大伦敦空间发展战略

大伦敦空间发展战略简介 发帖人: lily0954 点击率: 3001 倍受关注的新一轮大伦敦规划大伦敦空间发展战略的编制工作已经完成，于 2004 年 2 月由大伦敦政府（The Greater London Authority,简称 GLA）正式向全社会颁布。 这是一个针对大伦敦地区未来 30 年的发展而制订的战略发展规划，发布后在英国社会各界 以及国际规划界产生了较大影响。本文简要介绍该规划的制订过程、工作背景、规划目标、 发展策略要点以及规划的实施机制等内容，以期大家对新一轮的大伦敦规划有一个概要认 识和了解，并对目前开展的各项规划编制和研究工作有所启示。 1、规划的制订过程 在过去的 30 年中，英国和伦敦地区的区域规划编制与管理体制经历了一个曲折多变的 发展过程。1999 年通过的大伦敦政府法（GLAA）重新确立了大伦敦政府（GLA）的合法 地位授权，GLA 由直选的市长和独立选举的议会构成，职权覆盖大伦敦地区的 32 个市级 自治区和伦敦共同体。GLAA 同时授权大伦敦市的市长组织编制新一轮的大伦敦战略规划， 并取代原有的伦敦发展策略指引（RPG3） ，以指导和协调大伦敦下属 32 个自治区的地方性 规划，实现大伦敦地区发展的协调与合作。 大伦敦空间发展战略正是在此政治背景下展 开。 与此同时，大伦敦政府还组织编制了有关伦敦未来发展的多个专项策略，诸如经济发 展、交通、文化、能源、环境、投资、社会公平等多方面的发展策略。这些策略都围绕着 共同的三个主题：伦敦居民的健康、获得机会的平等性、对英国可持续发展所做的贡献。 这些策略的制订必须相互协调，而大伦敦空间发展战略将提供一个更高层次的空间发 展框架，对这些策略予以整合。同时，大伦敦规划还需要综合考虑与欧洲空间发展展望 以及欧盟的其他发展指引协调。按照法定要求，大伦敦规划草案必须经过可持续发展的评 估。 本次大伦敦规划的编制是一个开放性的工作过程。在规划编制工作的第一阶段，于 2001 年 5 月举行了对大伦敦规划的公众意见咨询，作为规划草案编制的参考依据。公众咨 询的结果经过整理后提交市长，由市长逐一进行回复。这些咨询的结果和市长回复的意见 在一年后，于 2002 年 6 月以大伦敦规划的反馈意见向社会公布。与此同时，大伦敦规 划草案也编制完成，在同一个月内一并向社会公布并征询公众意见。按照法定程序，这一 轮公众咨询周期将持续三个月。公众征询完成后，所获得的反馈意见以及市长对这些意见 的回复将交给一个由政府任命的陪审小组，由他们进行统筹考虑。陪审小组在 2003 年 3 4 月之间举行了一次对规划的公开审查活动，于 2003 年 7 月完成了审查报告，并负责提交 给市长。 本次大伦敦规划最终由英国环境大臣批准通过，于 2004 年 2 月正式向社会发布。这是 第一个经历了民主决策过程并具有法定意义的战略性规划，将成为伦敦未来 30 年发展的指 南。该规划实施过程中将按照一定的规则和程序进行监督和检讨，并形成年度报告，以评 估规划实施和与之相关的一系列专项目标的绩效。 2、规划编制所面临的形势 伦敦是一个拥有悠久而丰富的历史文化传统、在欧洲和世界上占有重要地位的城市。 它不仅是英国的行政、文化、旅游和商务中心，而且与纽约、东京并称为世界三大金融中 心，是欧洲的金融之都和世界上经济国际化程度最高的城市，同时也是世界上文化多元化 程度最高的城市。 但与其它世界性城市和欧洲的国家首都相比，伦敦的城市发展呈现出与众不同的空间 特征。它的地域空间广大，但城市建设密度很低，有三分之二的土地和人口都分布在郊区， 并拥有一个开放的很具有吸引力的滨水空间网络。在大伦敦区域范围内，分布着一系列规 模和功能各不相同、建设得各具特色的城镇中心：既有中心区的 West End 和 Knightsbridge，也有分布在郊区的各类地方性中心，形成了典型的多中心城市结构。 编制本次规划的出发点，既是针对伦敦可持续发展而提出长远构想，也是应对当前急 剧变化的形势和条件而做出的现实反应。经济全球化的浪潮已经给世界各国的城市发展带 来深刻的影响，而作为世界城市的伦敦更是首当其冲地面对众多的机遇和挑战。这些变化 的形势条件可以归纳为如下几个方面： 2.1 人口规模的扩张和人口结构的变化 伦敦的人口在 1939 年后就开始下降，经过 50 年的徘徊后，到 1989 年后重新恢复增长 并稳步上升。到 2003 年，全伦敦人口已超过 730 万，过去 15 年内新增人口相当于谢菲尔 德市的总人口。而且根据趋势推断，人口将继续保持持续增长，预计到 2016 年将比现在新 增人口 81 万人，总人口将达到 810 万。伦敦人口在规模迅速扩张的同时，人口结构特别是 年龄结构和种族构成也发生了巨大变化，伦敦人口将不断趋向年轻化和多元化。预计到 2016 年，全伦敦的劳动年龄人口将新增 51.6 万人，其中 80%将来自黑人和少数民族的社 区。人口规模的扩张带来对城市住房持续增长的需求，也带来对交通和环境的压力，并可 能威胁城市外围绿带和城市内部绿色空间的保护。同时，人口结构变化带来文化的多元、 价值观和生活方式的变化，并将对城市空间产生深刻影响。 2.2 产业结构和就业结构的变化 伦敦产业结构调整的最突出特征，是大量的商业服务业就业岗位替代了原有制造业。 