积极稳妥推进中国城镇化(下)

积极稳妥推进中国城镇化（下）积极稳妥推进中国城镇化（下） 曾业松 中共中央党校研究室副主任、研究员、著名农村问题专家 二、中国城镇化面临的问题及发展思路二、中国城镇化面临的问题及发展思路 （一）中国城镇化面临的问题（一）中国城镇化面临的问题 接下来我们要谈第二个问题，中国城镇化面临的问题及对策思路，前面我们说过，新 闻界对我国城镇化的发展非常关注，尤其是对城镇化发展当中的问题给予了一定的反映， 这些问题是什么？大致有这么几种说法，一种就是认为中国的城市化发展出现了大跃进， 发展太快了，这个里面就表现为有些地方忽视资源环境承载能力、盲目地发展，这种发展 重发展、轻治理，造成了一些地方环境污染、生态恶化，还有一种说法就是我们城市化发 展当中存在的贵族化的倾向，贪大求洋，不切实际。比如我们知道的有人统计，中国城市 国际形象调查有一个数字，我们 660 多个城市当中，665 个城市计划走向世界，183 个地级 市要规划建设国际大都市，中国总共 280 多个地级市，有 183 个都要建成国际大都市，这 是不是一厢情愿，大家可以讨论。 但是我觉得虽然这些想法可能不切实际，但是有一些省会城市基础比较好、有条件的， 特别是产业基础、文化竞争力很强的，这样一些大中城市，如果加一把力建成国际大都市， 也不是没有可能的。比如我们看到长沙市，它计划用 15 年时间打造一个具有湖湘文化底蕴， 一个国际生态宜居城市，它们做了一个总报告，有七个分报告提出来一些可行的措施，我 认为国际化大都市是一个很高的目标，不是不能去追求，关键问题就是要切实可行。如果 切实可行，应该鼓励、支持。 对于城市化存在的问题、提出的批评比较多的还有一种说法，就是城市定位雷同化， 本来各个地方产业基础、自然禀赋、文化特色不同，应该实行差异化的战略，但是我们看 到有些地方搞花架子，形式单一，往往事与愿违。我们如果说有一个好的愿望，也有实力， 把城市建得漂亮一些，环境绿化、亮化、硬化、净化、美化，林路灯楼，与青山绿水融为 一体，求新意精巧，无可厚非。但是不要整齐划一，走到哪个地方都一样，低头是铺装， 平视见喷泉，仰脸看雕塑，台阶加旗杆，中轴对称式终点是政府，大家都这样，那就没有 特点了。 2 更重要的就是我们建城要从实际出发，要务实，现代我们发现有些地方一味追求城市 漂亮，把城市建起来了，但是没有产业，没有就业岗位，为了建成还借了很多债，结果建 起来了没法经营，甚至又把它拆了，这种状况到处都有。所以我们要避免建那种有楼无人 的空城，避免建债台高筑的债城，更要避免建那种反复拆建的怨城。有些规划我们一定要 讲科学。我在西部看到有一个小镇，总共规划面积 3 平方公里，建了两个大广场，一个 3 平方公里的小镇建两个大广场，同时它还要建街心广场，还要建 4 座花园，建广场、建花 园，方便百姓生活，很好，但是建得太多了，有没有那么多的居民，这样浪费土地资源， 浪费建筑成本，这些都要反思。 再一种就是在城市化过程当中一个比较突出的问题，农民造城难进城，进了城了身份 得不到承认，我们有一个统计，2001 年到 2007 年，地级以上的城市面积增加的 70%，但 是人口只增加。就是城市化摊大饼摊开了，但是人口进程的速度没有那么跟上。我们 2009 年城镇化率 46.59%，但是我们统计户籍人口只有 33%，也就说 13.6%的人，也就是 1.28 亿 人口他们没有真正地成为户籍意义上的市民，虽然人已经生活在城镇里面了，但是没有成 为真的市民。我们也看到，有的地方把乡改成了办事处，变成办事处级别的城市社区了， 村委会变成了居委会，农民还扛着锄头，但是身份变成市民了，而这些身份成为市民的人， 有没有真正享受到市民的很多的权利，所以有人说这叫做半城市化，或者叫虚城市化，还 有人讲这叫农民市民化，是浅城化。农民进了城了，但是没获得市民的身份，更没享受到 应该有的市民应该享有的公共服务和政治权利，同样也没有能够承担应该承担的义务，身 份没有真正地转变，这个问题的确是存在的。大家知道我们上海世博会有一句话叫“城市， 让生活更美好” ，但是对这些进城的农民工来讲，相当一部分人在实际上并没有那么好。