石漠化区特色扶贫开发模式探析

石漠化区特色扶贫开发模式探析 以广西都安瑶族自治县为例 摘要：摘要： 在新一轮扶贫开发工作中，如何创新模式，完成新纲要提出的五大目标， 实现滇桂黔石漠化片区石漠化治理与扶贫工作双嬴的局面，是摆在我们面前的 严峻挑战。本文认为都安瑶族自治县（以下简称都安县）在打造石漠化片区特色 的扶贫开发新模式中“无土安置”、 “大定模式”、 “特色示范园区”“山上搬山下”等做 法值得借鉴。 关关键词键词：石漠化 扶贫开发 模式 新一轮扶贫攻坚中，国家把滇桂黔石漠化区列入全国 14 个连片特困地区之 一，作为国家今后十年扶贫攻坚的主战场，中央将在人力、物力、财力等方面给 予重点扶持，加快推进连片特困地区经济社会全面发展。这就意味着滇黔桂石漠 化区在新一轮扶贫攻坚中将面临着新的机遇和挑战，如何抓住这一有利的机遇， 创新扶贫开发模式，促进片区经济社会跨越发展是滇黔桂石漠化区面临的共同 问题。本文从都安县扶贫开发模式中取得的成功案例入手，通过对都安县石漠化 分布情况、治理取得的成效及几种创新的特色扶贫开发模式等方面进行探析，意 为滇桂黔石漠化片区在新一轮扶贫攻坚和石漠化治理中创新开发模式提供经验 和借鉴。 一、都安一、都安县经济发县经济发展与石漠化分布情况展与石漠化分布情况 1、基本情况。、基本情况。都安瑶族自治位于河池市南部，距首府南宁 120 公里，辖 2 个 镇 17 个乡 248 个行政村（社区）7201 个村民小组，聚居壮、瑶、苗、仫佬、毛南等 12 个民族，总人口 70.22 万人，其中瑶族人口占总人口 23%。全县面积 4095 平 方公里，其中石山面积占 89%，人均耕地不足 0.7 亩。2011 年，全县完成地区生 产总值 28.66 亿元，同比增长 2.1%；全社会固定资产投资 27.88 亿元，同比增长 24.64%：财政收入累计完成 2.82 亿元；全社会消费品零售总额 12.98 亿元，同比 增长 15%；城镇居民人均可支配收入 13144 元，同比增长 9.63%；农村居民人均 滇桂黔石漠滇桂黔石漠 化片区新一化片区新一 轮轮扶扶贫贫开开发发 工作研究工作研究 纯收入 3621 元，同比增长 13.44%。由于历史原因和自然条件的制约，都安的经 济社会发展还比较落后。按照新的国家扶贫标准人均纯收入 2300 元统计，全县 贫困人口达 32.27 万人，有 180 个村列入自治区 2011 年2020 年扶贫规划贫困 村，有 65 个村列为“十二五”整村推进贫困村。是广西 29 个国家扶贫工作重点县 中贫困程度较深、贫困人口最多、扶贫工作任务最艰巨的县。 2、石漠成因及分布情况。、石漠成因及分布情况。石漠化是在喀斯特脆弱生态环境下，由于人类不合 理的社会经济活动而造成人地矛盾突出、植被破坏、水土流失、岩石逐渐裸露、 土地生产力衰退或丧失，地表呈现石质荒漠景观的演变过程或结果。都安县属于 典型喀斯特的地貌，长期以来由于过度开发，毁林开荒、大肆养殖山羊、掠取自 然植被的藤茎草芒等进行编织、伐薪作为能源等人为的因素,直接、间接地对土 地形成过度利用,诱发农地石漠化。目前，都安县石山面积 548.5 万亩，占全县国 土面积的 89%，其中石漠化 265 万亩占全县土地面积的 43% ,遍布全县各乡镇。 其中三弄、东庙、大兴、隆福、保安、三只羊、菁盛等乡的石漠化较为严重，所占 面积均大于各乡总面积的 95 %。由此可见都安县的石漠化分布相当严重，点多 面广，治理难度很大。 二、石漠化治理与扶二、石漠化治理与扶贫贫开开发发取得的成效取得的成效 1、石漠化治理效果、石漠化治理效果显显著。著。都安县是全国石漠化综合治理试点县之一（广西有 都安、马山、忻城三县列为试点县），是广西 35 个石漠化综合治理重点县之一。 多年来，都安县依托退耕还林等林业工程项目，通过“造、封、管、沼、迁、圈、泄” 七字治理措施，多措并举，有效地遏制了大石山区的石漠化。目前，全县在石山 区种植任豆树 10 多万亩、竹子 1.5 万亩，封山育林 84 万亩，新建沼气池 4 万多 座，全县大部分裸露岩石基本得到了绿化，植被覆盖率比治理前增加 20%以上。 