预计对未来 15 年经济增长中，商务和金融领域增长的贡献率将是最大的；全伦敦新增的 63.6 万个就业岗位，将有一半以上由这两大领域提供。而其它服务性产业，特别是创意性 产业、休闲娱乐、零售、酒店、餐饮和旅游业等，也都将保持高速增长。经济增长方式的 转变将对城市空间和土地的利用与重组产生新的需求，需要重新考虑对关键性资源，如土 地、建筑和结构材料、水、能源和废弃物更好的利用，以及对部分地区功能的置换和土地 再开发。规划研究认为，伦敦在环境保护方面已经落后于英国的其他许多城市，这也是未 来城市的可持续发展需要迫切解决的问题。 2.3 信息技术的影响 信息和通讯技术的进步对城市和居民生活的影响也是巨大的。面对正在形成的信息化 社会，伦敦需要努力成为一个不断学习的城市。在未来的城市发展中，获得和利用信息的 能力将是对人的基本要求。信息技术的进步将给人们居住和工作环境带来更多的可变性和 可选择性，但并不会取代常规的面对面的会晤的需求。它可能导致的一个趋势反而是工作 性出行将占据一天中的更长的时间，也可能导致更多的本地化出行行为的发生，如人们将 更多地前往当地服务业地点和咖啡馆。 2.4 社会两极分化日益严重 伦敦在变得越来越富裕的同时，却面临越来越严重的两极分化。在最近数十年的经济 增长中，伦敦的居民并没有平等地分享增长所带来的利益；有许多人被边缘化，由于贫困、 疾病和歧视等原因而被排除在伦敦主流经济和社会生活之外。飞涨的房价甚至使许多伦敦 居民无力购买或租赁一所质量很普通的住房来居住。伦敦集中了英国收入最高和最低的人 群，在最贫困的和最富裕的阶层之间，财富占有和生活质量方面的差距在日益扩大，造成 伦敦社会迅速地分化。就业机会虽然在不断增长，但分布却极不均衡。增加的就业机会日 益集中在最高收入和最低收入的领域内，而且这种趋势还愈演愈烈，导致伦敦的失业率居 高不下。伦敦是失业率仅低于英格兰东北部的第二高的地区，大约有 29%的就业适龄人口 处于失业状态，远高于英国其它地区 24%的水平。对于伦敦少数民族而言，失业率就更高， 达 42%。此外，有 64%的单亲父母需要依靠救济的支持，是全英国最高的。按照官方的儿 童贫困标准，有 43%的伦敦儿童生活在贫困之中，也是全英国最高的。在促进经济增长的 同时维护社会公平、消除贫困，将是本次规划努力的方向。 3、 规划的原则和目标 3.1 规划的指导思想和原则 面对上述变化的形势以及存在的机遇和挑战，本次规划必须积极应对并制订有效措施， 实现伦敦的可持续发展。规划确立的一个基本指导思想是：在伦敦地域范围内的增长不能 侵占宝贵的绿色空间。在此指导思想下，规划确定了以下四个关于空间发展的重要原则： 第一，鼓励更集中更紧凑的开发方式，保证在不侵占开放空间的前提下实现经济的发 展，并形成一个较高密度的布局结构和适宜的用地比例。 第二，未来开发的规模和时序必须与现有的和已规划的公共交通系统紧密结合在一起。 第三，保证重要的资源供给，包括提供商业办公空间、住宅、相关的技能培训设施和 足够的交通设施以及高品质的环境。 第四，明确空间发展的优先权，在过去的发展过程中未能获益的那些地区，特别是东 伦敦的部分地区，需要在未来的发展中优先考虑和支持。 规划认为，充足的公共投资的支持将有助于大大促进经济的快速增长。而经济的增长 将对此前在改善服务业、交通和环境等方面所做的努力给予回报，并给从郊区到中心区的 整个伦敦的生活质量带来全面的提升。它将为伦敦居民提供更多更好的就业机会，并由此 带来生活水平的普遍提高。同时，伦敦经济增长所发挥的辐射和带动作用，将为英国其他 地区的经济产生积极的影响。 3.2 规划的目标 可持续发展的一个重要理念是维护社会公平，要保证所有的伦敦居民能够从经济增长 和地区开发中获利。要在发展过程中保持生活的质量，保护和加强地方社区的肌理而不受 破坏，就必须使得经济增长的利益能够比过去更广泛更公平地分配到更多人身上。 要实施可持续发展的战略，重新平衡经济利益的分配，最重要的是要寻求一条整合的 途径。本次规划为那些最需要的地区提供了发展的指引，如提供更多的廉价住房，改善教 育、健康、安全、技能培训和社区服务等方面的政策，消除歧视、为所有人获得平等的机 会等。规划还提出更高效地利用稀缺资源的建议，包括土地、能源、交通设施、水和建筑 材料。开放空间、河流和其他水体将得到保护和提高，现有的和新建环境的质量将得到全 面提升，一个更具活力和更紧凑的城市将也拥有更具吸引力的环境。 如前所述，在过去三年中，市长已经同时组织制订了一系列关于伦敦发展的专项策略。 大伦敦规划将与这些策略保持高度协调一致，并为其提供一个整合的框架。这些策略所基 于的共同出发点是：将伦敦发展成为一个人民的城市，一个繁荣的城市，一个平等的城市， 一个可达性的城市和一个绿色的城市。大伦敦规划对这五个主题进行了进一步的发展深化， 建立一个更具针对性的目标，并与关于伦敦未来空间结构的专项目标结合在一起。这些基 础性目标是： 目标 1：为伦敦地域范围内的增长提供有效支持，但不侵占开放空间； 目标 2：将伦敦建成一个更适宜人们生活的城市； 目标 3：将伦敦建成一个拥有雄厚多样的经济增长基础的更繁荣的城市； 目标 4：推进社会的融合，消除隔离和歧视； 目标 5：提高伦敦的可达性； 目标 6：将伦敦建成一个更是吸引力、设计得更精致的绿色城市。 