我 们一代农民工进城挣钱，回家盖房、娶媳妇，这些人往往是两栖类的，老了很可能回到农 村去养老，但是一旦农民工生下来的子女，他们在城里面和手机、电视一起长大，对农村 没有什么依恋，你让他回到农村是很艰难的，他们等待的就是城市接受他们，成为真正的 市民。这些问题，是我们城镇化过程当中必须解决的。 那么另外我们也看到，城市化进程当中存在的一个问题就是过度的房地产化，大量的 农村土地转为建设用地，然后城市建设迅速发展，面积迅速扩张，土地城市化，面积扩大 了，但是门口并没有完全城市化，而且这些土地财政大面积的占地，后遗症之大，也是及 其严重的。大家知道我们 2010 年国家财政 8.3 万亿，其中土地出让总价值 2.7 万亿，占了 财政收入的 30%左右，我们近五年来，建设用地增加了 3300 多万亩，平均每年 660 万亩， 这个土地出让，特别是农地变为建设用地，侵占了农民的利益，同时在征地过程当中，发 杭州精英在线系列课件 3 生了很多腐败现象，一些官员借开发土地、牟取不义之财，群众意见很大。城市化卖地， 盖楼，还要去拆除一些居民的房屋，在拆迁过程当中，问题很多，居民的利益怎么能够解 决好，很多很多的矛盾怎么平衡好，这都是很大的难题。因为解决不好，发生了很多集体 上访事件，甚至有些人用跳楼自杀极端的方式表示不满。 还有一个现象就是因为拍卖，土地供应紧张，在拍卖过程当中，抬高了地价，开发商 拿到了高地价的土地，提高了房价，房价高了，增加了老百姓的成本，也增加了城市工业、 商业的成本，同样的城市因为地价、房价的上涨，城市的竞争力被削弱了。这些问题都是 我们在城市化发展过程当中已经遇到了的，而且有些越来越严重的，我们现在无法回避的 问题，需要我们认真解决。 （二）中国城镇化的发展思路（二）中国城镇化的发展思路 怎么解决这些问题？这些问题的关键在哪儿？下面我想谈几点看法。第一个问题就是， 城市化和农业现代化的问题，大家知道农业是人类生存发展的需要，人类源远流长，农业 必须持续发展，只有靠农业才能提供人的衣食资源，让人能够更好地生存发展。另外一方 面，工业化社会、信息化社会到来了，农业的发展水平决定着二三产业发展的速度和规模， 也决定着城市化的规模和程度，农业现代化了才能释放到劳动力提供到工业二三产业，城 市化发展了，城市人口多了，对农产品的需求，包括数量和质量都有新的要求，这就要求 农业更好地发展。所以我们说工业化社会，农业的产值在 GDP 当中比重下降了，但不等于 农业不重要了，或者说农业可以忽略不计了，相反，农业地位更加重要。 再一个重要的原因就是中国十几亿人口，粮食安全决定了农业的地位重于一切，所以 我们在城市化过程当中，不能够忽略了农业的现代化，同样的城市市区和农田，特别是园 林化的、园艺化的农业园区，它形成一种互补关系、良性循环关系，一种城市，一种水泥 建筑林和农田自然风光，它是相依，相辅相成的。城市的发展需要优美的田园风光，没有 了优美的田园风光，城市的生活将会索然无味，令人感到窒息和单调。所以我们说发展城 市化，要更加重视农业现代化。 这就要求我们首先要稳定发展粮食生产，保证粮食对城市人口的供应。那么这样一来， 种粮效应低，收入跟其他行业差距比较大，这就要求我们要建立农业支持保护体系，加大 对农业的投入，提高对农民的补贴，扩大对农民补贴的范围。所以每一个市民，每一个城 市的政府必须充分认识到建立农业支持保护制度的重要性，这既是为了农业农村的发展和 农民的利益，也是为了城市市民自身的利益。 4 我们一方面要加大对农村的投入，增加对农业农民的补贴，另外一方面也要适度地提 高农产品最低收购价格，我们去年小麦每斤最低收购价提高一毛一分钱，水稻每斤最低收 购价提高一毛三分钱，今年我们每斤的小麦将提高五分到七分钱，水稻一斤提到九分到两 毛三分钱，这是根据各个粮食品种质量不同，来确定这个提价的幅度。大家知道我们把农 产品提价了，一些以农产品为原料的产品，也会跟着提价，甚至会带动很多很多商品的价 格的提高，这样一来如果我们大幅度地提高粮食收购价格，就可能引发一轮一轮的商品价 格的上涨，造成通货膨胀。这个对于城市市民型的压力，特别对于城市贫困人口、弱势群 体压力很大。我们一方面提高农产品的最低收购价，增加农民收入，另外一方面还需要对 城市市民给予补贴。