社会保险基金的财政监督和审计监督实施策略分析

【摘要】 发挥财政监督和审计监督的作用,在社会保险基金收缴、拨付、存储全过程建立 相应的管理制度和监督机制,保证基金的收、支、管理等各个环节安全有效地运行,可以顺 利实现社会保险制度的财务目标和社会稳定目标。 【关键词】 社会保险基金;财政监督;审计监督 社会保险的特殊目的和性质,决定了基金监管占有十分重要的地位,加强社会保险基金管理 监督是保证社会保险制度健康运行的关键。对社会保险基金财政监督和审计监督的根本目 的是为了保证社会保险事业的顺利健康地发展,保护参保单位和参保职工的切身利益,保证 “两个确保”政策措施的贯彻落实,维护社会稳定和社会保险制度的可持续性。社会保险基 金管理涉及的环节较多,过程也比较复杂,一般要经过参保单位、征收部分、核算部门、银 行、待遇核发部门、保值增值部门等众多部门,这就导致了基金的财务风险和众多部门的管 理风险,尤其是在资本市场还不甚完善的情况下,基金投资的市场风险过大,基金的安全性仍 是最为关键的问题,因而社会保险基金在收缴、拨付、存储等各个环节都需要建立相应的管 理制度和监督机制。只有建立完备的监督管理制度,才能在基金营运中有效消除存在的各类 风险因素,堵塞基金管理中的漏洞,确保基金管理稳健运行。为此,社会保险基金管理监督体 系应能及时发现和研究基金运行与管理中存在的问题,保证基金管理有序进行。一般而言, 社会保险经办机构的内部监管是基础,而财政监督、审计监督等是对内部监督的必要补充, 发挥财政与审计监督应有作用,是保证社会保险基金良性运行的制度保证措施。因此,对社 会保险基金实施有效财政与审计监管是保证社会保险制度正常运行的必不可少的重要环节。 一、财政监督 1997 年 7 月,国务院颁布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定(国发 199726 号),明确规定了社会保险基金不得挤占挪用和对外投资营运,实行收支两条线管 理,除预留两个月的偿付费用外,结余资金只能购买国债和存入国有商业银行开设的财政专 户,开始进一步强化社会保险基金监管。1999 年 7 月 1 日,开始执行社会保险基金财务制 度、社会保险基金会计制度。自此,中国普遍将社会保险基金纳入财政专户,实行 “收支两条线”管理。各地先后建立了社会保险基金收入户、支出户和财政专户,社会保险 基金的收入、支出、结余全面地反映在三个账户之中。2001 年 5 月 18 日,劳动和社会保障 部公布了社会保险基金行政监督办法,再次强化了对社会保险基金安全性的保障,进一 步规范和加强了对社会保险基金的监督。该办法明确要求,社会保障基金财政专户以及其它 的社会保险基金有关的账户收支和结余情况的监督应当按照此规定执行。财政监督在社会 保险基金管理中的监督作用也显得越来越重要。 (一)财政监督的意义社会保险基金是政府立法强制征收的专项基金,涉及面广,规模大,关系 到国民经济的宏观调控和微观基础构建,是整个社会经济安全保障的基石,政府财政部门必 须管理。依照国家有关法规,对社会保险基金收、支、管理的各个环节进行财政监督,是为 了确保社会保险基金依法及时足额缴纳和按时足额支付,纠正违犯法规的行为,保证社会保 险基金安全完整,防范和化解社会保险基金营运风险,促进社会保险事业健康有序发展。社 会保险基金循环的每一个环节,包括从征集、偿付、结余到营运,从缴费单位,参保职工、社 保经办机构到银行,不能出现风险监控的空白点和置身监控之外的人,必须全部置于监督之 中,这是社会保险基金安全性的基本保证。社会保险基金直接或间接来源于财政,对国家财 政收支平衡有很大影响,并涉及到财政体制今后的改革,财政部门要预测、控制国家和企业 负担水平。社会保险基金入不敷出时,政府要承担最后责任,必须加强事先的管理和监督。 社会保险基金的收支的平衡和最终保证是否稳定可靠,决定着社会保险制度作为社会的“稳 定器”基本职能的正常发挥。事实上,失业、养老、疾病等社会风险无处不在,加之人口老 龄化呈加速发展的趋势,这些风险给社会保险的收支平衡或略有节余带来极大的不稳定性, 客观上要求国家财政给社会保险提供最后的担保。