4、 总体发展战略 本次规划认为，伦敦这个城市面临的最大挑战是：如何在创造一个更加开放和公平的 社会、保护和提升伦敦的传统和环境的前提下，支持伦敦经济和人口的高速增长。毫无疑 问，必须促进那些发展要求最为迫切、能够以可持续的发展方式取得成功的地区加快发展。 但是，如果要确保新的开发不进一步侵占绿化带和内部的绿色空间，就必须采取更为紧凑 的开发方式，这样伦敦的人口密度和开发强度进一步加大就是一个必然的选择。 4.1 三类不同地区的开发策略 要成功地实施更紧凑的开发策略，有必要采取多管齐下的对策，将商业和住宅开发、 交通和通讯基础设施以及地方社区活力的提升结合在一起。由于伦敦面对的挑战是全方位 的和跨越各区自治区边界的，本次规划高度重视五个大的次区域的发展策略，包括西伦敦、 北伦敦、中心伦敦、南伦敦和东伦敦（含泰晤士河口地区）的发展策略。在这个全面的规 划框架之中，规划确定了一些特别发展地区，包括机遇性增长地区（Opportunity Areas） 、 强化开发地区（Areas for Intensification）和复兴地区（Areas for Regeneration） 。 具有典型意义的机遇性增长地区将能够提供至少 5000 个就业岗位或 2500 个家庭或两 者兼而有之，并与相应的其他功能相配合，如商店、休闲设施和学校等。这些地区包括主 要的“棕色地带”和那些拥有高密度增长潜力的地区。无论对于那些已有良好的公交可达 性的地区，还是那些需要公交的改善来支持其发展的地区，都必须配合公共交通系统的使 用。这些地区的发展潜力需要由市长、自治区和地方社区共同评定。而与现在那些已有良 好公共交通支持的地区相比，强化开发地区则具有安排更集中的功能的巨大潜力，即有利 于更多不同种功能的混合使用。 规划确定的复兴地区是那些现正在遭受较为严重的社会隔离和经济衰败的地区，这类 地区的复兴在实现政府的设想的过程中发挥着极为重要作用。将空间政策与邻里更新政策、 健康改善政策、教育和技能培训政策、更安全和更好的就业政策和住房等政策结合在一起 具有特别重要的意义。地区复兴的目标是确保在 10-20 年内，所有人在他们所在地区的生 活状况将得到改善而不会恶化。伦敦开发机构和教育培训部门将积极参与这些地区的开发， 对于这些提高技能以获得更好就业机会的需求给予有力支持。 本次规划的一个关键性主题是合作参与。市长对战略规划负有主要责任，伦敦下属的 各自治区负责地方性规划的编制和实施。市长将与各区及其他投资者共同工作，制订次区 域的发展框架，为各类机遇性增长区、强化开发区和复兴区以及各城镇中心、郊区和策略 性就业区提供更详细深入发展的指引。各区的法定性地方规划则通过提出本区域土地开发 和使用的政策和建议，把战略规划和地方性规划的职责有机结合在一起。 复兴地区通常也靠近机遇性增长地区，因此两者的开发是可以相互促进的。机遇性增 长地区所创造出来的就业机会和其他发展机遇，将为生活在复兴地区的人们提供有效支持 和帮助。通过社会性产业、自愿团体和社区的积极投资在这些地区内创造更多就业机会也 是十分重要的，支持地方性中小规模企业的政策（SMES）对于黑人和少数民族的商业领 域的发展具有特别重要的意义。各自治区通过单一性的开发规划（UDPS）和社区策略能 够促进一系列服务设施的提供，如学校、医院、健康中心和住宅等。他们也能够激励开发 商去努力实现政府振兴衰败地区的发展目标，如：建立地方性的培训计划、提供廉价住房、 资助地方性教育和廉价的儿童保健等设施等。 最重要的策略性优先地区之一是东伦敦的复兴，特别是泰晤士河口地区和伦敦一斯 坦斯特德剑桥发展走廊。无论对于伦敦自身，还是着眼于更大范围的英国东南部地区 和整个国家的发展，这个地区的发展都是最急迫也是最需要的。许多机遇性增长地区也位 于泰晤士河口，这里集聚了最多的开发机会，而这些机会大多都靠近伦敦的衰败区的最大 集中地。当把发展的优先权安排在东伦敦地区时，伦敦中心区的一些职能活动将转移和扩 散到城市的边缘地区、Isle of Dogs 和 Stratford。 4.2 各级城镇中心和郊区的发展 在次区域的层面上，如果一项开发活动能够将区域与地方层次的行为整合成一体的话， 这类开发就将获得有力的支持。进一步提升伦敦各城镇中心的活力，是大伦敦规划在空间 发展上优先考虑的一个关键点，这样可以确保服务业延伸到一个可达的范围，提供给消费 者更多的选择。这些城镇中心大都位于伦敦中心区之外的公共交通系统可达性最强的地区， 而且所在的区位足以支持与他们的规模和功能相匹配的服务需求。因此，这些城镇中心正 是市长试图通过土地利用和交通整合而实现其目标的关键节点，也是发展多样化活动的关 键区位，包括办公空间、住宅、零售、休闲、社区设施等。各具特色的城镇中心有利于创 造社区和场所的感受，加强地方的标识性。总之，提高城镇中心的吸引力和服务容量、充 分发挥其服务功能，对于城市和郊区的更新是极为关键的。 各城镇中心之外的广大郊区，在都市复兴计划中同样扮演着极其重要的角色。最近开 展的一项研究表明，郊区具有与中心区显著不同的特征。它拥有多样化的人口，能够承受 巨大的变革。有一些郊区的地域同样具有很强的吸引力，它们拥有好的学校、低密度的开 发和绿色的空间。当然，衰败和落后的小片地区也随处可见。 位于所有郊区的地域都面临着重大变化带来的战略性机遇。