社区管理中的居民参与

社区管理中的居民参与社区管理中的居民参与 李晓东李晓东 摘要：摘要：居民参与在我国城市社区管理中发挥着重要作用，它有助于 推动我国的民主化进程，有助于解决政府管理危机，有助于确保公 共政策的有效运行 当前，我国城市社区管理中居民参与已经取得了 一定的成效，但还存在参与广度与深度有限 参与发展不平衡 参与 渠道不畅等问题 完善城市社区管理中的居民参与可以从三方面进行： 一是大力培养和增强社区居民的参与意识；二是进一步健全与完善 社区居民参与的组织体系；三是在法律中明确社区居民的参与权利 与参与程序 关键词：关键词：城市社区管理；居民参与；居民 所谓居民参与，是指居民以个体或群体身份参与社区公共事务 决策 管理和监督，这是一个贯彻民主理念的过程，是在基层问题上 锻炼居民政治责任感和参与决策的一个过程，是一个群策群力解决 民生问题的过程，它使每个居民都有为谋取社区共同利益而施展和 贡献自己的才能的机会 近年来，我国城市社区管理中的居民参与取 得了一定的成效，但我们还应该看到，由于各种主客观因素的制约， 我国城市社区居民参与还处于初级阶段，严重制约了居民参与社区 管理的进程，社区居民参与的诸多问题已经成为制约社区管理顺利 推进的 瓶颈 因此，对城市社区管理中的居民参与问题进行探讨是 非常必要的一 城市社区管理中居民参与的意义 （一）城市社区管理中居民参与有助于推动我国的民主化进程 民主 是人类社会发展的本质要求，推动人类社会的发展和进步，必须大 力发展民主 但是，只有通过 公民不断的参与 方能保证社会运作真 正由人民主宰 也就是说，一个社会实现民主的程度，同其成员参与 的广度 深度及范围密切相关 从某种意义上来说，民主化的进程在 一定程度上就是公民参与不断扩大和水平不断提高的过程 一个国家 公民的参与程度和水平越高，这个国家的民主程度就越高；反之， 如果一个国家公民的参与程度和水平较低，那么这个国家的民主程 度就会较低 城市居民作为公民的一部分，他们的参与程度和水平直 接影响着城市的民主化进程，事关城市社区管理的成效 具体来说： 第一，居民通过参与活动可以得到锻炼，提高他们的参与能力，强 化他们的权利意识和利益观念，从而能更好地行使个人的民主权利， 这是推动民主化进程的基础 第二，居民参与可以监督社区干部的行 为，提高社区干部的政治和业务素质 社区干部在推动城市民主化进 程中也发挥着至关重要的作用，但是人无完人，他们在处理社区公 共事务的时候不可能做得十分周全，必然会出现这样那样的失误， 居民通过广泛参与可以及时发现他们的缺点和不足，并帮助他们及 时改正，使他们在处理城市社区公共事务时更能以居民利益为重 （二）城市社区管理中居民参与有助于解决政府管理危机 从目前来 说，我国各级组织在管理上都是以政府为主导的，社区也不例外， 一般都是政府通过行政命令来实现对社区的治理 但是，我们应该看 到政府不是万能的，在很多事务上不可能面面俱到，如果过分依赖 它必然会出现这样那样的问题 这是因为政府官员也是 经济人 ，他 们也要争取自身利益的最大化，近年来，政府官员贪污腐败现象时 有发生 即使政府官员能够做到秉公办事 廉洁奉公，一切以广大人 民的利益为中心，也会受到众多主客观因素的影响，不能做到使每 个群众的利益都得到满足 要想解决这一问题，真正达到社区管理的 理想境界，就必须引入新的管理体制，引导社区居民参与到社区治 理的过程中来，这对于解决政府管理危机大有裨益，从而也可以推 动社区自身的发展（三）城市社区管理中居民参与有助于确保公共 政策的有效运行 首先，居民参与有利于确保公共政策制定的科学性 一项科学的公共政策至少要符合三方面的要求：一是目标导向性， 即公共政策必须以解决公共问题，维护或增进公共利益为目标；二 是社会可行性，即公共政策在执行中可以得到社会较为广泛的支持 和认同，同时，公共政策的执行不会造成严重的社会问题和历史遗 留问题；三是经济效益性，即公共政策尽可能以最小的成本投入获 得最大的收益产出，形成最佳的投入产出比 居民参与政策制定的基 本动机是为了解决社区公共事务决策中存在的问题，维护和增进公 共利益，无疑具有目标导向性居民的参与可以实现居民与政府间的 信息交流，从不同角度 不同层次提供关于政策问题的丰富信息，使 决策机关最大限度地集中广大居民的智慧，有利于决策机关确立政 策目标，设计和确立政策方案，对不合理的政策进行必要的调整， 以减少决策上的失误，保证政策的社会可行性 另外，居民亲自参与 制定的政策，执行起来会相对容易，可以降低政策执行中的成本， 从而以尽可能小的成本获得最大的收益，使公共政策的经济效益得 到保证 其次，居民参与有利于公共政策的实施 由于在公共政策制 定过程中有居民广泛参与和关注，所以制定的政策一般都符合大多 数人的意愿，这样在少数服从多数的民主程序之下制定的决策就更 具权威性和合法性 居民对符合自己意愿的政策理解得更为深刻，实 施起来就减少了许多阻力，因此也就有利于政策的施行 二 当前城市社区管理中居民参与面临的困境（一）城市社区管理中 居民参与广度与深度有限 在社区管理中普遍存在这样一种现象：居 委会平时几乎不召集居民参加会议，年终也只是邀请一小部分居民 代表过来，开个茶话会，通报一年来的工作情况，谈谈下一年的打 算，大家不提出什么异议，会议在掌声中结束 