所以我们对于粮食价格涨价是适度的，不可能在短期内达到那样一个 程度，同时我们看到除了这些大宗的粮食产品，此外像棉花、食糖、猪肉等等等等这些农 产品，我们也要给予生产补贴，同时要做好市场调节，然后稳定市场，让价格保持在合理 水平。这样才能够满足城市发展的需求，同时也能够提高农业生产者的收入。 一方面我们重视农业要强调稳定粮食生产，另外一方面我们还要调整产业结构，城市 化的发展对农产品的数量提出要求，也对农产品的质量提出要求，对农产品的品种提出要 求，我们不仅要吃面、吃米、吃粮食，还要吃各种各样的特色农产品，要吃水果，要吃各 种各样的土特产，因此我们就要调整产业结构，为满足城市对农产品的需求，对高质量农 产品的需求，来发展我们的农业生产。我们 18 亿亩耕地，保证国家粮食安全不能动，那我 们又要发展多种农作物来满足城市的需求，我们农业发展采用什么样的一个战略，值得研 究。 所以我们很多专家从中国的国情出发，看到了我们国家有很大的发展潜力，特别是农 业生产调整产业结构方面，这个潜力就在于我们中国有 100 亿亩左右的山地、林地、草地， 这些山地、林地、草地都可以发展牧本粮油，如果把这些山地、林地、草地运用好，发展 像水果以及各种各样的干果，满足人们的生活水平提高的需要，同样也可以解决粮食安全， 也可以增加农民的收入。这就叫做林草兴邦，是一个大的战略。我们在很多山区看到有些 地方的农民在山上种核桃，一亩地核桃挂果的时候可以增收 500 块钱甚至到 1000 块钱，有 可能更多，种核桃、种板栗、种山楂，种各种各样的水果干果。像我们在云南看到，种了 核桃、办理，树下面还可以重中药材，一亩又可以增收几百块钱上千块钱，这样一亩山地、 林地一年可以增收一千块钱以上，如果一亩山地林地增收一千块钱，100 亿亩增收 10 万亿， 一个农民就可以平均增收 1 万块钱以上，所以调整产业结构，不仅可以满足城市市民的生 活需要，而且可以提高农民收入。这是一个大战略，当然现在农产品质量安全特别受到关 杭州精英在线系列课件 5 注，大家有一句顺口溜，说现在吃荤怕激素，吃素怕毒素，饮料怕色素，各种各样的食品 安全事件时常发生，所以我们要加强农产品质量安全监管，这样才能保证农业现代化健康 发展，也才能保证城市化发展对于农产品需求得到满足，这是第一个问题。 第二个问题，城市化与生态环境。恩格斯曾经说过一句话我们应该记住，他说我们不 要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利，因为每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报 复。我们破坏生态环境，遭到大自然报复的事情已经很多很多了，我们应该认识到保护生 态环境对我们人类有多么重要，城市化发展对于资源和环境是一种新的一种理念，我们城 市化要承载那么多人在这里生产、生活，我们的资源保障从哪里来，那么多人在一个地方 集中生活，我们的环境怎么能够友好、美化，这是很大的问题。所以我们的城市化发展建 设，必须走资源节约型、环境友好型这样一个道路。 那么现在我们遇到的问题就是，资源环境问题突出。我们全国有 600 多个城市，其中缺水 的城市占到一半 300 多个，像我们北京，水资源严重短缺，如果没有南水北调，那就面临 着巨大的危机。同样我们城市越来越大，垃圾越来越多，如果处理不好，将来城市周边全 是垃圾场，所以城市的资源环境问题非常重要。中国现在是全球生态环境最大的受害国， 当然它也是最大的碳排放国，也是最大资源需求国和最大能源消耗国，同样也是环境治理 难度最大国。西方国家测算，说中国如果用传统工业化的模式发展，要赶上美国现在的水 平，将消耗掉 1.2 个地球的资源。我们这个国家资源虽然因地大物博，但是人口太多，一 人均就是一个穷国，我们的人均矿产资源只有世界 1/2，能源只有世界平均水平 1/7，人均 石油资源只有世界 1/10，我们资源对外的依存度已经超过了 50%这个警戒线，今后 20 年 我们对石油、矿产资源的需求，至少是我们国内储量的两倍到五倍，所以我们的资源无法 支撑我们的发展，我们要做世界工厂，要世界大国、贸易大国，如果不解决资源保障问题， 这都不能可持续发展。 