分区、地方和邻里的各层 次的城镇中心是郊区生活的基本特征，承担着提供可达性强的地方性服务的功能。同时， 它们还是创造郊区就业机会的一个最重要的源泉，因此需要得到支持和提升。保持和强化 郊区范围内的就业功能，是建设可持续发展的社区的重要保证。当就业功能逐渐发展到与 居住环境相适应后，这些地方将获得不断增长的地方性活动的机会，包括家庭办公和生活/ 工作空间的形成。城镇中心周边地区将是最适合于高密度和多种功能混合开发的地区，而 且与其他郊区有更便捷的联系。因此，城镇中心周边地区的开发必须与高标准的公共交通 可达性紧密结合在一起。 4.3 交通系统与开发的结合 在竞争激烈的伦敦土地市场上，制造业、批发配送业和大量其他产业活动都依赖于一 个良好的规划系统，对他们所需求的开发容量予以支持。这些开发容量主要集中在策略性 就业区位，需要大力促进这些地区的开发来提高伦敦对于多种产业的接纳能力。 所有这些问题的焦点都集中在交通与开发活动的协调方面，政府的空间政策的制定不 能脱离现有的和规划的交通系统的运行能力和容量。伦敦现有的公共交通系统已发展得相 当完善，包括地铁、国家铁路服务和延伸的公共大巴网络，对于提高伦敦整个交通系统的 可达性发挥了重要的作用，对于这个城市的发展提供了有效的支持。但是，伦敦外围的部 分地区并不能获得很好的公共交通服务，由此而导致的结果就是私人小汽车的不断增长和 道路的拥堵。目前中心区和许多城镇中心的公共交通系统正在良好地运行着；但在一些地 区，公共交通的承载力已经达到或接近饱和。因此，改善公共交通的计划就不仅要针对已 经存在的交通问题，而且要考虑到未来可能的增长需求。 总之，这些开发策略都是相互联系而非独立运作的。本次规划所强调的基本理念就是 要以整体性系统性的观念来看待城市未来的发展，要创造一个更紧凑的城市，使得伦敦城 市的每个部分都能最有效地发挥其功能，同时又与其他部分的功能相互协调和互补。 5.次区域发展策略 5.1 次区域策略框架 大伦敦规划核心的开发策略，是寻求一种的整合的、多中心的路径来实现其发展目标， 因此它特别强调要为次区域层面的开发活动提供持续的规划框架。实际上，许多自治区考 虑问题的视野已经超越了他们自身行政范围的界限，他们已经开始与相邻的地区合作共同 编制规划，并与许多组织机构共同工作来推进次区域层次的实施操作。大伦敦市政府也试 图构建这样一种有效的机制，即把一种富有弹性的次区域途径作为在大伦敦规划中推进战 略性政策的最好方式，它将提供这些政策实施的重点。次区域中的合作伙伴将是实施规划 的最重要的资源，关键性的投资者包括各次区域内部的以及英格兰东南部其余地区相关的 权威机构和组织，这些机构包括区域议会、英格兰东南部和东部的开发机构、区域论坛和 相邻的分区和郡。 规划中确定的次区域并没有严格界限，伦敦城已被划归东伦敦次区域中，这将有助于 伦敦城与其东部区域之间建立强有力的联系。而强化这一联系，是泰晤士门户复兴计划的 一个重要组成部分；但与此同时，伦敦城还将保持它与中心伦敦次区域在传统意义上形成 的密切联系。中心活动区划跨越了中心伦敦和东伦敦两个次区域，伦敦城则是同时参与东 伦敦和中心伦敦发展的双重性成员。其他重要的跨区域的联系还有许多，其中产生重要影 响的有 Wandsworth 和 Richmond 地区的联系。 市政府首先要完成的任务，是要在经历了区域规划长时间的真空状态后，尽可能快地 为伦敦的整体发展提供一个全面的战略性指引。本次规划提出的次区域开发框架，将充分 考虑次区域相互之间的联系和跨越伦敦边界的基于补充的可持续的走廊地区开发的潜在利 益。它们将为每个次区域的开发提供指引，包括机遇性开发地区、强化开发地区和复兴地 区，以及城镇中心、郊区和策略性就业地区等。这个框架的最重要的功能之一，是经过对 满足这些增长的需求的土地使用、交通和强度之间的必要联系进行评估后，决定如何保证 规划提出的人口和就业增长规模能够得到支持， 次区域发展框架的草案将尽可能早的完成并公布进行咨询。最起始的机会将给予东伦 敦地区。在与大伦敦规划中已提出的政策保持一致的前提下，这个框架将在可操作性和实 施阶段性方面提供更多的深化和细节内容；并在以后通过对规划的检讨和调整以及必要的 咨询方式，来满足任何关于政策修正的需求。 大伦敦规划确定次区域发展策略的地区包括：中心伦敦、北伦敦、西伦敦、南伦敦、 东伦敦和泰晤士河口门户地区。以下以东伦敦和泰晤士河口地区为例介绍次区域发展策略 的内容。 5.2 东伦敦和泰晤士河口地区发展策略 伦敦东部地区是市政府推进开发、复兴和基础设施改善策略的最优先选择地区。这个 地区拥有伦敦许多大规模开发的工地，同时也存在大量十分贫困的区域。到 2016 年，东伦 敦至少需要规划 104，000 个新增的家庭和 249，000 个就业岗位。新建的交通基础设施和 土地部门推出的开发计划将对这一地区的开发和环境改善共同造成影响，当这些影响形成 良性循环后，这个次区域的开发活动就将持续下去，并延续到规划期限以后。预计增长的 许多就业岗位都将安排在靠近伦敦城的机遇性增长地区，如城市边缘、Dogs 岛和 Stratford。同时，东伦敦与伦敦中心区的发展需要统一协调规划。 市长、政府与英国奥林匹克委员会共同充当着伦敦申办 2012 年奥运会的先锋角色，而 奥运会场址主要集中在东伦敦地区。