目前世界上不少国家在举办社会保险事 业时,如果出现基金的缺口,都是由国家财政进行补贴的。另外,为建立部门之间相互监督、 相互制约的机制,为防止挤占挪用等违法现象的需要,也必须加强财政监督。财政监督作为 资金流动控制的中心环节,具有其它管理监督方式不可比拟的优势。 (二)社会保险基金专户开设的原则设置社会保险基金专户的基本目的是为了避免资金失控, 强化社会保险基金政府监督;规避金融风险,保障社会保险基金保值增值;避免多头开户,提 高社会保险基金运转效率。社会保险基金专户的设置从整体上要反映基金的来龙去脉,并且 要有利于基金的征收、支出及结余的管理。1、财政专户属计息专户,应按照国家规定的存 款利率计利。2、财政专户应在同级财政部门和劳动保障部门协商确定的国有商业银行设立,即 中国银行、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行。3、财政专户、收入户、支出户 三个账户应在统一的银行系统开设。在同一银行系统开设三个专户,有利于资金的及时缴拔,缩 短资金在途时间。4、财政专户、支出户、收入户的设立要服从分账核算的要求。5、财政 专户、收入户、支出户的设立还要方便社会保险费的收缴。 (三)社会保险基金专户管理的基本原则 1、收入户只收不支,每月定期将所收社保基金全部 转入财政专户。2、财政专户接收收入户按月转入的基金,按预算拨付基金到支出账户,管理 基金滚存节余部分。3、支出账户主要是预留两个月支持的基金,除接收财政专户拨入的基 金外,只支不收。按照这些原则进行管理,从短期来看,有助于迅速扭转业已存在的挤占、挪 用社保基金的不良现象,增强社保基金管理的计划性和严密性,从长远来看,有助于与发达国 家监管社保基金的惯例逐步接轨。实现财政专户以后,为更好地发挥财政监管的作用,要进 一步研究如何构建财政专户下由社保机构、审计、参保单位等多部门参与的多元化监督体 系,增加财政专户的透明度,共同监督好社会保险基金的筹集与使用。 (四)社会保险基金专户监督的主要内容 1、收入户监管的主要内容:一是缴费单位和缴费个 人的社会保险费是否及时、足额缴入收入户管理,有无截留、挪用等行为;二是基金是否安 全完整,有无挤占挪用收入户基金的行为;三是收入户资金是否及时、足额存入财政专户;四 是收入户有无多头开户的行为。对收入户的财政监管,可以清楚地了解社会保险费征收机构 是否按社会保险经办机构提供的数据及时收缴;是否及时正确提供当月实收数额;对欠缴单 位是否按规定收取滞纳金等。通过对社会保险费缴纳、征收的有关部门实施监督,有利于社 会保险费征缴工作尽快走上规范有序的轨道。2、支出户监管的主要内容:一是基金是否严 格按国家有关规定,专门用于保险对象的社会保险金支出,有无擅自改变基金用途等;二是监 管基金的开支项目和范围,是否按照国家规定的项目、范围支付,有无属于法定项目和范围 的不开支、不属于法定项目和范围予以开支等情况;三是监督检查基金的开支标准;四是是 否按国家规定使用支出户,有无多头开户及截留、挪用基金的行为。对社会保险基金支付实 施监督主要是防止虚报冒领的情况出现,以避免有些参保单位、参保人利用假工龄、假年龄、 假工种、假证明、假身份骗取享受社会保险待遇的现象,也利于监督社会保险待遇的审批机 构是否按规定审核社会保险待遇,对办理退休人员的养老保险费是否已全部缴清,对各项待 遇的计发标准是否合理合法,有无多拨或少拨情况。通过对社会保险基金支付全过程进行监 督,规范拨付程序,确保各项待遇及时足额发放到参保人手中。3、财政专户监管的主要内容:一 是财政专户内的基金是否安全完整,有无挤占挪用基金、动用基金平衡预算的行为;二是财 政专户内基金是否按计划及时、足额拨付;三是财政专户内基金是否按国家规定保值增值, 有无违反规定擅自动用结余的行为。 二、审计监督 社会保险基金的管理与运营中,审计部门作为监督的一个子系统,最具有独立性,因为它与社 会保障部门不存在直接的关系,仅仅是依法行使审计监督的权力。审计监督是一种法律效力 较强的外部监督,主要包括当地审与上级审,它是审计监督在内外互相制衡方面的体现,其目 的是保证社会保险基金的安全与完整,充分发挥社会保险基金的经济效益与社会效益。