可见，居民参与社区 管理的广度还是非常有限的 另外，即使居民参与，也主要局限于社 区居委会组织的选举 捐款捐物 环境整治 治安巡逻 文娱活动等一 般性社区活动，对于制订社区整体规划 决定居民群体利益的一些重 大问题，普通居民很少参加 可见，居民参与社区管理的深度也非常 有限，自然很难保证参与的效果 （二）城市社区管理中居民参与发展不平衡 首先，表现在居民的年 龄 职业 婚姻等基本社会特征方面 从年龄上看，老人 青少年参与 多，中青年参与少；从职业上看，不在职居民参与多，单位在职人 员参与少；从婚姻状况上看，已婚居民在生活上较未婚居民来说， 更加关注和投入到社区公共事务和活动中来 其次，表现在居民的社 区满意感 社区认同感社区参与意识方面 社区居民尤其是中青年的 社区认同感和参与意识偏低，由于社区这个概念在我国出现得比较 晚，所以大部分居民还缺乏社区意识和社区归属感，再加上社区管 理体制存在的弊端，造成社区居民的参与意识不强 再次，表现在居 民所在社区类型 经济水平等方面 新居区的社区居民参与频度最高， 其次是老居区和家属区的居民，城乡区的居民社区参与频度最低 经 济发达地区或同地区经济较发达居民区的居民参与和经济落后地区 或同地区经济较落后居民区的居民参与相比也较多（三）城市社区 管理中居民参与渠道不畅 现在大部分社区居民只有得到社区管理机 构的邀请才有机会参与社区事务，如果没有被邀请，就没有机会参 与社区事务，更别提参与规章制度的制订了 造成这种状况的主要原 因是：其一，社区管理机构和社区成员在社区参与中的地位是不平 等的，一般来说，都是社区管理机构组织社区事务，如果他们不邀 请社区成员参加，社区成员是没有机会参与的 其二，社区公共事务 的处理或公共政策的制定一般是通过社区委员会或社区代表大会 社 区议事会等组织的，普通居民很少介入社区公共事务，他们只能通 过社区志愿者组织或社区各种专门组织来参与社区非政治性事务 所 以，即使居民有参与城市社区管理的积极性，也无法通过正常渠道 参与，参与的效果自然就大打折扣了三 完善城市社区管理中居民参 与的对策 （一）大力培养和增强社区居民的参与意识 第一，可以通过宣传教 育来培养社区居民的参与意识，进行宣传教育时必须注意宣传方式 首先，要做到具体问题具体分析；其次，要注意宣传的广泛性，尽 量使各个层次的居民都能接受，可以让那些具有公益意识和能力强 的居民骨干来作示范，以达到宣传教育的效果；再次，要避免宣传 教育方式的单一化，可以采取多样化的宣传方式，这样容易被更多 的居民所接受 第二，可以组织开展志愿服务 首先，要培养一定数 量的志愿者和热心于公益事业的社区领袖为社区服务，在社区当中 开展志愿者服务活动，树立正确的互助意识；其次，要培育社区居 民的社区认同感，让社区居民有一种社区意识，把个人利益与社区 紧密地联系起来；再次，要培养民主与宽容的社区氛围，它是志愿 者生存和发展的社会认同机制，是志愿者行动所必需的社会性基础 设施（二）进一步健全与完善社区居民参与的组织体系 第一，培育 和发展社会中介组织 可以逐步实现部分政府机构和事业单位向社会 中介组织的转制，对那些本来承担着中介组织职能却隶属于政府机 关和事业单位的机构进行改革，把那些直接从事社会福利和社会公 益的事业单位，转变成非营利性组织；培育和发展现有的社会团体， 注意调整社会团体和政府之间的关系，要充分发挥现有社会团体的 作用；可以通过一些优惠政策包括资金 项目 场地 税收等并制定相 应的法律法规对优惠政策加以保障，鼓励社会中介组织积极参与社 区管理 第二，加强社区生活中的居民自治 改变现有的街道与居委 会的关系，变领导与被领导的关系为指导与协助 服务与监督的关系， 居委会的干部要真正做到为社区居民着想，完善居委会的管理体制； 除了居委会之外，在社区中还有居民区党总支 居民区党支部 居民 小组居民代表会议等各种组织，也要对这些组织机构进行完善 加强， 充分发挥它们应有的作用 （三）在法律中明确社区居民的参与权利与参与程序 在我国，一切 社会治理都要以法律作保障，以制度为准绳，社区居民参与社区管 理也不例外，社区居民的参与要有制度化 规范化的机制作保障 第 一，法律应明确社区参与的主体及主体的权利 社区参与的主体可以 是个人，也可以是组织 团体，对于不同参与主体的权利和义务，哪 些事项能参与，哪些事项不能参与，都要以法律形式予以规范，避 免引发矛盾 第二，法律应明确具体的参与程序 应制定一套详细的 操作性强的参与程序，对于什么时候议事，什么时候实施，居民该 怎么办，居委会要怎样做，有建议或者意见应怎样提等都要有详细 规定. 摘摘 要要：中国社区参与存在着居民参与的总体参与率低，分布不平衡；居民社区参与深度 不够，形式单一，目标层次低，非政治性参与多，政治性参与少；社区参与机制运行的行 政化严重等问题，已经严重制约了中国社区现代化的进程。本文探讨出现这些现象的各种 因素为解决问题找到合理途径。 关键词关键词： 居民参与 社区失灵 社区意识 一一 我国社区治理中居民参与的现状和问题我国社区治理中居民参与的现状和问题 社区参与就是社区居民和组织以各种方式或手段直接或间接介入社区治理或社区发展的行 为和过程。