奥运会的举办将为东伦敦地区，特别是 Lower Lea 谷 地区的复兴提供强用力的助推器，推动资源的开发，促进那些已经计划好的基础设施投资 项目如期完成，并为后人留下价值连城的遗产。 伦敦的大部分机遇发展地区都位于东伦敦。有些地区还紧密连接在一起，需要统一规 划。同时，这里还存在大片十分贫困的地区。该次区域内许多地区的服务条件和环境质量 急需改善提升，需要各方协同努力来提高教育、健康服务、公共设施和技能培训水平。而 泰晤士河口地区则迫切需要环境品质的改善和城市形象的提升。 东伦敦具有发展成为连接欧洲大陆的门户的潜力，这里有 Stratford 国际火车站，与伦 敦城和 Stansted 机场、海底隧道和伦敦港都具有便捷的联系。Dogs 岛和 Stratford 将成为大 规模提高交通容量和可达性计划的最大受益者，他们也将因此而能够支持快速增长的水平。 除了上述地区外，还有许多其他的机遇性增长地区，如 Lower Lea 谷、皇家码头、伦 敦河浜、Barking Reach、Deptford Creek Becton 和格林威治半岛等。而 Kidbrooke、Woolwich 和 Royal Arsenal 将为更紧凑集中的开发提供机遇，并创造新的就业 和吸引人口。 6. 本次规划提出的各专项发展策略 6.1 住房发展策略 提供充足的住房供应是城市住房发展策略的最基本任务，但这仅仅是伦敦住宅发展策 略的一部分内容。同时，伦敦住宅发展策略还将确保各类型、各层次的人群在各自所处的 充满活力和良好平衡关系的社区中，都有条件享用重要的公共服务和地方社区设施，从而 减少社会隔离与分化。未来的居住开发的选址，需要有利于更大限度的利用废弃地和节约 能源，并能够保证就业、学校、商店和公共交通的可达性。新的住房的供应也将有助于经 济的增长，并为新的业主提供更大范围的选择，包括针对社会租赁的和中间档次需求的经 济适用房。 仅从伦敦人口的增长规模预测，就意味着在未来 15 年中，每年需要多增加 22000 套的 住房供应。此外，伦敦住房委员会预测，如果要实现未来 10 年中根除低标准住户的政策目 标，还必须新增 11,000 套新的住房。大伦敦规划构建了一个有关各自治区之间进行住房容 量分配以及实施开发和监控的政策框架。这一政策将有利于更好地利用已有的住房，因为 还存在大量空置的房产，特别是在私人领域里，还有许多房子有可能回购以进行更积极有 效的利用。同时，这一政策也有利于新的居住开发，并提高住宅的可选择性，充分反映由 于生活方式的变化而产生的不同诉求。 充足的经济适用房供应对于实现两方面的目标都具有十分重要的意义：对于那些在所 在区域内没有能力承担较为体面和适宜住房的住户来说，可以满足他们的居住需求；对于 整个城市而言，将有助于提升混合性社区的质素，扭转目前在住宅选择和机遇获得方面日 益严重的社区隔离趋势。当前，经济适用房的短缺已经导致越来越多的居民被迫长期居住 在那些狭窄拥挤、设施供应条件很差的临时住房里；此外还有许多人则由于无处安身而难 以在伦敦居住，他们的选择要么是远离城市居住，每天出行相当长的距离来伦敦上班；要 么是完全离开这座城市。 在本次规划中对这些问题予以了高度的重视：在市长已确定的居住发展策略目标中， 要求新增住房的半数以上应该是经济适用房，并正在提出议案要求追加更多的住房投资， 以保证这一目标的实现。而且，所有新的住房都将按照“终身的住所”的标准进行建设， 保证有适用、方便、具有灵活性、能够满足各种变化的需求的住房来提供给这些住户。要 实现这一目标，各方面的紧密合作参与是必要的前提条件：各区的住房与规划部门需要以 更紧密的方式在一起共同工作；住户、区政府和开发商都需要更加积极地参与这一进程。 其中，残疾人、少数民族等弱势群体不仅对于住房、而且在社区服务、健康保健和教育等 方面都有其特殊的需求，必须认真考虑并予以满足。为了满足不断增长的人口的需求，社 区服务、保健和教育的规划与住房规划一样具有十分重要的意义。 6.2 就业发展策略 本次大伦敦规划提出：从现在到 2016 年之间，全伦敦将增加总共 636,000 个就业机会。 这意味着要满足伦敦经济发展中不同领域和市场的需求，基本前提条件是要提供大量在形 式、规模和消费标准等各方面都丰富多样的设施以及相配套的空间发展政策的支持。 要保持就业在办公商务领域的优势地位，适宜的办公设施的供应是非常关键的问题。 在 2002 年，伦敦的办公楼总面积已经高达 2.74 亿平方米；而规划预测到 2016 年，还需要 再提供 700900 万平方米的办公面积。但同时开展的交通研究表明，如果这些办公设施所 在区位的交通容量没有明显提高的话，现有的交通能力是不可能支持这些办公设施的正常 运行的。因此，从长远来看，要调适和平衡这种供求关系是特别困难的；需要采取多管齐 下的策略和措施：应积极鼓励混合用途的开发，加强交通改善以及开发许可的管理，保证 办公和居住设施的供应，同时推进现有闲置办公空间的更新和恢复使用。 规划预测，在今后一段时期内，伦敦制造业的就业机会还将进一步减少 80,000 个左右。 但与此同时，批发服务领域的就业机会将有较大的增加。总的来看，从现在到 2016 年，仍 将有大量的、类型多样的产业继续进驻伦敦，特别是那些具有高附加值的设计类型的制造 业将在未来的知识经济中扮演极其重要的角色。