其主 要内容是:1、对社会保险基金预决算进行审计监督。其中,决算审计监督的内容是:经批准 的社会保险基金预算和财务收支计划是否严格执行,有无超预算、超计划问题;预算和财务 收支计划的调整是否按法定程序报经审批;年度决算和财务报告及有关的会计报表、会计账 薄、会计凭证是否真实合法,并报经财政部门或上级主管部门审批。对社会保险基金的预决 算审计监督,应当力求发挥预警性或预防性的监督作用。2、对社会保险基金内部控制制度 的审计监督,包括内部控制制度的建立、健全和有效程度。其内容为:财务管理的规章、制 度是否健全;财务和内部审计机构是否健全,能否有效地发挥核算监督和控制作用。3、对社 会保险基金收支涉及的一系列内容的审计监督。包括对社会保险基金的核定收缴、对付、 上解、储存、拨付、调剂、使用,到基金的运营、保值、增值等状态进行全面的审计监督。 4、对社会保险机构财务收支的一系列内容的审计监督。社会保险基金资产是独立于社会保 险经办机构、社会保险基金投资管理人和托管人的资产。因此,应对社会保险基金与社会保 险经办机构的财务分别建账,分别核算。5、对参加统筹的用人单位与社会保险有关事项的 审计。包括参加社会保险在职职工和享受社会保险待遇的人数及花名册的真实性;享受各项 社会保险金人员条件、待遇的合法性等。从 2001 年度全国社会保障基金年度审计报告 (人民日报,2002 年 7 月 21 日)提供的信息来看,全国社保基金投资运行的基本原则是在保 证安全性和流动性的基础上实现增值,而且特别强调社保基金的资产独立性,这可以成为社 会保险基金审计监督的有益参考。由于审计监督常发生在事中或事后,对审计查出的违规违 纪案件或漏洞采取有力措施予以处理就成为关键。否则,审计监督的作用就会流于形式。按 照上述监管的主要内容,社会保险、财政和审计等部门应当定期或不定期进行监督检查,发 现问题立即责成有关责任单位和责任人及时纠正,并向有关政府部门和基金监督组织报告。 社会保险基金是社会保险的物质基础,是社会保险制度可持续发展的关键。在不同职能部门、 不同岗位之间划清责任与权限,形成风险监控链与监控点,建立交叉而又不重复的机制,使各 司其职,协同运作,形成一个自主防范、控制与化解风险的有机整体,是互相制衡监督原则的 内在需要。有效地发挥财政监督和审计监督的作用,保证基金的收、支、管理等各个环节安 全有效地运行,可以顺利实现社会保险制度的财务目标和社会安定目标。因此,对社会保险 基金运行实施财政与审计监管是保证社会保险制度改革顺利推进的一项十分重要的工作。 三、努力提高财政与审计监督的针对性和有效性 社会保险基金监督管理循环包括征集、偿付、结存三种形态,涉及用人单位、职工和基金管 理等多个方面,不仅在不同层次进行监督,而且包括不同的管理监督机构的共同参与。社会 保险、财政、审计等监管机构对不同的监督对象发挥着不同的监督作用,实际上也发挥着互 相制衡的作用。在当前社会保险事业较为复杂的情况下,要清醒认识社会保险基金财政监督 与审计监督的现实困难,努力提高监督的针对性和有效性。根据实际情况,不同职能部门、 不同岗位之间要划清责任与权限,形成风险监控链与监控点,建立交叉而又不重复的机制,使 各司其职(责),协同运作,形成一个自主防范、控制与化解风险的有机整体。首先,要进一步 完善财政监督与审计监督机制,变消极的被动监督为追求内在利益的主动监督。为保证社会 保险基金的安全性与流动性,维护社会稳定和社会保障事业的可持续发展,财政监督和审计 监督切不可当作可有可无、可强可弱的一般性工作,而应当作为社会保险事业的特别重要的 工作,必须全面考虑,狠抓落实。其次,要不断强化监督措施,完善监督手段,既要适应时代需 求,大力推行会计电算化等现代核算管理,建立完整的信息数据库和健全的信息网络,运用现 代计算机技术进行监督,也要根据实际情况加以调整和改进,以适应新的变化对社会保险基 金运行提出的实际需要。最后,要研究社会保险基金监督中出现的新情况新问题,不断创新 对社会保险基金的监督管理。比如,社会保障基金固定资产的收益问题,如何进行财政和审 计监督就需要进一步研究出新的办法。社会保险基金目前进出规模达到几千亿,是否按实际 收到的社会保险费,包括增值部分的进账,特别重要。目前有的