2002 年实施退耕还林以来，累计完成退耕还林 13.8 万亩，全县封山育林达 270 万亩，石漠化治理 57 万亩，退耕还林及生态项目的实施，促进了生态环境的改善 和农民增收。林地总面积从 1999 年的 216.4 万亩增加到现在的 446.9 万亩，森林 覆盖率从 1999 年的 35.2%增加到现在的 59.6%，林业总产值也从 500 多万元增 加到 3.6 亿元。 2、扶、扶贫贫开开发稳发稳步推步推进进。 。在扶贫开发中，都安县按照“政府主导、社会参与、统 3 筹规划、多元投入”的大扶贫工作思路，大力实施“一体（扶贫重点村建设）两翼 （科技培训和产业开发）”扶贫战略，以整村推进为主体的扶贫工作取得了显著成 效。未解决温饱的贫困人口由 2005 年底的 11.14 万人减少到 2010 年底的 6.65 万人；低收入人口由 5.82 万人减少到 4.36 万人；贫困村农民人均纯收入从 1689 元增加到 2986 元；经过 5 年的努力，实现了 19 个乡镇全部通油（水泥）路，99% 的行政村（社区）通四级路。新建成通村四级砂 112 条 601 公里，新修屯级道路 485 条 846 公里，群众行路难问题得到较大解决。建成农村集中供水 181 处，家 庭水柜 2330，解决 18.7 万人饮水困难，新增灌溉面积 1.05 万亩，行路难、饮水难 等问题得到有效解决。群众生产生活条件得到极大改善，全县贫困面貌发生了历 史性变化。 三三、都安都安县县自主自主创创新的几种扶新的几种扶贫贫开开发发模式模式 都安县素有“石山王国”之称，曾被国外专家鉴定为不具备人类生存的基本 条件，可见石漠化对都安县的危害程度，但是都安人民在如此复杂和恶劣的自然 条件中，充分发扬“雄心征服千层岭，壮志压倒万众山”精神，坚持科学发展观， 大胆实践，开创了“无土安置”、 “特色示范园区”、 “山上搬山下”等扶贫新模式、探索 出了一条“人下山、人下山、树树上山、草上山、草绿绿地、羊入圈、地、羊入圈、药药盖石、水蓄柜、土保住、民致富盖石、水蓄柜、土保住、民致富” 具有都安特色的生态与扶贫协调发展的综合治理路子。 模式一：模式一：“无土安置无土安置” “无土安置”模式采取依托城镇，二、三产业为主，种养业为辅的易地扶贫安 置模式。即由政府无偿提供住房用地和水、电、路等公共基础设施，将山上生存 条件恶劣、自愿下山、具备一定劳动能力和外出务工回来的农户，搬迁下来自主 建房安置后，依托于城镇二、三产业和劳务输出为主进行发展的一种安置模式。 这种模式不需要政府另外安置土地，有效解决了搬迁过程中的土地安置问题。 都安县人均耕地面积不足 0.7 亩，人多地少是造成当地贫困的主要原因之一 也是。都安县经过多年的摸索，坚持解放思想，科学发展，大胆创新，开创了以 “无土安置”为主的易地扶贫安置模式，打造了“八仙工业园区”和“返乡农民工进 城创业园”，为农民进城创业提供了平台，通过鼓励群众自主创业、招商引资就地 就业、培训劳务输出等途径解决搬迁农民的经济来源，帮助群众逐渐摆脱土地的 束缚，找到发展的空间，实现了农民群众“搬得出、稳得住、能致富”的目标。目前 都安县农民进城创业园已调整土地 3100 亩，完成三期搬迁安置工程，有 1563 户 7815 人入园生活、创业。先后引进了广西都安羽华编织工艺品有限公司、广西 都安密洛陀野生葡萄酒有限公司、昌辉纸制品有限公司和投资、强利电子厂等项 目落户八仙工业园区并建成投产，经济发展态势良好，据调查统计，八仙工业园 搬迁户 2011 年人均纯收入 3126 元，比搬迁前年人均纯收入不足 800 元提高了 将近 2000 多元。 无土安置模式既能解决扶贫开发中人地之间的矛盾，又能节约安置资金的 投入；既能解决搬迁群众的就业问题，又可以实现农民增收。从这一点上看，它是 适合土地资源相对匮乏的石漠化区，实现脱贫致富的路径选择之一。 模式二、模式二、 “大定模式大定模式” 所谓“大定模式”，是指广西都安县地苏乡大定村把扶贫开发与新农村建设 有效结合，积极培植发展壮大特色优势产业，大力发展编织工艺品生产出口创汇， 走出了一条“产业支撑、基础突破、能人带动、党建引领”的富民强村之路。 