我国的社区参与始于 20 世纪 80 年代中期以后政府推行的社区建设，其在具体 实践上主要体现在：居民参与社区服务，形成社会救助制度；参与改善社区环境，提高社 区居民生活质量；参与社区综合治理，维护社区安全、稳定；帮助弱势群体，促进社区思 想道德建设；参与社区文体教育等活动，使社区居民素质得到进一步提高等方面。然而， 由于我国社区建设处于起步阶段，居民对社区的认同感十分缺乏，社区参与严重不足，这 大大影响了我国社区建设的发展。 在我国城市社区发展过程中,明显地存在着政府色彩过浓、居民参与缺乏等问题。具体 说来，我国城市居民的社区参与大体上呈现以下几个特征: 1、居民参与呈现发展不平衡现象。参与社区建设的居民数量在总人口中的比例偏低，参 与热情普遍不高。居民社区参与分布不平衡表现在两个方面：一方面存在空间分布上的不 平衡东西部发展不平衡。东部少数发达地区相对与西部社区建设起步早，效果好，社 区居民参与热情高，参与形式多种多样，内容丰富，已经形成一套比较完善的社区参与运 行机制。另外参与主体不平衡。居民参与社区治理的程度因自身各种因素不同而不同，如 个人年龄、性格、职业、知识素养以及财产状况的都影响着居民参与。在目前的社区治理 中，老人、青少年参与多,妇女与中青年参与少，在一些调查中发现，年轻人多数对社区事 务漠不关心，以至于出现“都是一群老头老太在瞎闹”的现象，同时社区也忽视了这些中青 年，社区开展活动也主要是针对老人的老年人文化书法展、针对青少年的暑期青少年趣味 活动等。 2、重文化娱乐轻政治,参与程度不深入。居民社区参与深度不够，形式单一，目标层次低， 非政治性参与多，政治性参与少。居民参与社区的活动更多的是形式上的，往往是被动参 加，积极主动参与意识差。公民享有选举权和被选举权，这是公民基本的政治权利，而在 居民的社区参与中,许多社区居民的政治事务参与较少,主要是社区居委会领导人的选举， 而且选举中也不积极，在居民的社区参与中,而社区居民也乐于参与社区开展的文化体育活 动、知识讲座、科普宣传等活动。对于社区政治事务,一般的社区居民则表现出冷漠,参与 者很少。这种畸形的公民参与忽视了最根本的政治权利，仅仅停留在表面，是一种不深入 的公民参与。 3、参与的主观愿望较强,但实际参与率不高，参与方式被动多于主动。一方面，社区中参 与虽然城区大多数居民愿意更多地参与社区事务与各种有趣的文化娱乐活动,但实际情况是 居民参与社区事务很少,对社区居委会的管理、社区建设的建议很少,这不仅有居民自身的 原因，如工作压力等等,也有社区管理体制的原因。由于受传统的政治观念影响，加之目前 的社区管理体制不健全，社会组织少且不成熟，以至于不少居民的参与观念仍将社区建设 视为政府、街道与居委会的事,依赖心理及领受意识强;大量的社会组织与所在社区之间存 在疏离状态,缺少主动参与社区事务的责任感。思想观念与实际需要尚有不少差距,参与也 就被动。另一方面,目前社区建设依靠党组织的宣传与推动多,社区服务也由多政府提供,并 通过行政力量动员社区成员参与,这种参与方式不能充分调动社区成员的主动性与能动性。 4、参与机制运行的行政化严重。在我国社区参与推行过程中，虽然很多社区管理机构对 居民的意愿和要求给予了一定的重视，居民的参与合理化建议得到了一定程度的采纳。然 而，从总体上看居民委员会作为群众自治组织的功能还未实现，其成员仍是街道办事处的 “下派干部”或社会招聘人员；业主委员会尽管自治意识和维权意识很强，但发育还不成熟， 其法律地位还得不到充分的保障；志愿者队伍和各种群众团体在社区服务中发挥了积极作 用，但仍不具规模，居民社区参与渠道不畅。 二二 我国目前城市社区管理中居民参与现状的原因分析我国目前城市社区管理中居民参与现状的原因分析 通过以上讨论我们可以看出，在我国，由于各种原因的影响，目前城市社区内的居民参与 总体上虽然呈现良好的发展态势，但总体参与不足的问题仍然十分严重的。导致居民参与 不足的原因是多方面的，既有宏观上的社会环境因素也有微观上居民因素。 1、我国社区治理中居民参与不足的社会环境原因 分析社区治理中参与问题首先要考察社区建设和社区治理的背景，要深刻探讨居民参与问 题，必须要对我国的社区建设和社区治理有个宏观的了解。不同的社会经济环境，不同的 政府权能，对居民参与具有不同的功能要求，也决定了居民参与的范围和程度。中国目前 正处于深刻而广泛的社会转型时期。社会转型主要是指社会结构的整体性、根本性变迁， 它不是指社会某个领域的变化，更不是指社会某项制度的变化，而是指社会生活具体结构 形式和发展形式的整体性变迁。具体来说，我国社会转型由两个深刻的转变构成：一是体 制的转型，包括政治、经济体制，经济体制转轨为居民参与提供了参政支撑与资源支持。 政治体制转型为居民参与提供了丰富的社会资源和广阔的活动空间。体制转型期，新体制 在逐步的建立和完善，旧体制正在瓦解，但其间不可避免存在两种体制的斗争，必然会带 来一系列的矛盾和冲击，社区治理的居民参与也面临着诸多的考验。二是结构的转型，即 从农业的、乡村的、封闭的传统社会向工业的、城镇的、开放的现代社会转变。社会的巨 大变迁使得居民参与社区治理有了巨大的意义。 在我国体制转轨时期的社区建设中，社区参与特征主要体现在其参与的主角是政府。在当 前情况下，由于企事业单位缺乏参与社区建设的热情，致力于社区发展的民间组织不发达， 加之社区居民长期以来养成的依赖政府的习惯，因此政府不得不发挥更加积极的作用，负 起推动社区建设的责任。