这些就业机会主要来源于由伦敦的大学、 医药研究机构和国家健康服务组织（NHS）等开展的工程、生物技术、医疗设备、医药分 离技术等领域内。因此，策略性就业地区的规划设计就特别重要，需要综合考虑企业的聚 集、容量、环境、可达性和成本等各方面的要求。为大公司设置的商务产业园区的规划， 需要提供高质量的环境条件；而产业优先发展的地区，则主要考虑满足那些对于环境质量 有较少要求的公司的需求。 大量新生的充满生机活力的就业领域可以进一步巩固伦敦的经济基础，并拓展增长的 范围。这些领域包括电子商务活动、创意产业以及环保产业等。旅游业也将作为一种重要 的极具成长性的产业而发展，在此之前政府已经采取了一系列行动致力于重振伦敦旅游业 的竞争力。 要保证伦敦居民能够充分把握就业增长的机会，最关键的是要为他们提供不断学习的 权利和机会，帮助他们提高技能，克服就业的障碍，特别是对那些少数民族群体、残疾人 和妇女。政府的就业政策目标将不仅仅是改善伦敦的人口和就业之间的平衡关系，更重要 的是要推进社会可持续发展目标的实现。 6.3 交通发展策略 制定伦敦交通发展策略的目标决不仅仅是为了简单地保证人流和货流的畅通，而必须 为首都向一个具有可持续发展示范意义的世界性城市迈进而提供有力的支持。要实现这一 目标，交通规划和空间发展规划必须高度整合在一起。加强公共交通的可达性，不断改进 和完善步行、自行车和公共汽车等多种出行方式，减少对私人小汽车的依赖，是实现于可 持续发展的必要条件。一方面，必须为那些公共活动最密集的地区提供充足的公共交通； 另一方面，那些可能产生巨大交通需求的开发活动也必须集中在那些目前已存在或已经规 划有充足的公共交通容量的地区。 作为首都和国际化大都市，伦敦产生的交通需求并不是地方性的，而是具有全国性和 国际性特征。为了促进伦敦的发展并确保其在世界经济格局中的优势地位，进一步提高机 场、国际车站和海峡隧道的可达性是十分必要的。但与此同时，这些具有战略意义的交通 设施的建设，如新的机场航站楼和跑道、港口的拓展、新的城市道路和轻轨线等，对于城 市环境也将产生重要的影响。因此，必须将交通发展与保护伦敦的生活环境质量紧密结合 在一起综合考虑。在本次大伦敦规划中，对于机场规模的持续协调增长和新的轨道线的开 发给予有力支持，因为这将同时对泰晤士门户地区的复兴具有重要作用。 在伦敦的交通系统中，公共交通具有十分重要的作用。市政府制定的交通发展策略提 出了一个关于未来 15 年的公共交通发展的计划，覆盖了从铁路、地铁和码头区的轻轨到公 共汽车和电气的计划以及跨越泰晤士河的计划。本次大伦敦规划将这些内容全都整合到空 间发展战略中。公共交通的改善对于减少交通拥堵、更好地利用伦敦的街道空间也将发挥 十分重要的作用。 减少伦敦中心区交通拥挤的意义并不仅仅在于减少拥挤，而是有利于伦敦的街道空间 变得更加健康有序，为具有多样化需求的使用者提供更好的可达性；使得步行和自行车等 交通出行方式变得更加愉悦舒适，从而逐渐实现对私人小汽车的替代。规划提出的主要的 新的开发活动，应该提供高质量的、独立的行人系统和自行车道路以及方便地到达公共汽 车站、火车站和公共交通设施，减少对私人小汽车的依赖。以往由于大量的小汽车使用， 许多宝贵城市用地不得不作为停车场而低效使用。而减少私人小汽车的使用，则意味着可 以提升这些土地的使用效率，增强城市空间的生机和活力。另外，物流的高效配送对于伦 敦的经济发展也是十分重要的，需要以一种积极有效的方式进行组织管理，减少交通拥挤， 避免环境破坏。 6.4 服务业发展策略 一个可持续的、具有很强包容性的空间发展策略，应为最大多数的人，包括那些目前 还很少能享受这些活动的人们，提供购物和休闲娱乐活动最好的可达性。为了实现这一目 标，本次大伦敦规划提出了“结构化选择”的政策，即将那些零售、休闲娱乐设施和其他 服务性的设施都集中安排在最具可达性的场所，并将这些设施在伦敦中心区、城镇中心和 类似于泰晤士门户这样的地区之间进行均衡的布置。随着丰富多样的功能的不断增加，这 些城镇中心的活力和适应性将得到提升。具有混合功能的城镇中心将成为周边社区范围内 最具吸引力的场所，其商业开发活动较其他地区也具有更好的可持续性。因为城镇中心之 外地区的开发，将产生巨大的交通流量，但对于许多人来说可达性是很差的。在伦敦范围 内拥有众多成功开发的城镇中心，这一格局的形成，将奠定一个均衡的多中心发展策略的 空间基础。 伦敦作为一个世界性城市的地位，得益于大量具有国际性影响力和重要程度的文化组 织机构的支持，这对于大多数伦敦的旅游者是最具有吸引力的。而地方性的剧院、图书馆 等文化设施对于伦敦的城镇中心和伦敦中心区都是十分重要的。但在伦敦郊区的部分地区， 特别是东部地区，这些设施相当匮乏。本次规划提出将在各城镇中心和泰晤士河门户地区 开发新的文化设施，这对于地方城镇和次区域具有十分重要的意义。这些设施将不仅能够 满足当地居民的需要，而且将在伦敦中心区之外创造新的旅游吸引点。这些文化设施的开 发活动将与各城镇中心的更新计划紧密结合在一起，特别是需要与那些复兴郊区中心的发 展计划高度整合。保持首都夜生活的活力、同时又减少其负面影响，对于伦敦的经济发展 是十分重要的。政府制定的旅游业发展策略目标，就是努力促使伦敦发展成为一个全球性 的旅游目的地和广大旅游者的服务基地。 伦敦丰富多彩的公共开放空间是形成其城市特色和开放性格的重要影响要素。