思（52.2%）；村民自治强化了村干部的权威地位，与农民的矛盾更加尖 锐（34.8%）。 表表 28：村民自治在：村民自治在农农村村发发展中的展中的积积极作用与消极作用极作用与消极作用 选选 项项频频 率率 百分比百分比 （ （%） ） 增加了乡村事务决策的透明度，扩大了农民的知情权和参与权7591.5 扩大了基层民主，有利于农民当家做主7085.4 强化了干部的宗旨意识，改善了干群关系3441.5 规范了村务和财务管理，减轻了农民的负担2631.7 促进了社会稳定，有利于乡村社会和谐2328.0 促进了乡村经济发展，增加了农民收入67.3 积积极极 作用作用 大于大于 消极消极 作用作用 其他22.4 村民自治完全是一种形式，没有什么实质意思1252.2 村民自治强化了村干部的权威地位，与农民的矛盾更加尖锐834.8 村民自治为村干部增加开支找到了合法的借口，农民负担“明降 暗升” 14.3 消极消极 作用作用 大于大于 积积极极 作用作用 其他28.7 4.4.充分发挥村委会在乡村治理中的积极作用。充分发挥村委会在乡村治理中的积极作用。村委会是村民