现代城市基层政治体制不利于居民参与。长期以来,我国推行的是 市场经济体制,与之相适应的是,政治体制也以条为主、形成自上而下的格局。这样,城市基 层的街居组织对其上级有着极大的依附性。尽管一些社区有自己的物业管理部门,经济上不 受上级限制,但其体制没有根本的改变。在这种体制下,社区组织没有多少主动权,居民个人 更是被定位在较为狭小的空间里,其政治的控制与约束也无时不在、无处不在。与此同时, 随着社会转型与改革的深,居民的生活方式也由封闭走向开放,交往与交流的空间大大拓展, 这为居民参与社区事务提供了有利条件。然而,因我国政治体制改革特别是城市基层政体改 革的滞后,又导致居民参与社区发展的热情停留在很低的水平上。 20 世纪 80 年代以来，社会的转型对传统的城市二元基层管理体制构成了挑战。我国城市 基层管理体制改革的方向正是从单位主导型向街居社区主导型转变。目前全国的城市社区 建设虽然取得一定成果，但并没有从根本上扭转原有的单位体制在城市基层管理中占据主 体地位的基本态势。社区建设尚处于示范和总结阶段，与之相应的整个城市社区管理体制 仍处于一个过渡阶段，而过渡阶段的最典型特征就是新旧体制处于交融磨合时期，在这一 条件下各种问题各种矛盾错综复杂，要处理好需要一定的时间。 在当前的社区参与机制中，政府行政力量干预仍占据极为重要的地位，表现为政府的 行政规划与推动是街区社区建设工作者的直接动力，而且政府的行政号召、协调与监督也 直接构成社区单位参与共建的基础。这种靠行政推动力来整合社会力量的方式吸引不了居 民自觉参与。同时，社区参与的法规体系不健全，同时又存在有法不依，执法不严，社区 管理监督、协调及号召力不足等问题。这种靠行政推动力来整合社会力量的方式吸引不了 居民自觉参与。另一方面,社区建设的法规体系不健全,同时又存在有法不依,执法不严,社区 管理监督、协调及号召力不足的问题。居民参与积极性受挫与渠道受阻。 总体来说，社会转型时期城市社区管理体制的过渡阶段中，社区治理结构的不完善是导致 居民社区参与不足的深层原因之一。单位制向街居制过渡时期的社区治理结构的不完善造 成了社区治理存在管理缺位、管理越位和成本过高问题等“社区失灵”现象。大致包括以下 几种情形：(1)社区公共管理的缺位，即“管不了”对该管的不管或无能为力；(2)社区公共 管理的越位，即“管错了”指社区管理触角的延伸范围超出了有效界限，是滥用；(3)社区公 共管理的成本过高，即“管不好”社区公共管理的投入与产出的比例失衡，造成社区公共管 理效率的低下和社区资源的浪费。这些问题一方面影响了居民的利益实现，更严重的是影 响了居民参与的热情和信心，对居民积极参与社区治理造成了障碍。同时这些问题也迫切 对居民积极参与社区治理产生了要求。 2、我国社区治理中居民参与不足的微观原因 考察了影响社区治理中居民参与的宏观因素，社会体制的转型是主要原因。具体到居民参 与的微观形态，就不得不考虑利益问题。社区治理中的居民参与问题既是一种整治行动也 是一种意识，在我国目前存在许多问题，社区参与意识相对比较淡薄。 （1）社区参与意识淡薄。传统家庭本位的意识是制约社区参与的文化因素.中国传统文化 的基石是家庭,即整个社会关系与社会生活都以加为中心，现代社会虽不同于过去社会，, 但传统社会中的强烈的家庭本位意识还有很大影响, 这种意识必然会影响居民对社会生活 的关心程度,影响到居民参与社会活动的积极性。 （2）居民利益是影响参与的一个重要因素，因此就需要引导需要的出现.社区将来就这个 方面做一些努力，社区居民提供的服务会促使居民对社区服务有进一步需求，进而形成共 同的利益。从这一角度看，只要去调动居民的积极性，使他们形成共同的利益需求，他们 就会主动地创造条件来满足自己。居民利益是居民参与的最重要的驱动力。社区居民的参 与在很大 程度上是受自身利益驱动的，其目的是维护或促进自身的利益。居民利益是一个内涵十分 丰富的社会概念，指的是居民在社区居住、生活、休憩和人生发展的各种基本权益。一般 来讲，它既包括物质方面的，也有精神方面的。在社区建设中，只有当社区成员感到社区 与其利益息息相关，参与能够有效维护其利益时，他们才会萌生参与社区事务的动机与期 望，并积极参与到社区事务中。反之他们则会对参与活动表现出漠然，并选择放弃参与或 假性参与。 在当前我国社区建设中，社区的服务功能并未得以体现。在社区服务上重视不够，投入不 多，力度不大，致使这些地区的硬件和软件仍处于落后状态。这些社区的成员很难从中获 得一定的物质资助与生活服务，以及满足一定的精神需求。没有利益上的驱动，居民参与 社区建设的热情很大程度上被压抑，就社区参与而言，社区公共事务涉及到居民的利益越 多，居民对于社区的依赖程度越高，居民的参与动力就越强。 小结小结 要解决社区治理中居民参与存在的这些问题，就是要解决如何参与的问题，即必须从制度 和观念两个方面加以解决。 首先，进行体制创新，完善社区参与机制，拓宽参与渠道。对社区参与进行适当的制度安 排，体制性障碍是当代中国社区参与程度不高的直接原因，科学定位政府职能。现在造成 社区参与不足的根本原因在于旧的社区建设与发展体制。 要建立社区管理的新体制，就要本着以政府为主导，全社会广泛参与的原则，明确政府职 能定位。