对于地 方性社区，公共开放空间是最有价值的公共资源和最有吸引力的场所，有助于提升地方区 域的活力，促进地区意向的形成，并对吸引外来投资产生积极的影响。公共开放空间在提 供了一个建成环境的缓冲地带的同时，也给休闲活动的开展提供了机会，对于社区居民的 健康的、福利和生活质量的改善具有重要意义。今后，伦敦将可能以一种更加紧凑的模式 进行发展，维护和提升开放空间的品质就变得异乎寻常的重要。那些对保持生物多样性具 有极其重要的功能的土地将应该得到严格保护。在所有新开发的地方，开发活动必须包含 如下内容之一：新的或已增加的动植物自然栖息环境，或是有助于提升生物多样性的景观 设计，或是针对生态环境管理的设施供给。 6.5 资源利用和环境保护策略 伦敦城市的可持续发展要求必须更高效地利用自然资源，提高资源的循环利用的水平， 减少废物排放量并避免环境的恶化。未来城市高速增长的需求使得这些目标变得更为重要， 要求伦敦成为一个更加自足的城市，并成为周边地区更好的邻居。 伦敦每天都在生产大量具有商业性、污染性、只能内部处理的废物。但现在这些废物 中被循环利用的不到总量的一半，这样的水平需要有一个大的提高。本次大伦敦规划提出 的废弃物处理政策包括三方面的内容：减少废弃物的排放，加强废弃物的循环利用，减少 以焚烧和填海的方式处理废物。对于“棕色地带”的开发再利用将为处理过去形成的污染 问题、减少对环境的影响提供新的机会。 本次规划与政府制定的能源发展策略有紧密的结合，提出的策略是：提高能源的利用 效率，加强对资源的回收再利用；以可持续的理念和方法进行设计和建设，将有助于降低 能源的需求，促进电力和热力的就地生成；而将热力、电力与社区供暖计划有机结合在一 起，能够有效提高能源的利用效率；应积极鼓励光电技术、太阳能等新技术的使用，并尽 可能地纳入大规模开发计划中；面对由于全球气候变化带来的越来越显著的环境影响，伦 敦应该在减少二氧化碳排放方面发挥重要作用；要高度重视城市安全问题，在必要的地方 应当提供防洪设施。 伦敦的可持续发展必须建立在一个可靠而洁净的水源供应基础上。但供水设施的建设 不仅十分昂贵而且耗时很长，因此不能简单地采用从现有水源中吸取更多水量的方式来维 持自身的快速增长，而必须高度重视节水措施的采用。需要对现有管道进行持续的维护， 新敷设管道要提高标准，减少由于管道泄漏造成的用水流失。伦敦将要展开的大规模建设 和开发活动需要充足的建筑材料的供应，但这些体积粗大笨重材料的长距离运输不仅对于 资源利用是极大的浪费，而且非常容易产生污染。而对废弃物和建筑材料的回收再利用将 有助于减少未来的开发活动对于社会的不良影响。 政府提出的空气质量控制与改善的策略，是致力于减少主要污染物的排放，减轻其排 放集中度，将其控制在不对人体健康产生不良影响的水平；通过对城市空间布局的调整和 优化，能够减少交通出行量，减轻交通带来的空气污染；通过改进设计水平，能够提高能 源利用效率，减少污染的排放。因此，空气质量影响的评估需要纳入所有的规划过程中。 今后随着城市开发密度的提高，要更加积极有力的措施来控制噪音对周围地区产生的不良 影响。 7 城市设计与滨水地带的利用 7.1 城市设计的目标与策略 城市设计是一个将宏观的城市发展策略转化为现实的建筑和空间的基本过程。好的城 市设计必然根植于对社会、历史和物质文脉的深刻理解，包括对城市空间的形式和运作模 式的认识。伦敦经过 2000 多年的建设，已经积淀了多层次的凝重的历史，是展现这个城市 的社会、政治和经济传统的窗口。未来要构建一个开发更加紧凑、功能更为集中的城市环 境，将面临着与以往不同的挑战。但所有的开发设计都需要服务于一个共同的目标：创造 一个安全、安定、可持续的和包容性强的城市。好的设计有利于吸引更多的外来经济投资， 也有助于改善一个贫困恶劣的、不和谐的城市环境，消除社会的隔阂与疏离。 本次规划构建了一个有关开强密度的策略性框架，为下层次空间规划的开展提供指南。 为了获得必要的开发强度，在那些适宜建造地标的地方应鼓励高层建筑的建设，增强伦敦 的城市特色。这样做，还将促进相关经济活动向共同的方向和区位持续地集聚，并成为复 兴该地区的助推器。但与此同时，高层建筑的设计必须将其对周边环境的影响控制在可以 被接受的限度内，因为高密度的住宅开发并不一定意味着高层建筑。伦敦现状的一些较高 密度的住宅区就是以低层但紧凑布局的方式开发的。 7.2 历史建筑与景观保护 在实施更为紧凑集中开发的策略的同时，要能够更好地保持伦敦已有的建筑传统，需 要高度关注历史建筑和他们所处的环境背景。保护和提升历史遗产的价值应成为城市设计 和城市改善活动的关键内容。目前伦敦有许多历史遗产的保护是存在严重问题的，有的根 本无法进入，有的没有得到悉心维护，还有的被视作与地方社区毫不相关。今后，在地区 复兴工程中，应积极鼓励敏锐地挖掘、富有创意地利用历史财产价值。伦敦已有的 4 大世 界文化遗址需要得到特别保护。 伦敦主要地标的景观保护与个体建筑本身的保护一样重要。政府提出的保护指引现在 已经明确了伦敦最需要保护的重要景观，本次规划也指明了经过筛选后的一系列全景景观、 河流景观、小镇景观和线性景观。相关的规划申请和空间管理规划都需要充分考虑对视野 和景观走廊可能造成的影响，这包括从某些特定视点观赏圣保罗教堂和威斯特敏斯物皇宫 的景观，如格林威公园、国会山和 Richmond 公园等。 