在扶贫开发中，大定村充分利用竹藤草芒资源丰富的优势结合新农村建设， 科学确定了“做强做大竹藤草芒编织业，打造全区特色工贸型名村”的发展思路。 通过科学谋划布局、加大资金投入、完善公共服务设施等措施，大力扶持竹藤草 芒编织业进行产业化升级，使之成为中国西南地区最大的竹藤草芒编织工艺品 生产基地。通过党建带多建，创新非公有制企业参与扶贫开发的形式。充分发挥 “龙头企业”的带动作用，开展 “公司+基地+农户”的扶贫模式，使民营企业与农 户形成一个利益共同体，使企业的资金、技术、市场等优势与贫困户的土地、劳 动力等资源结合起来，形成优势互补，构筑了一个共同致富的平台。目前，全村 规模以上编织公司（厂）发展到 9 家，其中有自营出口权的企业 3 家，产品远销日 本、美国、加拿大、荷兰等 20 多个国家和地区，编织品出口交易额达 1.7 亿元， 创税近 1 千万元；仅此一项农民人均纯收入达 6800 元。编织产业渐成规模，带动 全县近 13 万人（其中贫困户 6085 户 2.4 万人）参与竹藤草芒编织生产。 在扶贫开发与推进新农村建设中，产业支撑才是最重要的，只要农村的产业 形成规模，就能带动农村群众的生产发展，只有农村群众的生产发展，才能从面 5 上解决贫困问题，为贫困农户稳定解决温饱提供了重要保障，为推进新农村建设 夯实物质基础。 模式三、模式三、 “山上搬山下山上搬山下” 该模式主要针对经济发展比较落后，自然条件比较恶劣，人均土地面积不 足 0.3 亩，扶贫工作与石漠化综合治理难度较大的石山地区实施整村推进的易地 安置扶贫模式。即利政府抓住国家实施易地扶贫搬迁项目的有利机遇，依托城镇 和主要交通干道大力实施易地扶贫搬迁试点建设模式。 都安县通过实施“山上搬山下”工程，打造九香瑶族新村，并将此作为易地扶 贫搬迁安置点和石漠化综合治理示范点，共安置瑶族同胞 60 户 305 人。目前，都 安县已成功建成安置点 3 个，安置大石山区群众 1673 户 8370 人。为使搬迁农民 “搬得出、稳得住、能发展、可致富”，都安县还整合发改、交通、建设、畜牧、农业、 扶贫等部门各类资金实施安置点道路、文化活动场所等公共服务设施建设，并配 套发展产业项目。在县城安置点，积极引进竹藤编织、制衣、电子等劳动密集型 企业，为搬迁劳动力提供就业，同时通过技能培训，有组织地引导农民外出劳务 或就近务工、经商、创业。在乡镇安置点，结合当地条件，大力扶持瑶药、甘蔗、 山葡萄、核桃、山羊等特色种养业帮助群众致富奔小康。 “山上搬山下”主要是走生态扶贫与产业扶贫相结合的开发模式，它能有效 地解决贫困地区在扶贫安置中资金不足，与搬迁后容易返贫的问题。 模式四、模式四、 “特色示范园区特色示范园区” 特色产业示范园区在扶贫开发中具有重要的作用。通过建立特色产业示范 园区，可以促使政策、土地、资金、人才向园区聚合，形成开发合力，产生辐射作 用，从而带动群众增收脱贫。都安县扶贫开发过程中，注重创建新模式，将石漠 化治理与产业发展、将扶贫开发与新农村建设相结合，因地制宜、突出特色，以 生态建设为切入点，大力发展特色产业，建立建立特色产业示范园，有效促进了 退耕农户粮食增产，解决退耕农户生活用能问题，使生态环境得到改善。目前， 都安县已建立了造巴潭工业园、八仙工业园、农民进城创业园、临港工业区、花 康瑶药示范园和山葡萄种植基地、中国都安山羊养殖基地、竹藤草芒编织基地、 桑蚕种养基地等五大园区和五大示范基地。通过园区的建设促进了特色产业的 产业化发展，有效地带动了周边区域的快速发展，形成了“一乡一品或几品，集中 连片开发”大扶贫格局。通过示范园区辐射和带动，使全县 3.5 万人脱贫致富， 3426 户 1.6275 万人移民有了稳定的种养项目，收入逐步提高，实现了生态环境 与经济效益共赢的目标。 建立特色产业示范园区，其实就是石漠化区综合治理的扶贫开发模式，它可 以通过资金的集中投入，形成发展的合力；同时能调动群众和社会参与扶贫开发 的主动性的积极性，形成“政府主导、群众主体、社会参与、统筹规划、多元投入” 大扶贫格局。 