政府在社区建设中主要是扮演组织者、倡导者、指导者和参加者的角色。政府应 通过制定社区建设和发展的科学规划，对社区居民参与进行指导和教育，培养居民的社区 参与意识和社区居民的参与热情、能力和效率。政府要放权让利，扩大居民选择权利和选 择范围。加强政府引导，由居民决定是否参与、参与的方式和途经。在社区参与的组织制 度上，建立和健全科学合理、精简、高效的社区管理制度和多元化的社区组织体系，建立 起一个保障参与、有利运作的社区建设机制，激励社区居民积极参与各种社区组织的建设 和管理，加速社区组织的培育。 其次，加强居民参与社区治理的社区意识的培养教育。所谓社区意识，就是社区居民 （包括法人居民）对所在的社区的认同感、归属感、责任感和参与感。社区意识是社区的 灵魂，是社区人现代文明的一种体现，是在长期的社会交往中共同孕育创造出来的，形成 对某些事物的共同评价标准，相互承认作为社区成员的权利和义务，从而形成社区的群体 凝聚力，它是社区建设的内在要求，也是社区建设的强大动力。 社区意识与现有社区工作者和社区居民的素质相去较远，因而社区意识的培养就显得 更加重要，也更加迫切。理论先行，为社区意识的培养奠定思想理论基础，培养和社区意 识需要有完善的理论基础作指导。同时加强理论与实践的结合，在社会实践中发展理论， 社区建设实践为社区意识的培养打下了思想理论基础，万撒谎呢社区选举，通过选举增强 社区意识。培养社区意识需要营造氛围，在宣传教育中培养社区意识。在社区活动中强化 社区意识。社区组织构成的广泛性决定了社区建设的特殊性和社区意识的共创性。改善社 区生存环境，切实提高生活质量，激发社区居民参与的热情。提高社区工作者的素质，进 行专业化培训，改进工作方法。真正把社区参与与居民的切身利益联系在一起，社区工作 围绕着居民利益，使得居民的参与变得有实际意义，这也是一种对居民参与社区管理的激 励。 参考文献 1李晓凤.城市居民社区参与的内容特征与制约因素J.求实，2005（1） 2康宇.对于中国当代社区参与的理论分析J.理论与现代化，2007（4） 3周红艳，李钊文.中国城市社区建设中居民参与问题探讨J.甘肃农业， 2006（4） 4王钰.我国社区管理中居民参与问题及对策研究J.苏州大学，2006 5王世平.社区意识的培养是社区建设的长期任务J.中国城区信息港，2002（11） 6徐勇.社区选举强化社区意识J.中国社会报，2007（12） 7严志兰.城市居民社区参与特征剖析J.广东青年干部管理学院学报， 2005（3） 一、社区参与工具 1. 问题树 问题树分析可以形象地表明社区存在问题的因果关系。它的运用过程 是社区的相关群体和个体，从自己的视角对其面临的环境和问题进行分析 和认知的过程，分析的结果是制定行动方案的依据。它的目的是帮助人们 通过原因、结果和解决方法之间的关联，来分析问题，并鼓励人们讨论更 广泛的解决的方法。它的基本操作程序是从社区的现状分析入手，进而分 析导致这一现状的原因以及现状对今后长远发展所造成的制约和负面后果。 问题树问题树的程序的程序 1画一棵有根、干、叶、果实的 树（见图） ； 2在干上写出问题； 3在根的地方写出原因； 4把问题可能导致的结果写在树 叶上； 5把可能解决的方法放上去。 在做问题树分析时我们应该考虑：在做问题树分析时我们应该考虑： 1最严重的问题是什么？所导致的最严重结果是什么？ 2最容易解决的原因是什么？最难解决的原因是什么？ 3政府能做什么？社区能做什么？双方合作能做什么？ 2. 头脑风暴 头脑风暴头脑风暴 一种收集意见的常用方法，在这种方法中，小组的每个 成员都可以自发提出自己的看法，同时不能批评和评论他人的观点 头脑风暴头脑风暴 特点特点 直到所有人的想法都说出来后才允许作评判 大胆地思考，所有方面的想法都要包括，即使是最边缘最奇怪 的观点 数量比质量重要，越多的想法越好 头脑风暴头脑风暴 程序程序 1. 会议的主持人介绍需要收集意见的问题/话题 2. 大家说出各自的看法，同时记录员把每一种观点写在一 个大的写字板或白板上 3. 一起评估所有的建议，并一起确定最终要采纳的建议（可 以用德尔菲法或排序类工具） ，并进一步讨论这些建议 德尔菲法 是在头脑风暴方法的基础上建立的 目的: 产生建议、解决办法等. 进行分组，归类，排名和确定优先次序 德尔菲法德尔菲法 程序程序 1. 通过使用头脑风暴的方法让大家提一些问题，话题和疑问等。 每种看法都写在一张卡片上（一张卡片记一种观点） ； 2. 这些卡片要分组并贴在墙上，这可以通过一个人或者几个志愿 者来完成，也可以由所有的参与者共同来做。内容非常相似的 卡片可以拿走，所有的其他卡片都要保留，即使是大家认为不 能接受的； 3. 大家必须一致决定怎样分组摆放卡片，因为这是进一步讨论和 排名的基础； 3. 