所以我们现在在城市化发展当中，特别要重视两型社会建设，资源节约型、环境友好 型要引导发展高新技术产业和清洁产业，实现绿色转型、绿色变革、绿色发展，要创造低 碳化这样一个奇迹，建设低碳化的社会，要遏制环境恶化这样一个趋势。关于城市化与环 境的问题就讲这些。 那么第三个呢，就是城市化与土地住房的问题，土地是牵动城市最敏感的神经，大家 知道土地从它的属性来讲，它关系到国家粮食安全，关系到农民基本生活保障，在市场经 济条件下土地的利益最大化得到了越来越充分的体现，土地未来的价值究竟达到多大值， 我们现在很难估计，这也说明土地在城市化发展过程当中，是一个极为重要的一个因素。 6 我们现在面临的问题就是，工业化、城市化发展需要提供土地，但是国家粮食安全要求我 们保护土地，怎么解决这个矛盾，这是我们值得研究和认真解决的，怎么解决这个问题。 中央十七届三中全会提出来，要建立两个最严格的制度，第一个就是最严格的耕地保 护制度，基本农田不能动，要变成永久性农田。种粮不挣钱，效益低，建立保护补偿机制， 确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量不下降，这样做的目的就是保证国家粮食安 全。但是工业化、城市化占地怎么办呢？中央提出来，实行先补后占，占补平衡，就是先 造地，然后再占地，造多少地占多少地，占补平衡。在东部沿海地区大城市郊区，造不出 地出来，还要占地怎么办？有的人提出来，能不能全国一盘棋，在西部造地，然后在东部 用，东部出钱到西部造地，然后造的地作为东部人用地指标，行不行？中央文件明确规定， 占补平衡不得跨省市，必须保护东部大城市郊区那些有限的农田。这些可以看出来，中央 采取严格的耕地保护制度，既可以解决城市化、工业化用地问题，又可以保证、保护 18 亿 亩耕地满足国家粮食安全的需要，当然现在存在的问题就是有些地方占得多、补得少，占 的是好地，补的是差地，所以在这个问题上，我们还要严格执行，才能够真正解决这个矛 盾，实现保护耕地的目标，同时又能够实现工业化、城市化用地这个目标的实现。 再一个就是实行最严格的节约用地制度，鉴于我们人们土地资源较少，必须节约用地， 特别是在城市化建设过程当中，占地存在着那么多违法的行为，因此节约用地的制度要严 格执行，西方一些发达国家城市建设当中，人均占地一般在 80-100 平方米，但是我们这个 人均占地面积低于世界平均水平的国家，很多城市人均占地面积大大超出发达国家的水平， 全国一个统计，现在我们城市建设当中，人均建设占地 133 平米，可见在城市化建设用地 当中，怎么贯彻节约用地这个原则，还要下大力气来去推进。 在城市化用地问题上，我们前面也谈到有一个非常突出的问题，就是我们一些地方政 府为了搞好城市建设，以地生产，征用农民的土地，然后再去招、拍、挂，获得了巨大的 利益，农民得到很少，甚至没有得到，引发了干部和农民的矛盾，引发了农民群体和政府 的矛盾，集体上访事件越来越多。怎么解决这个问题，中央多次在文件里强调要改革并且 完善征地制度怎么改革、怎么完善？ 中央提出的思路就是要严格鉴定公益性征地和经营性建设用地，把征地分为两部分， 一部分是公益性的，一部分是经营型的，所谓公益性的就是政府主导的基础设施建设、公 共事业发展的用地叫公益性用地，这个由政府来征用。另外一部分，企业发展的用地，叫 做经营性用地，那么这个经营性用地就必须按照招拍挂市场化的方式来解决。 中央在鉴定建设用地分两种类型的同时，还提出来要逐步地缩小征地范围，同时要完 杭州精英在线系列课件 7 善征地补偿制度，强调要及时作为合理地给农民补偿，同时还要解决好被征地农民就业、 住房、社会保障问题，三保先行，合理补偿，及时足额，这就是我们完善的一个办法。现 在很多地方农民有意见，就是因为没有及时足额的给予补偿，或者是补偿不合理，或者是 没有解决好就业、住房和社会保障问题，有些城市在这方面做得比较好，农民对征地并不 抵制，甚至期待政府去征地。