7.3 水网系统与滨水空间的保护和利用 伦敦的水网系统丰富而具有特色,被称作城市的“蓝带网络” （Blue Ribbon Network） 。 这包括泰晤士河、运河以及城市中的其他河流和溪流，也包括开放的滨水空间，如码头、 水库和湖泊等。它作为城市交通、休闲和旅游的资源以及公共领域的关键性组成要素，具 有战略性的重要意义；同时对于保护伦敦许多地方的生物多样性、提升景观价值、增强活 力和特色具有重要的作用。它是伦敦最重要的资源，它的开发和利用必须有利于对它的品 质的保护和提升。 像许多“自然”景观一样，伦敦的水网系统的物质形态已经由它起初的原始自然状态 发生了巨大改变，这往往导致了它原先作为野生动物栖息地的功能的衰退。尽管经过努力， 生物多样性在最近数十年里有了普遍的提高，但仍面临集中密集式开发和环境污染带来的 威胁。因此，要在水滨空间进行新的开发，必须经过严格的程序审查确认这些开发是十分 必要的，而且对于提升栖息地的价值有重要意义。 在城市的许多地区，特别是在泰晤士河口地区，洪水的威胁始终是影响空间开发的一 个重要因素。港湾区潮汐的波动是需要重点关注的问题，而海平面的持续上升则意味着要 安排充分的防洪防潮设施，并进行即时的监视。面临洪水威胁的地区的开发设计需要综合 考虑防洪和预警系统的要求，而城市排水系统的改善将有助于长期的防洪管理。 水网以及沿岸土地的利用应集中考虑那些对临水区位条件有特别需求的活动，这包括 水上活动、休闲和娱乐活动。政府积极鼓励物流配送和服务业持续发展的政策已经收到成 效，货物和旅客的水路运输有了明显增长并带来的较丰厚的利润回报；同时，这还有助于 减少陆路交通值得拥堵，减轻重型货物运输带来的环境影响。随着游客数量和旅游运输需 求的不断增长，有必要在运河上安排更多的浏览线路设施、新型的码头和特定的停靠设施。 因此，本次规划提出，对于那些可以利用的设施，如造船和修理处、泊位、船房和船台等， 一律不得拆除或改做他用，尤其是对那些具有处理集装箱和其他货物的潜力的码头需要进 行特别保护和监管。 本次规划还提出，滨水地带的开发活动需要特别尊水网系统的特性，注意保持景观特 色，提高公众的安全可达性。滨水空间应成为城市居民共有的公共资源，它不应该成为私 有的财产或仅仅是供特权阶层才能接近和享用的地方。 8、增强社会的包容性 伦敦比世界上任何其他的城市拥有更多种语言和更多的文化类型，这种多样性构成了 伦敦城市发展最强大的生命力。伦敦的儿童讲着超过 300 种以上的语言；全市 1/3 的人口 是黑人和少数民族的后裔；1/8 的伦敦人的年龄在 65 岁以上；20%的人在 18 岁以下；估计 有 20%的伦敦家庭中就有一个残疾人。 但目前伦敦还存在较为严重的社会两极分化现象。不仅存在某些社区或个人由于所处 的居住区位和环境条件的差异而带来的不公平现象，而且还存在同一社区内某些人受到其 他形式的不公正待遇和歧视的问题。一个突出的问题是，建成环境和交通系统的设计忽视 了弱势群体的需求，使得残疾人不得不依赖其他人才能完成某些基本活动；这种设计实际 上提供了一种强调分离和隔绝的进出方式，制造了社会融合的障碍。增强社会的包容性、 促进社会融合是可持续发展的核心理念，只有那些有助于消除社会隔离的发展才是真正成 功的发展模式，这一观点正在被越来越多人所接受。 要构建一个真正具有包容性的社会，需要提供这样一个环境；在这里，各种各样的人 群都可以和谐共处；在这里，不论是否存在缺陷，也不论种族、年龄或性别的差异，每个 人都能够平等、独立地参与社会活动，具有自主的选择权和独立的人格尊严。因此，在建 筑、空间和场所的设计、建设和管理过程中，都必须始终贯彻这一最基本的原则。 针对提高社会包容性、消除隔离和歧视、促进社会融合的目标，本次规划对于那些最迫切 需要的地区提供了关于经济增长的指引；同时致力于降低少数民族地区的高失业率，消除 妇女就业中的障碍，提供更多的经济适用房，并出台有关教育、健康、安全、技能培训和 社区服务等多方面的政策，以促进社会的和谐与融合。 在消除社会隔离和支持贫困社区发展方面，社区和自愿团体将发挥极为重要的作用。 各自治区都需要充分了解各自区域内不同社会群体的需求，并保证不会有任何群体被过分 边缘化。为此，应出台一系列有关政策，提供社会服务设施，加强公共服务，提倡既有包 容性又具地方特色的设计理念。所有的新建住宅都将按照“终生家庭” （Lifetime Homes） 的标准建造，要有好的价格性能比，保证这些住宅既有适用性又有灵活性，既方便实用 又能适应不断变化的需求。 提高社会的包容性并非城市发展中一个多余的要求。让每个伦敦人能够平等地获得住 房、就业、服务和休闲娱乐的机会，不仅对于每个伦敦居民个体是最基本最重要的生活质 量要求，对于维护伦敦城市整体的繁荣兴旺也具有极为重要的意义。能否保证所有的伦敦 人可以公平分享到这个城市的发展所带来的利益，是衡量这个城市可持续发展能力的重要 标尺。 9、规划的实施、监控与检讨 市政府在城市空间发展中承担的主要职责，是为城市发展提供战略性目标和方向的指 引。虽然政府掌控着实施规划所需要的最主要元素政策和资源，但大伦敦规划的实施 也并不能完全由政府独立操作完成。伦敦未来的发展目标是成为一个具有可持续发展示范 意义的世界性城市，这一目标的实现是充