排序类工具： 打分 打打分分 例例子子 10+0+0+1保姆培训 30+2+0+1青年教育 51+0+3+1老年食堂 32+1+0+0文化活动 总总分分数数分分数数项项目目 排名 排排名名 例例子子 24+2+1+3= 10 青年教育 32+4+4+1= 11 保姆培训 11+1+3+2= 7 老人食堂 43+3+2+4= 12 文化活动 排排名名结结果果排排名名项项目目 矩阵打分（综合各种因素考虑） 矩矩阵阵打打分分 例例子子 2+2+2+3= 9 2+3+3+2= 10 3+2+3+2= 10 青年教育 2+2+2+2= 8 2+3+2+2= 9 3+1+2+3= 9 保姆培训 2+3+3+2= 10 2+1+2+1= 6 2+3+3+1= 9 老人食堂 2+1+2+1= 6 1+2+2+3= 8 2+3+1+1= 7 文化活动 资资金金投投入入时时间间投投入入重重要要性性项项目目 4. 角色扮演 5. 画社区地图，认识社区 6. 热身游戏 （1）社区大风吹）社区大风吹 主题：认识社区内弱势群体平等参与的重要 人数：不限 工具：小纸片、袋子、布条 游戏方法： 1.协作者事先拟定两个弱势群体和一个相对强势群体，在每张纸上 写上一个群体的名称。协作者须注意，相对强势群体的数目必须过 半，余下的为不同的两个弱势群体，并须先拟定限制弱势群体行动 方法。 如：高收入健全人士（相对强势群体） ，无障碍自由走动 外来工（弱势群体） ，以布条蒙眼 身心障碍人士如艾滋病人或肢体残缺人士（弱势群体） ，以布条把双 脚绑在一起，跳着前行 2.协作者先不使用小纸片，请参与者每 3 人为一小组，其中两人站 立，伸出双手互抵，做成一个拱门形状，作为“房子” ；另外一人蹲 在拱门里，作为房子里的“人” 。协作者注意须保证有一些人落单， 没房子住（只要总人数并非 3 的倍数即可） 。 3.协作者说明有一个台风要破坏小区，大家须在台风后重新建设， 并随意说出口令，如 “大风吹，吹走了所有的人！” ，所有的作为“人”的参与者离 开原来的房子，找另一间新房子； “大风吹，吹走了所有的房子！” ，所有作为房子的参与者散开， 与其他参与者另组房子，并找一个“人”住进去； “大风吹，吹走了整个小区！” ，所有参与者分散，自由重新组 合，不需要做回原来的角色，可重新选择做房子或人； 而找不到房子搭或住的参与者就输了。如此进行 45 次。 4.协作者提醒大家在小区中有很多不同的群体，并请大家从放有小 纸片的袋子中抽出一张小纸片，并请按纸片上的身份绑上双脚或蒙 眼，强势者则没有障碍。协作者在随意说出口令，大家再重新进行 游戏 45 次。 5.围圈而坐。大家一起比较游戏中弱势群体与相对强势群体的不同 表现和原因，并讨论现实中这些弱势群体面对的困难和歧视、在灾 难（如风暴）和资源有限的竞争环境中弱势群体与其他人的境况有 什么不同，更可进一步讨论一个以公平发展为目标的小区应如何创 造协助弱势群体平等参与的环境。 小锦囊：小锦囊： 1. 在一个特定的小区内进行这游戏，协作者最好事先了解小区 的不同群体状况，设计针对性的弱势身份和障碍来进行游戏， 其后的讨论亦可更深入。 2. 以布条蒙眼和绑脚来进行游戏时要注意安全。协作者在讨论 时可提出这些障碍是象征性的，代表弱势群体面对不同的困 难如贫困和歧视等阻碍他们获得基本的资源，其生活机会也 因而较其他人为少。协作者也可在讨论时多提醒大家从弱势 群体（或自己，如参与者也是弱势群体一员）的角度多思考 和体会其需要，发挥力量，改变群体处境，如游戏中的房子 其实可以由两个以上人建成，一间房子也不一定让一个住客 垄断，游戏规则是可以改变的，社会的不平等现状当然也是 可以改善的！ 3. 这游戏能有效打破陌生感，尤其是大家都没有障碍地进行时， 更容易营造紧张活泼的气氛，所以也是很好的热身游戏，让 每次新组合的房子和住客互相认识，或者让没找到房子住的 朋友向大家自我介绍。 （2）道听途说）道听途说 所有成员坐成一个圆圈，第一个人想一个长句子，例如， “我打算明天早上去逛超市，买一些香蕉和柿子，然后去见我堂弟 和他一起吃饭。 ”小声对坐在他右边的人说这句话，然后第二个人再 小声告诉第三个人，依次往下传播。当这条消息到达圆圈的最后一 个人时，让最后一个人大声说出来，和第一个人说的原话进行比较， 看变化了多少。 Tips：注意句子的选取，最好是数字、名词、形容词多一些的，容 易观察出游戏的效果，体现游戏的作用。 （3）穿）穿衣服的人衣服的人 让所有的人自由在房间内活动，踢踢腿、摇摇手放松放松。 过一会儿组长大声说：“穿衣服的人” ，可以自己给出一种限制 条件，例如“穿绿色衣服的人” ，然后所有穿绿色衣服的人赶紧跑到 一起。然后可以改变限制条件重新进行游戏。 （4）群体按摩）群体按摩 让所有的人都侧身站着围成一个圆圈，这样每个人都面对 着前面一个人的后背。游戏开始，每一个人替前面一个人按摩肩膀。 （5）带路向导）带路向导 将所有成员分成两个人一小组，其中一个人表演“盲人” ， 另一个人给他带路，不能让“盲人”滑到或者撞到什么东西上。过 一会儿，组长让大家交换角色重新游戏。最后所有成员进行讨论， 信任别人保证自己的安全是什么感觉。 社区参与的理论与模式探讨社区参与的理论与模式探讨 来源：中国论文下载中心 08-09-08 14:16:00 作者：任啸 编辑：studa0714 90 年代新的发展理论认为，成功的发展不应该以抽象的、总的经济增长为指标，应以人为 中心，例如满足基本需求，改善社会不平等现象，提高人的生产力和创造能力，并促使社 区自己能认定并达到发展目标的能力。