比如说像上海世博会占了农民很多地，农民有意见的很少很 少，因为占了农民的地和拆迁他的住房以后，一般的一家给两套房，自己住一套，还有一 套可以出租，没有地征了，安排他去就业，拿了工资还可以有劳保，这个征地以后农民分 享到了发展成果，改变了他过去的那种生产经营方式和生活方式，所以他期待城市化的发 展给他带来这种福分。城市化发展怎么造福农民，而不要损害农民，这是我们必须思考的 一个原则问题。如果我们损害了农民的利益，那就违背了我们党执政为民的宗旨。 鉴于一些地方占用征用农民的土地，高价拍卖，农民没有分享到土地、建设用地的市 场化以后的利益，中央决定逐步建立城乡统一的建设用地市场，这是一个重大的突破，那 么这就是说农村集体土地在规划当中被列为建设用地，并且获得了依法承认的手续以后， 农民依法获得的建设用地可以同国有土地同地同价进入市场招拍挂，获得的一切收益归农 民集体所有，任何人不得占用，这就保护了农民的集体土地的利益。杜绝了一些政府违法 占地，或者是低价征农民地、损害农民利益的行为。所以在征地制度改革方面，我们也看 到中央的出发点就是既要满足工业化、城市化建设用地，同时又要保护，满足国家粮食安 全的需要，同时还要保护农民的利益，这是我们要讲的一个很重要的问题。 那么在城市化建设过程当中，跟土地有关的就是房价问题，我看到了去年 7 月中国城 市化房价的一个排行榜，在中国城市当中，房价最高的是杭州，其次就是北京和上海，那 么为什么城市房价居高不下，这里面我们要做一些分析，我们看到国土资源部去年公布住 房的供地计划，大部分是没有问题，只有 14 个省超过 70%，也就是说安排的供地计划并 没有完成，也就是说土地供应不到位，在这样的情况下土地供应不到位，那么在招、拍、 挂过程当中，因为土地供应紧张状态，所以地价不断提高，这样一来在市场化过程当中， 地价提高了，而开发商以追求最大利润为目标，所以房价也就提高。 在房价提高的情况下，相当一部分有钱的人发现囤房、炒房可以获得巨大的利益空间， 这样一来房屋主要被一部分有钱的人买走了，那么就加剧了这样一个市场供应的关系，住 房供不应求，进一步拉高了房价，结果是买房的人他自己并不住，但是要买房自己住的人 他买不起，或者说有相当一部分人再也买不起房子了，甚至一生都不大可能买得起房子， 出现了这样一些让我们不愿意看到的这样一个状况。怎么解决这个问题？ 8 那我们看到政府关注民生来研究、探讨、解决市民的住房，提出了一系列的办法。一 个重要的办法就是推进保障房、廉租房建设，基本住房能够实现均等化，那么这是一个我 们看到的一个很好的一个解决思路，政府大力建设保障房、廉租房，保证那些收入低的人 能够居有其屋。当然我们也要看到，对相当一部分有钱人，他当然也可以买高档住房，这 就说基本住房均等化，高档住房市场化，对于那些在房地产市场当中牟取暴利，违法炒房 囤房的人也应该采取一些措施来解决我们现在群众意见比较大的，有些人利用房地产牟取 暴利的问题。当然在这个过程当中，农民工的住房问题也非常突出，我们现在农民工在城 里面，50%的农民住宿是由雇主提供的，但是更多的人得不到用人单位提供的住房，甚至 也不提供补贴，他们居住在很边缘的城乡结合部，条件很差，这一些问题也需要好好来解 决。所以有人建议立租房法、住房法来保证农民工住房权益，这些问题的确需要来进一步 探讨解决。 第四个问题就是城市化与人口、就业的问题，户籍制度是一个重要的制度，农民进城 了，首先要有身份认同，过去二元结构，很多人宁要城里一张床，不要乡下一栋房，户口 跟城市挂钩，农民向往城市，所以户籍制度改革，一方面是要让农民能够进城，更重要的 就是要消除户口制度相联系的利益关系，这个很重要。所以重庆市的户籍制度改革，值得 大家去研究。这个改革就是农民以宅基地、林地、承包地换就业、住房、养老、医疗保障， 那么这个办法保证农民能够进城，因为在重庆常住城市的人口达到 51%，但是登记的人口 只有 30%不到，有将近 20%的相差，所以要通过户籍改革来确认农民进城的身份，并且让 他们享受进城以后市民应该有的公共权利。 那么最近国务院办公厅发出了一个积极稳妥推进户籍制度改革的通知，这里也强调稳 定就业有住房，社保缴纳一定年限的就可以落户城市，享受市民的待遇。那么不同的城市 要有不同的一些具体的规定，特大城市门口可以实现，这就是说区别对待、差异化政策。