四、四、经验经验启示：启示： 都安县在扶贫开发与石漠化治理过过程中，以科学发展观为统领，不断地探 索适合当地发展的模式，并取得了阶段性的显著成效，笔者认为其经验值得借鉴。 都安县石漠化片区扶贫开发的新思路、新举措、新模式，给滇黔桂石漠化治理与 扶贫开发工作五点新的启示： 1、解放思想，、解放思想，创创新新发发展。展。思想是行动的先导，观念不更新，思想不解放，推进 石漠化区扶贫开发就不会有实质性的进展。贫困地区与发达地区根本的差距就 在于人的思想观念。滇黔桂石漠化片区的扶贫开发是全国的重点，点多面广，石 漠化相对严重，石漠化治理与扶贫开发工作难度极大。因此，要想在新一轮扶贫 开发中，实现石漠化治理与扶贫开发、生态发展与群众脱贫致富、经济与社会和 谐发展三位一体的发展目标，就必须解放思想，创新发展思路，善谋实干，开创 各具特色的扶贫开发模式，才能有效解决发展中的矛盾，才能变劣势为优势，才 能创造性地开展工作，促进经济社会全面发展。都安县的“无土安置”模式，充分 说明了这一点。 2 突出特色，找准切入点。突出特色，找准切入点。滇桂黔石漠化片区集老、少、边、穷于一体， 贫困问题与石漠化问题交织，生态环境十分脆弱，是新一轮扶贫攻坚的“硬骨头”。 我们要准确把握该片区的区域特点和比较优势，认真落实规划确定的各项目标 任务，按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的思路，扎实有效 地推进这一片区的扶贫攻坚。在石漠化治理中积极与产业结构调整紧密结合，以 生态建设为切入点，增加农民收入为目的，大力推进农业产业结构调整，着力发 7 展特色优势产业，着力推进旅游业与现代物流业和服务业，加快第三产业发展。 建设一批特色农产品生产基地，开拓一批旅游精品线路，打造一批具有鲜明地域 特色、浓郁民族风情和强烈时代气息的文化产业，加强劳动力就业培训与服务， 提升贫困地区自我发展能力，多措并举促进农民增收致富，做到既要“金山银山”， 又要“绿水清山”。 3、 、创创新机制，加新机制，加强强合作。合作。以往的扶贫开发工作中普遍存在条块分割、投入分 散的问题，导致贫困村部分建设项目水平低、不配套、综合效益差。因此，滇黔桂 石漠化区在新一轮扶贫开发中要积极整合各方资源，打破区域的限制，取长补短， 加强合作，积极探索“大扶贫”的框架思路，建立扶贫开发长效机制，打破行政切 割，加强行政区域之间的协调与合作。可以考虑建立各片区试验区，建立特色示 范园区，先试先行，在政策、资金、土地、人才队伍建设等多方面给予一定的扶助 和倾斜，促进试验区的跨越式发展，对周边地区的发展产生辐射带动作用。同时 创新扶贫工作机制实行“领导挂点、单位包村、干部包户”的定点扶贫工作责任制， 完善党政一把手负总责的扶贫工作考核机制，扶贫攻坚任务不完成，挂点不脱钩， 干部不离村，为实施扶贫战略提供有力的组织保障。 4、整合力量，形成合力、整合力量，形成合力。扶贫开发不是哪个单位的工作，也不是哪个部门的 责任，而是全社会的共同任务。而社会参与扶贫是扶贫开发的一支重要力量，为 此，在石漠化片区开发扶贫工作中要整合力量，努力实现从“个体”小扶贫向“整 体”大扶贫转变。坚持以发展集中连片特色优势产业为依托，动员各方力量，整合 各类资金，优化资源配置，实施连片开发，加大投入力度，形成“政府主导、社会 参与、统筹规划、多元投入”的大扶贫格局。只有实施片区发展，打破行政区划的 界限，统筹考虑基础设施，统筹安排产业发展，整合资源、抱团发展、凝成合力， 形成片区扶贫攻坚的整体效益，才能解决滇桂黔石漠化区这样一个更大的范围 内发展的共性的瓶颈制约和突出矛盾，扶贫的效果才能充分显现出来。 5 产业扶贫，夯实发展基础。产业扶贫是国家在新阶段实施“一体两翼”扶贫 （即整村推进扶贫）战略中十分重要的一翼。是最根本，最长远的扶贫，既是输血 又是造血，是新阶段扶贫开发的必然要求，是实现扶贫开发向开发扶贫转变的有 效途经。因此，滇黔桂石漠化片区在扶贫开发中要充分发挥贫困地区生态特色资 源优势，推广先进实用技术，培植壮大特色支柱产业，大力推进产业扶贫，促进 产业结构调整，通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织