“参与性”是一个非常广泛的概念，有代表性的有这 样几种论述：“对社区发展来说，参与性是包括社区参与决策过程，项目实施、分享发 展项目的利益和受益者参与项目评估”；“参与性涉及到加强资源控制的有效组织，并 对那些不能满足这种要求的社会状况进行调整，需要调整的社会状况包括现存的部分群体 和运动”。社区参与性是一个行动过程，通过这一过程，受益者或受益团体影响发展项目的 方向和进程，包括增加与收入有关的福利、个人成长、自力更生，或者其它他们认为有价 值的方面。世界银行定义“参与性是一个过程，通过这一过程，相关者(stakeholders)共同影 响和控制发展的导向、决策权和影响到他们的资源”。1参与性一些特征基本上为大家所认 同，在 Brohman John 归纳参与性的基本特征：(1)社区的决策角色；(2)项目中的公平受益； (3)社区对决策有贡献；(4)社区不单有自愿的贡献，同时亦有控制权。23 一、自然保护区社区参与的意义 参与性理论在旅游管理中尤其具有实践意义。旅游业是一项高关联度的产业，景区旅 游发展不能仅依靠政府性质的管理机构，社区本身的生产、生活和文化也是旅游吸引力； 社区居民是旅游发展影响的主要承担者，包括正面的和负面的影响，所以旅游地的社区必 须参与制定发展旅游的规划和决策；旅游业的发展和管理必须有效地和社区居民融为一体。 社区参与被认为是实现旅游业可持续发展的重要途径之一。 九寨沟自然保护区位于四川省阿坝藏族羌族自治州境内，总面积 720 平方公里。是国 家级自然保护区和国家级风景名胜区，是“世界自然遗产”、“人与生物圈”成员。沟内有 1007 位居民，藏族居民占 943。1980 年以前，九寨沟的居民主要以耕作、畜牧和传统 的手工艺为生，其传统而原始的生活方式依赖自然资源而生。1984 年九寨沟正式对外开放， 正式经营旅游业。从 1984 年旅游业发展以来，居民逐渐放弃了以前的谋生方式，截至 2002 年，景区内居民都彻底停止了耕作和畜牧，基本都从事旅游经营或与旅游经营相关的 工作。 九寨沟属于少数民族地区，旅游发展过程中的社区参与有重要的意义： (一)保持原住民的主人地位，满足人的基本需要 当地原住民是这片土地的真正主人，长期与这片土地相生相亲，构成生态系统的平衡， 同时保留下一片有价值的土地。建立保护区后，一方面限制了社区对当地资源的依赖；另 一方面，随保护区而来和旅游业发展带来的外部信息也诱发了社区对发展的渴望。从“发展” 的角度看，人类长期发展的策略目的是不断提高人类基本需求的满足程度，这种需求包括 物质的、社会的、政治和文化的。因此，发展中的参与是不可缺少的，因为人们有参与到 各种影响自身利益决策中的需求，也是寻求民主的表现。因此，发展旅游应积极引导当地 居民的参与，融合到当地的旅游事业中去，让他们继续发挥其主人翁作用；保证他们的生 活水平比以前有较大改善，分享旅游发展带来的福利。 (二)参与增加当地人对旅游发展的认同感并促进当地资源的充分利用 当原住民参与制定旅游项目目标及确认他们自己的需要时，他们便觉得这个是他们自 己的项目，实施旅游项目就是自己解决自己的问题。当问题和解决问题的方法被当地人认 同时，旅游项目的归属感增加时，社区居民参与解决问题的积极性也随之增加，旅游项目 的成功率也随之增加。在旅游项目被当地人认同的基础上，管理者较易推动群众投入自己 各种资源来解决自己的问题。 (三)社区参与有利于提高原住民自力更生的能力 参与性发展是一个相互学习的过程，在其中，个人、小组以及外来组织均可以相互交 流。在这一过程中，不但分享知识及经验，而且个人的信心和能力也能得到发展。参与能 促进人的发展，而人的发展是社会发展的基础。通过参与达到经济发展、收入平等、政治 自由等目的。九寨沟原住民在旅游发展后谋生手段发生转变，参与性有助于原住民更快更 好地适应新的环境。九寨沟属藏族聚居区，当地居民的就业状况、生活质量、收入水平关 系到社会稳定和民族团结，尤其是九寨沟这样国际知名的世界自然遗产地，少数民族的生 活水平及社区繁荣稳定更具有示范效应。 (四)符合完整意义的生态旅游需要 从完整意义的生态旅游角度考虑，生态环境系统不但包括自然资源，也包括世代与自 然环境融为一体的当地居民的生活和社会活动。自然与人文的和谐发展才构成了完整的生 态系统的可持续发展。 二、自然保护区社区管理模式的特点 (一)参与不但是“手段”，也是“目的” 新的发展经济学对参与是项目实施的“手段”，还是参与本身就是“目的”一直存在分歧 和争论。 认为“参与”作为手段观点是：参与性是一种改善项目质量的手段，是以协助当地人实 施(包括贡献资源)和接受项目为目的。参与性作为手段是用当地人的已有的自然、经济和 社会资源来达到发展项目的目的。若以参与为手段，则强调参与后所能达到预期的目标多 于参与的本身。 认为参与性本身是目的的理解为：参与是民主社会的重要成分，以保障个人及社区的 福利；当地人有责任和权利去参与会影响他们生活的项目过程，包括项目设计、实施和管 理等各方面。如果参与作为目的，本身就是结果，它就应该成为所有(农村社区)发展项目 中的固定特征。当项目继续发展，这内在特征亦会明显增加及更被强调，参与作为目的是 一个行动，它保证当地居民的角色越来越重要。 九寨沟社区参与是旅游发展的“过程”也是“目的”。旅游发展是政府“自上而下”的产业 发展战略，管理者推动社区参与是为了更好地促进当地人投入到旅游发展的大事业中；另 一方面，政府和管理者的社会管理目标之一是做好民族政策，提高人民生活水平，推动社 区参与本身就是社会管理的“目的”之一。 (二)社区参与趋向于实质性参与(真参与) 对决策权的不同认识，参与性又可以分为两类：“真参与”当地人能民主地控制项 目的决策权；“假参与”项目实施根据外来者事先决定了的计划进行。3(251-252) 我国大多数保护区社区参与当地旅游业发展停留在被动式参与、咨询式参与或象征性 参与层次。保护区管理机构是政府派出机构，脱离当地社区自成体系，管理人员也大部分 是外来人员。九寨沟自然保护区在社区参与管理方面突破了以上的象征意义参与，通过优 先安排就业、大力培养起用当地人进入管理层、建立居民参股经营的股份公司等等政策， 使管理机构和当地社区融为一体，社区居民在九寨沟旅游事业的保护和发展中扮演了主要 角色，起到了重要作用。这种参与方式已经是实质性的参与(真参与)方式。 (三)社区利益分配机制具有实践创新和理论突破的意义 九寨沟自然保护区管理经验的意义在于：一是确定了“公平”优先的分配目标，有利于 社区的稳定。公平的利益分配机制取决于两个条件：首先依赖于对产生利益的资源的合理 配置，即资源的初始占有状态，也就是对资源产权主体的确认和资源实际价值的核算；其 次，利益各方同时享有制定利益分配原则的权利。联合经营公司成立之初以每户的床位数 人股，按股分配。因为景区居民居住地距主要景点的远近不同造成了每户经营效益的差别 很大。这一阶段的分配方法实际承认了资源初始占有不均的事实，沿袭了旅游开发之初景 区内自由市场竞争既定的利益分配格局，以“效率”优先，尚未实现“公平”的目标。2001 年 后每年从门票和经营收入中对居民实行平均分配。这一分配方案基本改变了以前初始资源 占有不均状态，达到了“公平”的分配目标。二是在分配机制中，打破了股份制产权设置的 惯例，将社区利益最大化。联合经营公司的资本构成打破了股份公司的惯常的产权结构， 将所有权、经营权和收益权倒挂，即管理局拥有绝对的控股权(51)、经营决策权，但是 大部分收益权(77)却由居民占有。这一分配模式充分考虑“统一管理”后对景区居民不能 再自由从事旅游经营的利益补偿。 三、完善自然保护区社区管理的建议 (一)进一步解决收入分配的“公平”问题 九寨沟自然保护区在解决社区居民的收入及分配方面已经做得很不错，但是仍然不能 完全兼顾“公平”。比如，在精华景点的树正寨的居民户与地处偏僻的扎入村人均收入的差 距达 20003000 元年。 笔者认为，既然九寨沟自然保护区对居民实行统一管理，居民不能随便选择地点进行 旅游经营，也就是限制了景区内的自由竞争，那么就应该充分考虑到资源初始占有不均而 造成的收入差异问题。自然保护区应为那些居住地比较偏僻的居民制定特殊的相关政策， 以确保他们能够被优先雇用。在下一步拟开发扎入沟民俗旅游和生态旅游的计划中，可以 考虑对扎入村的居民实行特许划区经营，也即对扎入沟的旅游项目扎入村的居民有优先经 营权。这样可以拉平景区居民户资源占有上的不均；然后在基本平均占有自然资源的条件 下，居民开展自主经营、自由竞争。 (二)进一步加大社区居民在旅游规划中的参与力度 九寨沟在以前的规划中，仍然采用的是传统的政府决策模式，参与者在很大程度上只 限于各级政府和政府各部门，而非政府组织、当地居民的参与非常有限。九寨沟的旅游发 展逐步进入了相对成熟的时期，旅游深度发展的趋势要求规划从间断性的静态向连续性、 学习性规划转变。这要求景区旅游规划必须提高利益相关者(stakeholder)(“利益相关者”在公 司治理理论中，是指“任何能影响组织目标实现：4(312-328)或被该目标影响的群体或个人”) 的参与程度，居民作为重要的利益相关者，必须在旅游规划中考虑到他们的意见。今后九 寨沟自然保护区的社区参与的管理应突破就业和旅游收入分配的较被动的参与，从决定旅 游业发展方向(方式)的时候就开始参与决策，让社区居民以更积极的姿态介入旅游发展。 可以考虑建立激励居民参与旅游规划发展的咨询机制，通过居民管理办公室开展如下咨询 活动：旅游发展决策咨询，包括旅游发展的指导思想、目标、途径等战略问题；旅游发展 具体思路咨询，包括旅游业六大要素的安排及各自之间的相互配合和协调；旅游发展引发 问题咨询，包括环境、经济、社会、文化等方面的问题。4 (三)进一步兼顾区域社会经济协调发展 区域社会经济协调发展，也是区域社会稳定和可持续发展的必要条件。但是，享受到 九寨沟旅游发展好处的区域仍然不平衡，在旅游沿线和游客聚居地的区域有更多的旅游经 营区位优势，而在较偏僻的区域居民仍从事传统的农业，收入水平低，这种情况一定程度 上导致景区内外居民的矛盾。如景区附近的中查沟的以农牧业为主，人均年收入 1200 1400 元，和九寨沟景区居民；漳扎镇居民人均收入 2 万多元相比，相差十多倍。这些地方 的居民生活在九寨沟自然保护区周边，为九寨沟自然保护区的可持续发展，不影响九寨沟 的生态系统，响应国家退耕还林的政策，停止了能带来较高收入的木材砍伐。目前仍然处 于贫困的状态。 可持续发展必须兼顾区域社会经济的协调发展，否则会形成区域内的“马太效应”，贫 富分化更加严重，引发社会的不稳定。笔者认为，兼顾区域协调发展可考虑：九寨沟自然 保护区管理局、九寨沟县、下属相关旅游企业应充分考虑到周边区域的居民就业，积极创 造就业机会